讨论城市治理，不可忽视城市本身是具有多元形态的。这是因为，城市的规模不同，社会架构不同，面对的社会、政治、经济与文化议题就各异，治理的方式势必需要据此调整。尤其是像上海这样的全球城市，面临的治理挑战更是与一般城市不可同日而语。本论文从全球城市的流动性这一显著特征出发讨论城市治理议题。
一 社会科学的流动转向随着全球化的深入推进和互联网的广泛使用，人类社会的流动性大大增强，人、信息、资本、物品溢出了传统的时间和空间的限定，形成所谓的流动的时间、空间和社会。如果说在静态的社会科学研究范式中，稳定被视为积极、正常并值得推崇的有意义的状态，而将变化、移置等视为非常态和失序，那么当代社会呈现的流动性特征，已经不可能将世界看成由空间之中固化的人与物组织而成，因为流动是世界运转的常态。①这显示，社会科学研究可能正在面临“流动的转向”②，这一转向意味着，以往立足于稳定的研究范式可能需要予以重新考察，社会科学的研究不再局限于探索流动的方向、模式、规律、结果或效益，相反，更加关注流动的过程、体验、实践、变异和复杂的社会关系。这样“流动”作为社会现象的中轴概念就具有更加丰富的社会文化内涵，这涉及流动的体验性、建构性和政治性：流动是如何为不同的群体所实践和体验的，流动如何呈现和建构复杂多变的社会关系，流动如何表征和形塑了身份和认同，权力结构如何在流动之中施为与展现。卡斯特、鲍曼、尤瑞和拉图尔从不同的层面围绕流动性这一重要议题提出了先导性理论解释。
卡斯特早在上世纪末就高瞻远瞩地指出，互联网的广泛应用为一种所谓的流动空间的形成提供了强大的基础，这种虚拟网络所创造的新的生产与管理模式将改变人们的生活与生产方式。“我们的社会是围绕流动而建构起来的，资本流动，信息流动、技术流动、组织性互动的流动、映像、声音和象征的流动。流动不仅是社会组织的要素而已：流动是支配了我们的经济、政治与象征生活过程之过程”③在日益强大的全球化经济带动下，流动空间逐渐弱化城乡区域或地方空间的行政边界、社会关系及政治制度的限制作用，人类活动溢出了固定的地理空间。“因此，人民确实依然生活在地方里。但是，由于我们社会的功能与权力是在流动空间里组织，其逻辑的结构性支配根本地改变了地方的意义与动态。由于经验关联与地方，因而抽离了权力，且意义逐渐与知识分离。结果是两种空间逻辑之间的结构性精神分离，构成破坏城市沟通渠道的威胁。支配性的趋势是要迈向网络化、非历史的流动空间之前景，意图是将其安放在分散的、区隔化的地方里，让这些地方之间的关联逐渐丧失，越来越分享文化符码。除非在这两种空间形式之间可以建造文化、政治与实质的桥梁，否则我们或许会一头栽向平行宇宙里的生活，彼此的时间无法配合，因为这些宇宙被包容进同一个社会超空间的不同向度之中。”①卡斯特这段话，实际上，暗示了流动空间与地方空间之间的内在矛盾，这是因为，尽管流动空间影响越来越广，但并未覆盖所有的领域，很多人感知到的空间还是以地方为基础，如果不能从制度上、政策上和技术上对这两者进行勾连，这样的矛盾会带来一系列的治理挑战。
鲍曼以“流动的现代性”，区别于固态的现代性，从而理解现代社会的诸多新的变化。“‘流体’会轻易地流动着，流体非凡的流动性，使人把它们和‘轻松’的思想联系在一起。用‘流体’一词的解释，来比喻‘现代’这一时间范畴的‘现在’这一阶段。‘现在’是现代性历史中的一个阶段，我们希望抓住它在许多方面体现出来的‘新奇’这一实质。以上就是用流动性来对现代性进行合适类比的充分理由”。②鲍曼的流动性概念的确有助于我们认识流动社会的“新”“轻”“快”，这样的“新”“轻”与“快”越过了我们以往的认识范围，“瞬时性的降临，将人类文明和人类道德伦理引领到了一片没加标注的、未加开垦的版图，在那片领土上，学到的处理生活事务的大多数习惯，都已经失去了它们的作用和意义”③。易而言之，也许我们以往的知识是“旧的”“重的”“慢的”，它们无法很好地回应因流动性而带来的新形态与新结构。
约翰·尤瑞则直接倡导要建立“流动的社会学(mobile sociology)”④，这是因为人、物品、想法、风险、技术以及社会网络都越过了地理的界限，包括国界，从而产生了新的流动形式和流动关系，这样的流动形式和流动关系相互关联且带来新的社会后果。可以说，“流动”这一因素使个人之间、个人与社会之间产生新的关系和意义，正如我们身处的社会，充斥着人流、信息流、物质流、资本流，无人可以自外于这样的流动。流动的社会学的核心概念就是“流动性”，流动性包含的就是一系列关系，如此关系致力于理解人、影像、交通工具、实物如何流动，社会生活正是在如此显现的或潜在的流动之中得以组织和结构化。流动已然是常态，为此我们需要改变社会科学的思考方式，需要一种基于“流行性”的社会学想象力。
不难理解，在这样的流动社会里，正如拉图尔所理解的，人们在很多时候可能并没有归属于某个既定类型的群体，所有的人的社会集合体都可能是流变的：不断产生、消失、分类和重置，为此，社会学应当追溯行动者聚合和分解群体过程中留下的活动痕迹，这就是行动者网络理论(actor-network theory)的要义。⑤但是传统意义上的社会的社会学擅长的是描述构成社会世界的实质性要素以及要素之间的结构关系，这就是“社会”的社会学，以描述或解释“实体”的社会为能事。然而，社会不断流动且群体边界难以确定，要观察的实体的范围变动不居的时候，“社会”的社会学在对追踪行动者新的联结上就显得无能为力。由此，拉图尔倡导要建立一种“联结”(association)的社会学以取代“社会”的社会学，这无疑是回应社会流动性的一种理论策略。
无论是卡斯特、鲍曼、尤瑞，还是拉图尔，都认识到了，“流动性”的兴起要求社会学思考方式的改变，这样的要求既是理论的，也是现实的。全球化和互联网的快速推进，特别是全新城市的兴起和扩展，见证了现实的发展往往超出理论的设定。现实层面，如何实现面向“流动性”的社会治理成为巨大的挑战。
二 全球城市的流动性与治理挑战全球城市这一概念自萨森基于纽约、伦敦和东京这三个大都市进行了系统讨论以来①，已成为国际学术界的一个热门议题。全球城市的兴起是一个要素流动与聚集过程，特别是人才、知识、资本、技术、制度、信息与创新的全球流动与汇聚。要素集聚是全球化经济一种特有的资源配置方式，它构成了全球化经济的基础特征。进而，人口呈现明显的全球特征并具有高速流动性，就成为全球城市最明显的社会结构特征。因此，正是在这个意义上，可以说，全球城市是全面展现流动性的载体。
全球城市的全球性可以从四点进行认识，这表现为全球影响力、全球关联性、文化多样性和全球复杂性。全球影响力体现为全球城市在政治、经济、文化与社会层面对国际社会具有引领性，比如伦敦和纽约作为全球金融中心，就是全球金融体系运行的中心节点。全球关联性指的是全球城市形塑全球化的轨迹与方向，又受到全球化的影响，这样，面临的任何问题都并非单一城市可以解决，而是需要放在全球化的脉络里进行认识。文化多样性是全球城市的人口与文化特征，一般都表现为聚集来自不同文化背景的人口群体，且城市的面貌呈现出文化多元的特色，比如纽约、伦敦就体现了鲜明的多元文化特征，不同文化群体都可以找到相对应的文化场所和文化归属。全球复杂性是从系统论的角度而言，全球系统实质上是多样化的、历时性的和不连续的，而且具有不确定性。全球城市很有可能既不明显地呈现出有序化和趋向于平衡态，也没有呈现出要处于一种永恒无序化状态的趋势，是一个巨型的开放系统。②全球化不是表现为权力中心的单一化，而是极端复杂的动态系统，而全球城市正是这样的全球复杂性的集中呈现。全球化会带来不同于以往的全球系统风险(global systemic risks)，这是因为全球化带来的全球联结和复杂性会导致新的不稳定和脆弱性③，全球城市正是全球系统风险的首当其冲者。以上四点都从不同层面体现了流动性特征，而这样的流动性特征对治理框架提出了全新的挑战，涉及开放与封闭、融合与对立、平等与极化这三个议题，进而决定了全球城市是有序还是失范。
第一个议题是开放抑或封闭。全球城市就其本质而言，是具有开放性特征的，因为全球城市是一个流动的空间。但开放与流动会带来新的不确定性和复杂性，如果不能很好地回应这样的不确定性和复杂性，就会出现城市治理危机。这样的开放和流动，势必引起部分当地居民的反弹。当地的居民是基于地点形成认同，建构一个“自己”的地方空间，倾向于向政府施加压力要求走向封闭以保护自己的利益。然而，本地居民的民粹情绪和政府的“小富即安”心态可能引发社会牢笼的风险，即城市的封闭及缺乏创新动力。特别是，当政策的制定受限于本地居民的保守倾向之时，城市就有走向内卷化的可能，即本地居民福利供给的过度膨胀、系统性地排斥外来移民。移民群体是更有创新意识的，因为迁移的决策本身就是一个冒险的决定，有这样的意识的人更可能实现创新。这样的内卷化会导致全球城市失去创新动力，而缺乏创新能力的全球城市必然走向衰落、影响力将会不断下降，从而蜕变为地方性城市。
第二个议题是平等抑或极化。萨森认为，全球城市跨国公司总部和国际精英人才的集聚以及由此导致的工业、制造业紧缩和服务业增长以及日益增加的国际移民为城市低技术、低工资的服务业发展提供劳动力，这使得社会结构的两端膨胀而中间段减小，这就是社会极化。极化表现在收入分化和空间隔离，贫民窟是社会极化的最可见特征之一。以伦敦为例，1985年及2011年的两次骚乱都发生在托特纳姆区，这是伦敦著名的“三多”地区，即贫困户多、黑人多、少数族裔多。可见，如果没有积极的政策干预，全球城市可能会出现较大规模的低收入人群及贫民窟。尤其是要关注年轻的一代，有学者提出全球城市中失落的年轻一代这个概念①，如果年轻一代缺乏上升的机会，没有分享到全球化和高速流动性的成果，就会成为失落的年轻一代，他们的怨恨情绪在特定情景下经由互联网的社会感染而转化为社会抗争乃至骚乱。
第三个议题是融合抑或对立。在全球化时代，流动性和时空的压缩并不会如同我们想象的大熔炉般地消解文化之间的差异，相反，流动性导致的人口在特定地区的聚焦可能会加剧不同文化群体之间的紧张与对立、提高群体之间社会冲突的可能性。特别是，如果不同群体卷入意见较为对立的公共政策或公共事件之时，可能会激发社会矛盾和社会冲突，新媒体可为这样的矛盾和冲突推波助澜。从伦敦和巴黎的骚乱可以看出，移民融合是一个长期的课题，因为这不仅仅涉及第一代移民，还涉及移民的后代。相较而言，第一代移民更容易隐忍，但第二代移民抗议的意愿和能力就更强、也更具破坏性。本地的低收入居民更容易排斥移民和其他文化群体，因为需要为自己的境遇寻找“替罪羊”。不同群体之间的融合，需要共享的价值观和共同的归属感，实现这两者在流动性社会并非易事。
因此，对具有高速流动性的全球城市而言，良好的治理架构和强大的治理能力是必要的，因为面对的是一个具有高度复杂性的超大型人口共同体，要在如此人口规模下建立秩序是不容易的。特别是，如果不能有效地包容不同文化群体、不能有效地促进族群融合、不能控制犯罪率、不能有效地减少环境污染、不能组织高效的公共交通、不能快速应对突发事件(诸如自然灾害、大停电、饮用水污染、流行病)、不能有效化解群体性事件、不能均衡地提供公共产品、不能有效地防范经济风险，就可能严重冲击城市治理能力，危害城市安全和宜居，从而出现失范危机。
三 建构适应流动性的社会治理体系从纽约、伦敦、东京和巴黎等全球城市的发展历史来看，它们都曾经遭遇过治安恶化、暴力充斥、贫民增多、社会骚乱严峻的挑战。纽约的占领华尔街、巴黎和伦敦的骚乱等社会运动的确暴露了全球城市的很多深层次问题，特别是很多人群并没有从全球化中受益。尽管伦敦、巴黎、纽约先后出现了激烈的社会运动，最后都以警察的强力介入而结束，但值得注意的是，上述社会运动基本都控制在一定范围内，说明纽约等全球城市都有较强的管治能力。由此可见，全球城市在此过程之中慢慢摸索建立一套基于法治、多方参与且适应于人口广泛流动的、具有足够弹性的社会治理体系。这些全球城市的社会治理体系都体现了民主性、参与性和多元性。
首先，全球城市都建立了较为完善的公共服务体系，这样的公共服务体系是从居民和社区的需要而设计的，不再局限于以往的行政区划。不少公共服务是非歧视性的、普惠的，没有限制，诸如图书馆、教育、儿童保护等，体现了全球城市包容性与开放性，是面向所有人的全球城市。
其次，全球城市重视社会组织的参与，强调多元表达与利益均衡。纽约就设置了公共利益倡导者这样的角色保障民意的表达，也有大量的非营利组织和社区组织参与治理。伦敦的社会治理非常重视社会组织的参与，强调政府与社会组织的合作。全球城市之中社会组织的数量众多，每个社会组织关注的议题不一，但都以不同的形式参与公共服务、社会治理、政策制定与议题倡导。
第三，全球城市都充分利用互联网、尝试建立新的治理模式。特别是基于社交网络，政府与市民有了更好的交流和合作平台，使得社会治理有可能摆脱科层制的限制。基于互联网，纽约市推行所谓的“众包”或“市民外包”，即向广大的公众外包，市民成为了政府的合作者，政府与市民共同提供公共服务与社会治理。纽约市践行参与式预算(Participatory Budgeting)这一概念，通过网站让纽约每个区的市民可以直接决定如何使用部分公共预算。共同创造和合作治理新模式正成为全球城市探索社会治理模式的新路向。
上海正在迈向卓越的全球城市，这一目标的实行是一个社会流动性不断加强的过程，也要面临开放抑或封闭、平等抑或极化、融合抑或对立的治理挑战。为此，需要学习纽约、伦敦、东京等全球城市的经验建构一个适应流动性的社会治理体系，这涉及治理观、价值观、机会结构和治理技术诸方面的变革。
第一，建构新的基于流动性的治理观与社会想象，才可能真正回应全球城市的治理难题。
流动性社会，特别是全球城市需要重新审视传统的治理观。传统治理观是园艺式的，是自足于社会的“病理学”神话，“将社会视为管理的一个对象，视为许多亟待解决的‘问题’的一个集合，视为需要被‘控制’‘掌握’并加以‘改进’或者‘重塑’的一种‘性质’，视为‘社会工程’的一个合法目标，总的来说，就是视为一个需要设计和用武力保持其设计形状的花园”①。如此园艺式治理观的现实基础是，人是可见的、是稳态的，是可以定位在“网格”里的，社会是“一个被设计、栽培和喷洒农药去除杂草的对象”。但一个快速流动的社会，人是移动的、是动态的、是穿行在“网格”之间的，“人盯人”的治理方式是“重的”，不足以应对“流动性”之“轻”，夷平化机制是难以抵挡流动性社会的“多样性”趋势的。因此新的治理观，要立足于流动性的秩序观，是守门人式的，不可以简单地将人拒之门外或驱离隔绝，而是要建立法治架构规范人与人之间关联的规则，充分发挥城市居民自我管理的机制。
这样的治理观立足于新的社会想象。我们正进入一个“新”的社会形态，流动性与信息化的叠加正在重组我们的生活方式，因为有了流动性，人们开始脱嵌于以往的共同体，而投身于陌生人社会的熙熙攘攘和基于互联网的流动空间；因为卷入信息化，人们可能有了更多的机会表达自己，但信息的爆炸又让我们无所适从。这需要开启一种新的社会想象。根据哲学家泰勒的观点，社会想象就是身处于这个社会的人们对于社会如何运作的认知和期待，这包括：人们相互之间有什么样的期待、遇到某种事情会有什么反应、采取什么样的应对方式、我们的人际交往会呈现怎样的面貌。②基于流动性的社会想象应该是立足共享价值观的开放与多元，而不是封闭与齐一；是包容与融合，而不是排斥与对立；是平等与机会，而不是极化与限制。如此社会想象，则要求我们的社会治理，不应简单地驱赶、限制、隔离，而是要与流动性共存，适应流动性，在流动性之中寻求秩序。
第二，倡导“仁、和、美”的全球城市价值观，才能真正实现共建共享，建设一个开放与融合的扩大的共同体。
毋庸置疑的是，对于全球城市而言，如此大规模的人口，要实现包容与融合并非易事。霍耐特指出，族群之间的问题在深层次上是超越资源争夺的，是寻求一种承认，因此实质是“承认的政治”，这一论断适用于前述的低收入人群、失落的年轻一代和处于弱势的移民群体。霍耐特认为，为了承认而斗争是在三个不同层次的领域之中展开，即情感依附、权利赋予或共有的价值取向。情感依附体现为情感上的认可或接纳，权利赋予则是法律或政策上的确认，共有的价值取向则体现为社会的团结与和谐。③国内的研究多聚焦在赋权上，但共享的价值取向尤为重要，也与中国文化所言的“多”中有“一”有着密切关联。反思西方的全球城市发展，主要是以多元文化主义为政策实践，但我们可以看到，他们在尊重多的同时在“一”这方面是有缺失的，部分极右势力有着深层次焦虑，因为他们并不愿意形成一个扩大的共同体，只是希望保持自己的共同体。而要形成一个扩大的共同体，深植中国社会的三个观念仁、和、美也许是上海建构全球城市的价值基础。
“仁”就是将人当人看，即所有人无论其生理特征、社会特征有什么差异，均应尊重，不能因其差异而受到不公正的对待。因此，在这个意义上，无论这人来自那里，其身份是什么，都有权、也应该获得在人格上的平等。仁的另一个层次的含义是爱，即人要以“不忍人之心”去关怀每一个人，消除一切歧视和苦难，包容一切边缘群体，包括所有的移民群体。没有这样的价值观，治理努力就可能引向反面，即仇视与对立。有了这样的价值观，就有可能在日常生活各个领域和社会治理的各个层面接纳不同的群体，真正地实现包容。
“和”意味着整体与团结，但这里的不是简单地将迫使所有的人都同化到群体之中或变成我们一样的人，而是“和”而不同，要在“不同”和“多”中寻求重叠共识，以自由和理性的方式做到你中有我，我中有你，寻求全球城市不同人群之间得以团结的基础，形成共同的荣誉感和归属感。
“美”就是不同群体要在“和”的整体意味上凸现个性，即每个人群都有机会、有权利充分展现自己的天赋、才能和优势，同时又要相互欣赏，接纳各自的特色，从而进一步投身于共建理想的共同体。如此，这个共同体就是“美美与共”的扩大的“众美”空间，这恰恰是全球城市的理想图景。
第三，拓展参与和发展的多元与开放的机会结构，让不同群体有实现梦想的可能性。
为了回应不同群体的多元需求与各个阶层的参与要求，上海作为全球城市需要再造治理框架，建构平台和渠道以使得各个阶层、各个群体的参与和发展成为可能。比如要学习李明博改造清溪川的经验，在城市改造的过程中吸纳各方的意见和诉求。要特别重视社交媒体的平台功能，这样让不同文化的人群都有机会表达自己的意愿。为了体现开放与参与的原则，全球城市的社会治理架构要特别重视社会组织的角色与功能。要积极培育与发展社会组织参与社会治理与公共服务，经由社会组织确保居民的意见与需要可以得到重视。随着国际移民的增多，可能会出现更多的国际社区，需要建构全新的国际社区治理体系，形成制度化的国际移民参与社区治理的平台与机制。
要加强社会投资，让低收入群体有更多的机会，特别是投资于人力资本、教育和培训，为低收入群体和移民青少年提供更多的可能性；促进不同群体之间的社会资本的形成，从而提升整个社会的互助、互信和互容氛围；改善就业、自雇、创业创新环境，消除经济参与的障碍，让不同群体有实现梦想的机会；提供稳定的住房并推动参与式的社区发展，聚焦旧城、低收入聚居区和大型聚居区的再造。社会政策领域要实现具有发展性和生产性的制度安排以促进经济发展，即“发展型福利”；这样的政策也需要致力于从制度安排上实现民众分享改革的成果，在经济发展的过程中惠及弱势的群体，社会问题得到有效控制，即“福利型发展”。也就是说，社会政策体系要实现“发展型福利”与“福利型发展”的结合。
第四，充分利用互联网与大数据，优化治理技术以提升全球城市的治理效能。
面对全球城市的流动性，要充分利用互联网和大数据，提高社会治理的智能化、科学化和专业化水平。政府应基于大数据和互联网平台探索建构一个适应社会的广泛流动性的治理模式，因为互联网和大数据为民情民意的掌握、公共政策的制定、公共服务的需求提供了新的方式与方法。
建立适应“开放”与“流动”的数据收集、分析与处理机制，在此基础上建立基于互联网和大数据的社会治理平台。需要改变以人的固定性为特征的管理思路，学会与流动性、非结构化和不确定性共存，注重人与人之间的关系、电子痕迹、社会感染机制。政府决策、城市管理、公共服务和社会组织参与都可以基于互联网平台推进，都可以以大数据的动态监控与深入分析为基础。
因此，需要开放政府的数据库，聚合公安、交通、卫生、民政、统计等各个部门和整合银行、快递、电商、商场的数据，建立专门的机构或与科研机构合作进行深入分析，以挖掘大数据的治理、政策与技术含义。比如说，大都市要探索改变公共服务以行政区划为中心的供给模式，这是因为居民已脱嵌于行政区划所限定的空间范围而进入一个快速流动的空间，有理由相信，从大数据平台出发基于居民的出行轨迹重新设计公共服务的空间布局是更合理和更高效的方式。
上海要建设成为卓越的全球城市，势必会面临一系列因流动性加快而带来的诸多治理挑战，因此建构基于流动性的、以法治为基础的社会治理体系是必要的，也是迫在眉睫的。这样的社会治理体系需要有新的治理观与社会想象，也要有适应流动性的、具有包容性的价值观，以流动、开放、多元、参与、共享为基本原则，辅之以围绕互联网和大数据的技术优化。