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  华东师范大学学报(哲学社会科学版)  2017, Vol. 49 Issue (6): 51-60  DOI: 10.16382/j.cnki.1000-5579.2017.06.007
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引用本文  

吴越菲. 地域性治理还是流动性治理?城市社会治理的论争及其超越[J]. 华东师范大学学报(哲学社会科学版), 2017, 49(6): 51-60. DOI: 10.16382/j.cnki.1000-5579.2017.06.007.
WU Yue-fei. Regional Governance or Mobility Governance:Controversy on Urban Governance and Possible Overcome[J]. Journal of East China Normal University (Humanities and Social Sciences), 2017, 49(6): 51-60. DOI: 10.16382/j.cnki.1000-5579.2017.06.007.

基金项目

国家社科基金重大项目"有序推进农业转移人口市民化研究"(13 & ZD043)和"社会治理背景下我国社会工作行动本土化理论框架与实践体系研究"(16ZDA084);2017年度上海市教委人文社会科学重大项目"社会转型的中国实践与转型社会学的建构"(201701070005E00041)、2017年度上海市哲学社会科学规划青年课题"大都市郊区农民的选择性市民化及其流动分化研究"(2017ESH008)、中央高校基本科研业务费专项资金项目资助(2017ECNU-HLYT018)

作者简介

吴越菲, 华东师范大学社会发展学院讲师、博士, 晨晖学者(上海, 200241)
地域性治理还是流动性治理?城市社会治理的论争及其超越
吴越菲    
摘要:在过去的几十年间,流动性正在不断冲击城市、社会、国家的传统定义,并引发人们重新思考不同形式的流动究竟如何改变了社会的内在结构。在"稳定取向"和"变动取向"两种城市观的张力中,城市治理陷入封闭与开放之间的内在两难。在"流动性社会"来临的背景下,长期居于主导地位的地域性治理表现出了很大的治理限度,并持续地受到来自流动性治理的挑战。在当下中国语境下,流动性是否正在重构城市社会治理的现实基础?流动性治理又是否能够成为超越地域性治理的替代性方案?城市选择何种治理模式来更好地回应经济社会的挑战,这本身需要在不断变化的社会现实和多元的治理实践方案中加以反思和讨论。
关键词地域性治理    流动性治理    城市社会治理    治理论争    
Regional Governance or Mobility Governance:Controversy on Urban Governance and Possible Overcome
WU Yue-fei
Abstract: In the past few decades, the increasing mobility has greatly challenged traditional definitions of city, society and the nation-state and pushed people to rethink about how different forms of mobility have reconstructed the internal structure of society. Between "stable oriented" and "fluid oriented" understandings of city, urban governance falls into a tension between closure and openness. With the arrival of "mobile society", the dominant regional governance shows its limits. It is also gradually challenged by mobility governance. Is mobility reconstructing the formative condition of urban governance in today's China? Can mobility governance become an alternative to regional governance? We need discuss and reflect on which kind of urban governance can respond to economic and social challenges more effectively in the changing social reality and multiple governance methods.
Key words: regional governance    mobility governance    urban social governance    controversy on governance    
一 两种城市观与城市治理的内在两难

基于城市在全球化时代所扮演的重要角色,越来越多的政府政策和学术研究正在关注城市的总体性表现。从全球来看,城市区域(city-region)在全球政治经济发展中越来越成为重要的空间单元,并被视为最能够培育和维持繁荣的理想规模。通过增加城市的有形和无形资产来加强其吸引力、竞争力和创新力,这种建立在城市区域之上的发展策略已经被现代国家广为选择,并由此形成了主导城市发展的区域主义(regionalism)取向。城市在驱动国民经济的竞争力和财富的同时,也集中地面临着公共问题的骤增。城市社会治理旨在城市层面解决公共问题,推进社会秩序和社会变迁。

不同国家和地区选择不同的治理模式和治理策略来应对城市所遭遇的经济社会挑战,其更深层次地蕴涵了有关于“城市”的不同理解,并且嵌入特定的权力关系和知识脉络之中。长期以来,城市研究中形成了两种相互关联但立场截然不同的城市观:一种笔者称之为“稳定取向”的城市观,另一种笔者称之为“变动取向”的城市观。稳定取向的城市观来自于主流的城市定义,与城市发展史中的早期城市发展特征相吻合,主要将“城市”理解为一个由地理边界构成的“空间固定物”(spatial fixity)或“地域固定物”(territorial fixity)。其中,“地域”被认为是城市空间和城市生活组织形式的中轴,城市内在地包含具有亲密性、相似性、临近性的地方空间。在过去几十年间,“流动”已然成为最鲜明世界图景。伴随着人口流动的增加以及流动世界的多面展现,现代性的演进开启了人们对于城市的不同理解和想象,由此带来了另外一种具有竞争性的观点——“变动取向”的城市观。与稳定取向的城市观不同,变动取向的城市观批判性地改变了对于城市的本质主义认识。变动取向的城市观拒绝将城市视为一个固定、封闭、永久的空间“容器”,转而对其做出流动性和关系性的解释。它认为,城市生活和城市社会关系脱嵌(disembedding)于地理空间,流动和关系网络构成了城市的基础。从根本上而言,这两种不同的城市观来自于对于城市的本体论论争,其分野在于“城市”究竟是一种边界性的地域实体还是跨地方网络中的一个节点,究竟是一个独立运转的系统还是不断卷入到远距离的联系和影响之中?这两种具有张力的观点持续地存在于城市研究之中,后者瓦解前者的努力也并未轻易实现。

稳定取向和变动取向的两种城市观延伸至城市治理中,带来了两套立场不同却又彼此缠绕的治理逻辑,城市社会治理因此充满内在的张力与纠葛。基于稳定取向的城市观,城市社会治理内在地呼唤封闭的治理逻辑,目标导向于维护城市地域共同体的稳定性和整合性,因此突出地表现出治理的封闭特点。而基于变动取向的城市观,城市社会治理则内在地呼唤开放的治理逻辑,其目标导向于达成更有效率的资源流动来增强城市活力,因此突出地表现出治理的开放特点。城市社会治理的复杂性和难点在于,不仅要处理繁荣和发展的问题,也同时需要应对诸如安全、不确定性、社会风险以及社会整合等问题。问题是,城市社会治理究竟应当遵循封闭逻辑还是应当遵循开放逻辑?一面是基于封闭性原则的边界捍卫,而另一面则是基于开放性原则的边界再造。在封闭还是开放之间,现实中的城市治理深陷困境,其突出地表现在城市在政治治理、经济治理、社会治理中存在的一系列两难选择。

表 1 城市治理的内在两难

城市是“城”与“市”的混合,决定了城市既有以权力为基础的治理内容,也有以市场为基础的治理内容。近代以来,伴随着城市共同生活以及市民阶层的逐步形成,城市同时具有了以社会为基础的治理内容。政治治理、经济治理以及社会治理因此构成了城市治理的三个基本面向。然而,无论从理论还是现实来看,城市治理因内在逻辑的张力出现了治理的边界争议和目标两难。在政治治理中,城市权利边界究竟是开放还是封闭?谁能够获得制度化的市民身份始终充满争议,城市治理在政治绩效还是政治稳定之间面临选择两难;在经济治理中,城市市场边界究竟是开放还是封闭?谁才是分享经济收益的成员始终充满争议,城市治理在追求市场效率和利益维持之间面临选择两难;在社会治理中,城市社会边界究竟是开放还是封闭?谁才是融入城市社会的成员?城市治理在促进异质性的社会包容还是维持原有同质性的社会整合之间面临选择的两难。因此现实中的城市治理政策经常在“放任—控制”、“普惠—特惠”、“改革—稳定”等目标之间左右摇摆……

为什么一些治理实践表现出封闭性,而另一些治理实践却又表现出开放性?为什么城市治理在不同阶段表现出了封闭与开放之间的波动?流动性在新的社会条件下引导人们重新思考不同形式的流动究竟如何改变了社会内在结构。在城市治理的内在两难背后,隐藏的是流动性对社会、城市和国家的传统定义所发起的持续挑战。本研究从两种立场不同的城市观所构成的张力出发,反思性地检视了城市社会治理中长期占据主导地位的地域性治理及其治理限度,并进一步阐述了当前“流动社会”来临的背景下城市治理的流动转向以及由此带来治理论争。客观而言,当前城市社会治理对日益增强的流动性仍然未有充分准备。一方面,有关于什么是治理、谁来治理以及如何治理的问题因主导的地域性假设已经受到了诸多思考局限。以往城市社会治理较多地关注于如何在特定地域空间中提升治理水平,而对于城市社会的结构性变动及其对治理产生的影响缺乏足够的关注。另一方面,正是在流动性形塑当前世界主要图景的时代背景下,仍然少有研究告诉我们长期居于主导地位的地域性治理如何在新的时代背景下回应流动性并将流动性纳入到城市社会治理体系中来,地域性和流动性之间的矛盾始终难以调和。在中国的语境下,流动性正在如何重构城市社会治理的现实基础?流动性治理是否能够成为超越地域性治理的替代性方案?城市又应当选择何种治理模式来更好地回应经济社会的挑战,这本身特别需要在不断变化的社会事实和多元的治理实践方案中加以反思和讨论。

二 地域性治理的实践特征及其治理限度

长期以来,“城市”无论在理论上还是实践上都被认为是构成国家治理体系的重要地域单元,其突出地包含了三种地域特质:一是边界清晰的地域空间和行政空间,由地理边界和行政边界所划定,并且经由一系列政治性的领域实践(territorialpractice)得到反映和强化;二是地域性的政治—社会共同体以及市民身份的制度化赋予,其中包含了与特定城市相匹配的地域性的权利和义务;三是作为中央—地方关系中的基层治理单元,城市为经济社会发展和政治动员奠定了地域基础。特别在户籍制度的影响下,城市的地域特质通过制度化的分离、限制和封闭被凸显出来。对于城市地域性的强调更深层次地根植于稳定取向的城市观中,来自于“城市应当是一个具有内在整合性的地域单元”这一规范性陈述,并且具有鲜明的地理政治学的立场。因此长期以来,城市社会治理主要是围绕城市的地域性来展开的。

当前城市社会治理常见于以复合的原则来输出治理模式,而不是绝对地选择一种,从而使多重社会目标的达成成为可能。但是在中国语境中,城市社会治理的基本原则仍然主要建立在地域基础上。城市社会治理依赖于一套以地域为基础的治理体系,并突出表现出地域性治理的实践特征:1.主要以行政性的地域联系为基础搭建城市社会治理的基本格局。在城市中自上而下地形成了以“市—区—社区”为基础的治理格局,社会治理被版块化为若干个地域单元,治理在空间上被逐层切分和固定化。特别可以看到,基层社区在当代中国的城市社会治理中扮演重要角色,社会的“社区化”使地域在社会治理中的重要性一再被强调,并借由一整套空间治理技术将地域性推向治理的中心,比如城市社区治理中实行的网格化管理、院落—楼道治理、区域化党建等,都试图建立起城市社会治理的地域格局;2.主要依托地域范围内的权力—资源关系来形成城市社会治理的基本结构。“条块结合,以块为主”的城市社会治理主要依赖于地域范围内高度中心化的、相对稳定的权力安排。在治理主体上形成了既有的地域性行政体系带动地域内多种治理主体的联动和合作,水平层面的治理网络主要局限在地域内部,且主要在地域范围内完成治理权力和资源的配置。城市社会治理通常依赖于地域范围内的治理主体,落脚于处理地域事务;3.主要形成了以地域为基础的公共服务供给和城市福利获得模式。90年代以来的财税体制改革改变了中央—地方处置地方税收的规则,使地方政府成为了一个自给自足、相对独立的财政体,激励地方政府在追求地方经济发展方面的主动性同时,也赋予了地方政府在地方经济社会活动上更大的配置、管理、计划和调控能力,地方政府由国家的代理机构转向独立的利益主体,并开始对城市资源的分配承担直接责任。在央地关系调整的背景下,城市公共服务供给和城市福利获得更加突出地具有地域导向。城市资源形成了对内且封闭的分配模式,比如制度化地进行人群分类(市民—准市民—流动人口),并差异地赋予城市资源。城市社会治理中的一系列社会服务项目也主要用于提升地方福祉;4.主要以选择性进入来进行地域的边界控制,强调地域稳定性。城市社会治理的基本价值浸透在稳定的话语之中,其突出地表现在城市对外来流动人口的警惕、调控和管理上。城市人口的流动性程度极大地受到制度的影响,基于地方利益形成了城市进入上的选择性控制,从而使一些人获得流动机会而限制另一些人。在城市社会的边界控制方面,中国长期以来就有编户齐民的人口治理传统,户籍制度对城市外来人口形成了强有力的进入限制。即便在户籍制度改革的背景下,城市仍然表现出对于成员的选择性。比如特大城市一方面是通过制定人口红线在限定人口上限、降低人口迁移速度和规模;另一方面通过清理低端市场、开展“五违一治”等城市治理行动,压缩低端就业人群的生活空间,抑制了一部分人群向特大城市的流动性。与此同时,通过一系列的政策来促进另一部分具有定居能力的流动人口在城市的稳定化。

地域性治理将“地域”视为城市社会治理的中心,其前提假设来自于稳定取向的城市观,也即将城市视为一个装载城市社会的“地域容器”,并试图达成人与人之间、人与城市之间的稳定关系和整合水平。地域性治理成为城市社会治理的主导取向,这与改革开放以来治理中的“去中心化”进程关联,并且具有实践上的合理性。改革开放以来中央—地方关系的变化带来地方主义的兴起,并且不断巩固地域性治理的权力基础。地方政府的重要性和区域发展的能动性开始在治理实践中占据重要地位。不可否认,以地域性为基础的城市社会治理具有三重重要的意义:一是保持地方控制力。“城市”作为一个分权下的地方行政单位,其发展并不是一个政治中立的过程。地方政府作为一个政治实体,基于优先的政治利益和社会利益来进行对社会的规制,其需要建立在一个相对具有稳定性、功能性、独立性的权力和资源分配体系之上,因此对城市空间的稳定性和边界具有政治性的内在要求;二是增强经济回报。城市作为一个资源和权力聚集的特定空间,其运作的必然逻辑是限制过多人的进入以保护资源的过度分配,从而使组织活动更有效率;三是维持本地社会的整合。由城市社会成员共同构成的生活共同体和利益相关体,具有天然的团结取向,通常表现出对外来者的抑阻。新来者的进入意味着对既有利益相关者结构和社会网络联系的冲击,也同时会对城市社会的同质性造成挑战。也正因如此,地域性治理在城市社会治理中长期占据主导地位。

然而,在过去的几十年间,伴随着全球化的浪潮,人口、物品、资本、信息的流动正在显著地改变人们的生活以及社会形成的组织方式,“流动社会”的来临正在被广泛地经验。问题是,地域性治理是否能够应对社会生活和社会基础的变动,这本身成为了一个需要反思的问题。可以看到,城市中日益剧增的流动性正在对传统的城市社会治理方式发起全面的挑战,地域性治理尽管具有其必然的实践逻辑,但也因其地域性特点而面临诸多方面的治理限度:

首先,地域性治理难以充分回应社会生活和社会组织方式的“脱域性”。客观而言,以地域性为基础的城市社会治理方案在处理超越地域的问题上缺乏综合处理能力,并且对于空间内社会关系的多重性和变动性缺乏足够的感知能力和回应能力。在当代社会,城市人口开始超越地域社区,而广泛地进入到跨地区的组织、全球人口流动以及虚拟的公共空间中来。社会生活中的流动性呈现出越来越多的形式和能动性。城市人口主体无论在社会生活还是在身份归属上具有更多的选择空间,选择性进入、选择性参与、选择性依附成为城市生活的新特点。地域认同只是现代人身份认同集合中的一种,地域也只是身份认同形成的要素之一。身份认同可以来自于某一个地域,也可以来自于其他地域,也可以来自于非地域。对此,稳定而同一的治理方式就难以回应社会生活和社会组织方式脱域背景下的流动选择性。

第二,地域性治理难以充分回应不同人群流动性获得的差异。不同群体与流动性之间具有不同的匹配关系。流动社会到来的一大社会后果就是带来流动性获得的差异,城市社会出现空间的极化和社会阶层的分化。一方面,地域已经无法成为群体划分的唯一标准,同一个地域社区内的成员并不具有必然的同质性,而不同地域社区内成员却可能具有同质性。流动性的产生已经极大地动摇了地域内社会同质性和社会团结的假设,地域性治理因此将面临更大的治理难题。另一方面,当地域性不再成为社会生活唯一的组织方式,地域性治理对于流动性获得更高的群体将更有可能束手无策。比如一些活动范围和资源获得能力超越本地社区的中上层人士,他们在社区义务和社区参与方面的意愿和实际行为都在表现出较强的疏离性。

第三,地域性治理难以充分回应城市人口和社会文化的多元性。城市在吸引人口、商业、投资、服务的同时,也因流动性的剧增而带来了城市人口和社会文化上的多元性,从而打破了城市内部身份、认同、文化的同一性。对于城市社会治理构成挑战的是,如何在同质性和异质性之间获得新的平衡。地域性治理在识别和回应不同群体的需求差异性方面将集中面临以下挑战:其一是治理资源的地域局限,仅仅依托地域内部的资源在应对需求差异方面存在限制,因为城市成员的需求可能指向地域之外。其二是治理主体的地域局限,治理主要向地域内治理主体(具有制度合法性的地域成员)开放。城市通过制度化地判定市民—准市民—流动人口,城市中这种人群的划分仍然遵循于边界性的空间假定,其中流动人口主动或被动地游走于城市社会治理的参与之外。未来大都市可能迎来更多元的人口,问题是边界性的地域空间仍然持续地在制造边界,对于多元性的包容程度不足。

第四,地域性治理难以充分回应城市人口生命历程和城市社会的变动性。现代生活被越来越充满弹性、反思性和个体化的特征所充斥,个人的流动性不仅受到特定情境的影响,也因生命历程中的重要事件产生变动性。这种变动性带来的直接结果就是地域认同和依附的重要性和唯一性受到了极大挑战。当前地域性治理在面对城市社会和城市人口的变动性方面仍然存在治理能力上的不足。一方面,不仅现代都市人口多地居住、国际移民、远距离通勤、流动人口在城市中数量庞大,人口流动性的增加还使城市人口具有了更多的模糊性和政策上的不可见性。地域性治理的大量治理成本用于监测流动人口,并在许多公共服务的供给上面临人户分离的窘境。地域性治理开始在地域中“看不到人”,对人口变动的动态缺乏捕捉能力。在应对城市人口和城市社会的变动性上,稳定取向的地域性治理难以形成应对城市流动性挑战的空间策略和技术,城市社会治理与不断变化的流动模式之间还没有形成很好的匹配和适应。

有必要进行反思的是,传统城市社会治理所依赖的地域单元是否能够成为治理的有效载体?或者说是否能够带来充分的治理效能?这一问题正在被越来越多的研究者所反思。伴随着信息化和全球化的时代进程,城市更多地参与到全球市场体系、全球公民社会以及全球治理体系中,城市正在不折不扣成为经济塑造者、政治革新者、外交推动者和国际体系变革者,这种主体的功能已经超越了传统意义上对于城市功能的想象,超越于地域的社会组织原则正在形成,并对传统城市社会治理的基础假设构成冲击。基于对地域性治理中基本假定的反思,也基于对当前经济社会发展中新空间产生的回应,另外一种与地域性治理不同的治理实践方案正在形成——流动性治理。

三 城市社会治理的流动转向:一个替代性方案?

在过去的十几年间,“流动性”已经变成了社会科学研究中的一个核心主题,人们普遍地认识到全球化时代的人口流动、文化联系、经济互动、超越于地方的商务网络、媒介和虚拟网络对地域单元所带来的基础性变革,有关于城市、社会、国家的传统定义在跨学科的语境中持续地被再评估和再概念化。从全球范围来看,现代城市已经无法与流动性相分离,流动性正在塑造现代城市生活的基本特质。与稳定取向的城市观不同,城市研究中形成了一系列强调流动特征、网络特征的新理解:在现代城市中,城市发展和城市生活极大地依赖物质和技术网络。一系列基础设施网络(资源网络、信息沟通网络、交通网络等)在物质层面为人口、资本、信息的流动奠定了网络基础。城市本身成为了一个能够超越地域的现代网络城市(modern networked city);城市生活变成了一种超地域的社会实践过程。人和制度进入到各种远距离联系之中,时空中人类活动的延展能力前所未有的拓展,社会生活开始与地域分离;全球范围内的城市都广泛地显示出与其他城市或地区的联系。地域性的文化、历史、制度也都开始卷入全球政治经济体系中来。超越于地域的行动者网络、管理组织形式在新的时空条件中不断变化和生成。为此,有必要在新的经济社会背景下去重新检视一种“流动的城市性”。

在社会学的视域中,“流动性”(mobility)具有两个不同层面的涵义:第一个层面是作为一种社会位移现象的流动性,涉及人在地域空间和社会空间中结构性位置的变化,主要包括居住流动性(长距离的流动和短距离的流动)和阶层流动性(向上的阶层流动和向下的阶层流动);第二个层面是作为一种隐喻的流动性,指向更深层的社会结构生成的问题。在认识流动性的问题上,权力视角逐渐取代地域视角,权力关系的变化不断生产、再生产出社会结构,也就是将流动性重新概念化为一种关系实践(relational practice)。从这一意义上来说,流动性不仅仅是社会形态的一个要素,也是主宰我们经济、政治、社会、文化生活的一种过程表达。从理论上来讲,有关于流动性的认识重新为理解城市提供了一种新路径。超越稳定取向的城市观,由此改变了城市社会治理赖以形成的知识基础。从现实上来讲,城市流动性现象的激增进一步引发了社会不平等、阶层分化、环境退化、日常生活不确定性以及社会秩序失控等一系列风险问题。流动性无论在政治、经济还是社会方面都是当代城市社会治理亟待回应的关键问题。

在近20年的时间里,伴随着城市理论围绕着“流动性”而完成的自我反思和再造,城市社会治理也正在经历“流动转向”,并且逐渐形成了以变动取向城市观为基础的流动性治理。与流动性所具有的两层涵义相对应,流动性治理也具有双重含义:以流动性为对象的治理(Governance of mobility)和以流动性为手段的治理(Governance through mobility)。前者指向作为一种社会位移现象的流动性,致力于捕捉人类活动的动态性,对其中蕴藏的人与地点、人与人之间的关系变动给予充分的制度和行动回应。而后者则指向一种关系实践过程。在此意义上,流动性治理并非是简单将“流动性”问题化为城市社会治理的对象,而是将流动性本身确立为城市社会治理的重要立场和特征。或者说,流动性治理所建构的是城市社会治理的流动范式。以下,将从本体论假设、治理结构、治理手段、治理导向及其带来的社会后果五个方面来比较地域性治理与流动性治理的差异:

表 2 地域性治理与流动性治理的比较

其一,从治理的本体论假设来看,地域性治理建立在对于城市空间的地域性假设基础上(territorial assumption),而流动性治理则提供了一种关系性假设(relational assumption)。关系性的假设反对给城市以本质主义假设,认为城市是一个天然存在整合的地域和系统,而认为城市由空间中不间断的流动和联系网络构成,城市具有孔状的结构特点而不是一个封闭的地域空间。因此,前者将城市描述为具有确定性、稳定性、同一性和封闭性的空间,而后者将城市描述为具有不确定、动态性、异质性和开放性的空间。

其二,从治理结构来看,对于地域性治理而言,其主要建立在以行政边界框定的地域单元之上,在治理结构上主要以地域内的权力架构为基础,治理过程中的主体参与和资源涉入都强调地域边界,从而形成对内的开放和对外的锁闭。流动性治理则强调以网络来替代地域单元,在治理结构上形成了“联系政治”和“传递政治”的特点。联系政治也即强调在城市社会治理过程中对于地区内外权力和资源的整合,将治理的重点放置在城市内部、城市之间,以及不同空间规模之间的网络和联系上,并且在治理主体的参与和资源—权力的涉入方面都表现出超越地域的开放性。传递政治则强调在城市社会治理过程中促动资源和权力在网络内的流动、交换和互惠。因此在治理结构上,不仅对外来者保持开放性,对于资源和权力的变动性和多元性也保持足够的开放性。

其三,从治理手段上来看,地域性治理在解决地域内部的经济社会事务的过程中所采用的治理手段仍然保持相当程度的管理特征。在治理手段上主要依靠自上而下的权力—资源下放。其中,行政性的权力和资源成为城市社会治理实践开展的主轴。而流动性治理在治理手段上则依赖于行动者网络(actor-network)和流动性政策(mobilitypolicy)。行动者网络提供了一种在多元行动者之间达成关系的治理手段,包括了近距离—远距离、内部—外部、现实—虚拟、人—物的不同形式的网络。城市流动性政策则试图发展出一整套提升政策流动性(policymobility)的方案,一方面致力于具有弹性结构的治理模式,能够就公共议题形成快速而有效的合作治理;另一方面培育出更具有流动性的城市政策和发展策略,以促动更快速的知识、技术、信息、资源传递。

其四,从治理导向来看,地域性治理框定了地域性的政治、经济、社会利益,集中于用地域性的关系来针对性地解决地域内部所遭遇的政治、经济、社会、文化挑战。因此地域性治理具有更强的目标导向特点,其主要目标是解决地域内部的公共事务,对地域内的资源和权利进行分配、对地方秩序进行规制、促动地区发展和地方福利的提升。而流动性治理试图穿透城市社会治理的地域边界,转而将治理的基础放置在不受地域边界框定的网络之上。相对而言,流动性治理更多地具有过程导向,聚焦于在更具有联系性和传递性的网络建构中提升城市居民对于资源和权利的可及性,更加强调过程中的互动和合作。

其五,从治理的社会后果来看,不同治理模式所带来的社会后果主要体现在对于城市空间和社会关系的改造两个方面。地域性治理实践试图以地域单元为基础,建构具有政治、经济、社会、文化复合的单一空间。但是由于强调地域内部的稳定性、整合性以及地域边界,由此带来的可能后果是形成排斥性的社会关系。地域内部的社会网络和社会资本通常被正面化地表达,但是过多的地域整合有可能因不断巩固的群体边界对其他群体带来排斥。流动性治理消解了以地域单位来承载多重整合的基本假定。流动性治理将城市社会治理扩展到地域空间之外,建构出地域、政治、经济、社会、文化并列的多元空间,其可能相互重叠,可能相互交织,也可能相互分离。由于打破了地域的主导性,流动性治理所追求的治理开放性和治理流动性为城市社会可能带来更为包容的社会关系,也同时为不同的社会群体在多重空间中多栖性开拓了更宽广的治理空间。

可以看到,流动性治理在全球化时代全面开启了对于地域性治理的冲击和重构。问题是,这是否意味着流动性治理在未来的城市社会治理中会成为一个替代性的方案呢?确实能够看到,在全球化的背景下,建立在地域基础之上的制度建构和治理实践面临着诸多治理局限,尤其是在处理非地域问题方面缺乏有效的回应能力。不可否认,当代社会中的人、观念、信息、资源的跨边界流动无论从形式上还是频率上强度都超越了任何一个时代,以至于全球化扬言要创造一个无边界的全球村。然而,全球化在打开地域边界的同时,并没有使世界迎来无边界的流动状态,亦没有形成完全超越地方利益的开放网络。实际上,在流动社会来临的背景下,地域仍然是理解当代社会重要的概念。可以看到,流动性的增强并没有彻底消解地域在组织经济社会生活中的重要性。相反,地域仍然在居住、权力保存、集体记忆延续、情感建构四个经验维度上启动人们的归属和依附。换句话说,地域仍然是能够形成社会性、政治性、文化性和情感性的有效空间载体。按照新区域主义者的看法,“地域”是社会生活中永久性的角色。但是,这并不意味着城市应当永久性地被视为一个边界的地域空间。流动性正在提醒我们需要看到当前城市发展的基础越来越依赖于地方社区内外和城市区域内外的社会实践和社会进程。因此从这一角度上来说,流动性正在重新阐述“地域”,而不是简单地替代“地域”。

因此,流动性治理的转向并非意味着地域性治理的必然式微,两者并不是一种此消彼长的关系。简单地在两种城市观和治理逻辑间去进行选择并没有实际意义。更值得思考的问题是:经由地域所定义的城市社会治理策略是否能够以及如何能够在新的社会发展条件下去更好地回应流动性并超越地域性治理的局限。笔者认为,地域性治理和流动性治理应当被视为具有不同侧重点的治理模式或者是两种可被用于提升治理效能的资源,而不是“稳定—变动”、“封闭—开放”之间的逻辑对立。

四 总结与讨论:超越城市社会治理的二元论争

城市治理所遭遇的内在两难深深地根植于其自身具有张力的知识体系之中。其中,一种规范性陈述认为城市发展的重要目标是创造一个经济上更强、更具有竞争力且具有相当程度自治能力的地域实体。然而另一种规范性陈述则认为城市越来越嵌入到各种形式的流动网络中,城市的地域基础正在消失其本体意义上的确凿性。在稳定取向的城市观和变动取向的城市观之间,当代城市社会治理陷入地域性治理还是流动性治理的选择纠结。事实上,地域性治理和流动性治理的分歧不可避免地延伸至对于城市现代性(urban modernity)的讨论。相较于以往占据主导地位的稳定取向的城市观,变动取向的城市观带来了城市现代性的另一种判断——流动的城市性(mobile urbanity),并且进一步带来流动性治理的实践倡议。

在当代社会,国家层面、超国家层面以及次国家层面都面临着流动性带来的挑战。改革开放以来,中国社会已经日益凸显出高流动性的特征,其中城市地区的流动性更为活跃。在更广泛的意义上,城市的流动性现象对于任何城市的治理而言都是必须直面的挑战。如果说地域性治理展现了“地域”是如何构成城市的基础以及如何被用于城市社会治理的话,那么流动性治理则在新的语境下展现了“流动”是如何构成城市社会治理的新基础,又是如何促动城市社会治理变革的。流动性治理的出现正在宣告与“地域”相关联的价值、态度和生活方式正在“去中心化”的过程中产生更多的可能性。城市选择何种治理模式来更好地回应经济社会的挑战,这本身需要在不断变化的社会现实和多元的治理实践方案中加以反思和讨论。

本文在地域性治理和流动性治理构成的治理论争中试图去回答这样一个问题,从地域性治理到流动性治理,是否是一种替代式的治理革新?本文基于对城市社会治理中主导的地域逻辑进行反思,旨在说明城市发展中正在产生传统治理方式下难以覆盖到的新空间,基于流动性形成的城市网络难以被地域逻辑下的城市社会治理所捕捉。因此,城市社会治理中应当考虑并主动纳入流动性治理的逻辑,从而形成更具有治理效能的复合治理模式。笔者强调,流动性治理的转向并非意味着地域性治理的必然式微,两者并不是一种此消彼长的关系。简单地在两种城市观和城市社会治理逻辑间去进行选择并没有实际意义。事实上,从地域性治理到流动性治理,并不意味着地理空间作为一种社会组织方式的解体,也并非意味着城市社会治理中应当全然抛开以地域为基础的治理结构。

在根本上,地域性和流动性本就不应该被视为相互对立和排斥的概念。相反,在现代社会,地域性和流动性正在以前所未有的方式彼此交融,并且同时存在于人们的日常生活中。在相当长的时间里,地域性治理和流动性治理的关系将如地方与全球的关系一样一体两面地出现。流动性的增加一方面打破了传统的地域空间,另一方面也为地域空间的再造提供了新的时代机遇。流动性不是脱离地点的流动,而是人、地点、流动性之间持续地构成了情境性的关联。事实上,许多经验研究也在揭示人口的流动性与地域依附之间共存的可能。需要看到的是,地域性和流动性之间的关系十分复杂,远超于此消彼长的对立。流动人口可能在跨地域的流动中长期保持地域性的联系;流动性本身可能产生一种地域联系;地域性的联系中可能滋生出流动性并且需要不断连接流动性……因此,城市社会治理的真正超越不是简单地来自于流动性治理对于地域性治理的颠覆,而是来自于在地域仍然作为政治、经济、社会生活的重要载体的前提下,地域性治理如何与流动性治理达成对话和相互整合。地域性和流动性已经成为当代城市社会治理必须同时回应的两大关键要素,应当成为一种一体两面的实践,相互借鉴,发挥协同效应,而不是在其社会与文化之间制造出一种新的张力。所以归根结底,城市社会治理如何超越治理论争从而达到更高的治理效能,最终应该是基于不同情境的实践问题,而不应当纯粹是一个理论和政治规范性问题而使之徘徊于两种不同立场的方案之间。当然,流动性治理对地域性治理所发起的挑战也提醒我们不应当忽视其他更多的有竞争力的理论观点和实践方案。

由于以往占据主导地位的地域性治理较少地给予城市一个发展和变动的语境,从地域性治理到流动性治理,确实给予我们一个重新对城市展开想象的机会,也拓宽了我们对于创造城市活力的空间。但是需要看到的是,流动性治理本身也面临诸多争议和批评。比如,流动性治理强调政策的传递性,但是对于其中政策传递的失败和其他中断流动性的意外后果并没有能够解释(比如新政策为什么没有被接收);城市政策的流动性对自己的命运缺乏明晰的认知,这也直接带来了方法论上的模糊;流动性治理所依赖的本体论认识也同样被怀疑,所谓的网络本体也被认为并没有抓住当代城市社会的多样性和虚拟性;流动性治理由于强调空间的联系性和流动性,模糊了其中的中心—边缘关系。由于强调扁平化网络中的互动和合作,因此对于其中的支配、主导、依附关系没有得到很好的说明。这些都是在当下讨论流动性治理过程中应当保持警惕的问题。

回到当下城市社会治理的中国语境,仍然有一系列问题需要得到进一步的反思和讨论:无论从学界的理论研究还是从实践部门的政策制定,城市中的流动性常被视为一种来来回回、居无定所、对社会秩序构成负面影响的存在。这种将流动性过于问题化的认识忽略了两方面的事实:其一是对于行动者主体而言,流动性的获得恰恰是一种通往福利的能力和社会资本。流动性本身可以带来更为积极的理解,流动性给社会成员带来新的机会、接近性以及更好的生活。因此,为整个社会创造更具有流动性的制度环境是必要的。其二是对于流动性的认识较多地停留在社会现象的层面,而忽略了其背后的隐喻,特别是流动性背后运作的权力关系、资源不平等、边界限制等等。从这一意义上而言,流动性背后的叙事少有展开。从现有的城市研究格局来看,21世纪的城市现代性主要依靠欧洲和北美的城市来描绘出轮廓。相比之下,发展中国家的城市经验一直在城市理论的发展中保持沉默。当然中国社会的流动性日益凸显,在回应城市流动性方面已经有了诸多实践经验,但中国的城市治理经验如何能够有效回应这种流动性无论在理论上还是在实践上都是待解的问题。无论怎样,在当代社会,“流动性”现象都应当在城市社会治理中得到更多的理论关注和政策应用。

城市的总体性表现涵盖了政治、经济、文化、社会、生态环境等多面向的内容。
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主流的城市定义将城市视为一个具有地域边界的实体,以土地和农业为基础。比如马克思曾经对城市发展作出解释:“在生产力发展的一定阶段上,总是需要有一定的空间,并且建筑物在高度上也有它一定的实际界限。生产的扩大超过这种界限,也就要求扩大土地面积。”参见《马克思恩格斯全集》第25卷,北京:人民出版社,1974年,第880页。
在历史上,“城市”是一个具有明晰边界的地理空间和社会空间。作为一个地理空间的城市有明确的地理边界,比如古代的城墙以及现代城市区域的行政边界,在物理空间上区分了可见的城市与农村的边界。由于古代城郡带有主导的政治性,围绕城郡的内外产生了标识政治身份的“野鄙”分野。比如在夏商周时期,城池往往就是一个国家。“邦中,在城郭者”。城市周围人口密度相对较低的地区同城被称为“野”或“鄙”,“野人”或“鄙人”人群区分主要依据的是国人身份而非社会经济身份。“一曰邦中之赋”注曰邦中在城郭者。参见《周礼·注述(卷一)》,全文文本可参见网络资源:http://www.yuyingchao.com/beike/html_jingdian/html_guoxue_rubu_22/468021.html
西方城市研究中经常出现两个中文词义相近的词:“地方”(local)和“区域”(region)。一般而言,“地方”和“区域”涉及不同的地理层级,“地方”的范畴要小于“区域”的范畴。地方层面主要是指邻里和居住的区,而区域层面主要是指城市区域。在西方的语境中,地方空间(localspace)与全球空间(globalspace)相对,地方(thelocal)被视为一个具有亲密性、相似性、临近性的具体空间,而不是遥远的、虚拟的、异质性的抽象空间。
吴越菲、文军:《新流动范式:当代移民研究的理论转型及其论争》,《学术月刊》2016年第7期。
有关“地域脱嵌”的表述来自于:Castells, M., The Rise of the Network Society, Oxford: Blackwell, 1996;Giddens, A., Modernity and Self-Identity, Cambridge: Polity, 1991;Bauman, Z., Liquid Modernity, Cambridge: Polity Press, 2000等。
值得注意的是,不能简单用“市民社会”的视角来考察中国的城市。中国城市自古有之,但并不存在西方古典意义上作为政治实体或经济实体的城市。马拥军认为:中国古代存在商业生活,但不构成共同生活。由于历朝历代实行重农抑商的经济政策,中国商人处于较低的社会地位。这使得中国历史上不可能形成西方古典意义上的“城邦市民社会”。参见马拥军:《“市民社会”,“公民社会”,还是“城市社会”——生活哲学视野中的“城市社会”理论》,《东岳论丛》2010年第11期。
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具体参见:Freudendal-Pedersen, Malene, Mobility in Daily Life:Between Freedom and Unfreedom, Farnham:Ashgate Publishing, Ltd, 2009; Bauman, Zygmunt, Community: Seeking Safety in an Insecure World, New York, NY: Polity, 2001。
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有学者用“地方政府的城市化”来形容中国城市化背后主体作用的改变。参见Hsing, You-Tien, The great urban transformation: Politics of land and property in China, New York: Oxford University Press, 2010。
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在这里,需要区分领域(territory)和区域(region)两个概念。是领域的,一定是区域。而是区域的,并不一定是领域。“领域”与其他区域最大的差别是具有边界和人口控制的资源。因此,“领域”具有政治性,是选择性空间策略建构的产物。参见Anssi Paasi, "Territory", in John Agnew, Katharyne Mitchell and Gerard Toal(eds), A Companion to Political Geography, Oxford: Blackwell, 2003, pp. 109-122。
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从主体的角度而言,流动性本身可能成为行动者自我保护的关键策略,而这恰恰未被国际保护所识别。参见Cindy Horst and Anab Ibrahim Nur, Governing Mobility through Humanitarianism in Somalia, Development and Change, 2016, vol. 47, no.3, pp.542-562。
比如在大都市中出现了一批城市精英,他们有非常强的国际化取向,然而对于地方参与和地方义务具有较少的偏好,这些人群难以真正被吸引到地域性的治理网络中。
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Bauman、Castells以及Lasch等都对这一问题有所担忧,具体参见:Bauman, Z., Globalization: The Human Consequences, Cambridge: Polity, 1986; Castells, M., The Rise of the Network Society, Malden, MA:Blackwell, 1996; Lasch, C., The Revolt of the Elites and the Betrayal of Democracy, New York:W. W. Norton & Company, 1995。
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