近些年来,中央不仅重视解决城市居民的住房问题,也越来越关注解决新市民和农民工群体的住房难题。党的十九大报告鲜明提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,要让全体人民住有所居”,住房回归居住属性,既是民生工程,也是民心工程。然而,《2016年农民工监测调查报告》显示,在总量约28 171万的全国农民工中,30%左右的农民工居住在宿舍,10%左右的农民工居住在工棚。显然,由于住房所限,大部分农民工还没有真正成为新市民,农民工群体的住房问题①依然是民生建设中不容忽视的重要议题。
住房消费意愿与住房消费能力是影响农民工“住有所居”的两个关键因素。从住房消费意愿来看,当前农民工市民化的意愿十分强烈,近一半的农民工表示“愿意放弃承包地成为城市居民”,并渴望在城市获得住房(李强等,2009)。究其原因,一方面是城乡的医疗设施、教育环境和其他基本社会保障条件之间存在较大差距,农民工为了满足子女教育等实际需要,渴望在城市扎根;另一方面在于农民工实现自身发展的需要,越来越多的农民工渴望融入城市,这一特点在新生代农民工身上表现得更为突出(郭新宇等,2015)。但城镇化的高成本阻碍了农民工市民化的进程,且对农民工住房消费能力的影响较大(陈春等,2011;胡金星等,2016)。尽管2005年以来部分城市已尝试将农民工纳入住房公积金缴存范围,但它并未有效改善农民工的住房消费状况,而住房公积金资金池中不断积累的资金却为高收入人群提供了住房消费支持(彭加亮等,2016)。住房公积金作为一项重要的保障政策,其在农民工住房保障上的公平性备受质疑(陈杰,2010;王先柱等,2017)。因此,如何提高住房公积金的使用效率,并使之有效惠及农民工群体,是当前住房公积金制度改革的重要方向。
实现住房消费意愿与住房消费能力的均衡匹配是解决农民工住房问题的关键。作为影响农民工群体“住有所居”重要因素的住房公积金制度,其合理的制度设计既能够引导农民工合理流动,支持其实现“城市梦”,又能够有效地协调一二线城市与三四线城市的房地产市场健康发展。基于此,本文将重点探究住房公积金制度支持农民工“住有所居”的现状及其改进思路,以及其促进房地产市场平稳发展的“双赢”路径。
二 文献综述中低收入群体的住房问题一直是经济学家、社会学家十分关注的领域。Larsen(2004)在对香港的房屋交易市场研究中发现,高收入者通常较早地进入房地产市场,并从中获得较多的资本收益,而中低收入群体无法获取这部分收益,从而导致社会贫富差距拉大。农民工是中低收入群体的重要组成部分,其长期在城市生活,但没有获得平等的住房保障,导致在城市内部出现贫富差距的“二元结构”(Chan & Zhang,1999;Xu & Guan,2011; Brzeska,2015)。学者们长期关注农民工的住房问题。有学者认为,住房不仅是农民工在城市的“栖身之所”,也是农民工融入城市的中间机制(郑思齐等,2011)。相关研究发现,我国农民工群体有较强的城镇化意愿,但其城镇化的能力不足,其中住房消费能力不足是主要影响因素(周蕾等,2012)。有研究指出,住房保障制度影响了农民工群体的城镇化意愿(李楠,2010)。
在对农民工群体住房消费的可行性路径分析中,较多的研究者提出农民工住房问题应分层解决。部分学者对差异化的农民工住房政策进行了探索性的研究,将我国31个省份划为“四型九类”地区,提出了相应的政策建议(吕萍等,2012)。董昕等(2014)通过研究农民工的房价收入比,发现东部、中部和西部的农民工的住房选择存在区域差异,认为应根据住房市场的区域差异和农民工住房的选择,制定适合农民工的区域住房政策。也有研究认为,农民工在大城市很难实现市民化,应引导其在中小城市购房(杨胜利等,2017)。王伟等(2016)在对新生代农民工定居的分析中发现,其有在三四线城市定居的较强的主观意愿,从而提出应引导新生代农民工在三四线城市定居。在住房保障政策方面,越来越多的研究者提倡建立差别化的农民工住房公积金制度(郭新宇等,2015)。由于大城市生活的高成本抑制了农民工向城市迁移的空间,有学者建议通过社会保障等制度引导农民工分层实现城镇化(周蕾等,2012)。可见,根据房地产市场的区域性特征,推行差异化的住房保障政策来提高农民工住房消费能力是当前学术界的一个共识。
现阶段,有关运用住房公积金制度引导农民工住房消费的呼声越来越高。相关研究主要包括三个方面:一是较多的研究者倡导全面建立农民工缴存住房公积金的制度,发挥住房公积金制度的普惠性功能,建立农民工住房保障体系(胡祖铨,2016;姜雪梅,2016)。二是研究表明农民工缴存住房公积金的效果不明显。自2005年以来,部分城市已经开始试行农民工缴存住房公积金的相关政策,不过,相关研究发现住房公积金虽然提高了农民工在城市定居的意愿,但并未帮助其购房(汪润泉等,2017)。这与推行农民工缴存住房公积金制度的初衷存在差距。而农民工住房公积金制度陷入“困境”的原因主要是该制度本身缺乏强制性,加之农民工维权意识薄弱、用人单位的趋利性等诸多因素导致住房公积金制度的福利性无法显现(祝仲坤,2016)。三是一些研究发现住房公积金制度在一定程度上提高了住房价格,损害了农民工的住房福利(周蕾等,2012;顾澄龙等,2015)。住房公积金较为复杂的政策设计可能极大地影响人们一生的财富(Richard J., et al., 2004;Ngee-Choon Chia,2015)。
上述研究表明,农民工群体的住房消费选择存在区域差异性,且住房公积金制度的普惠功能未得到有效发挥,但鲜有文献将两者结合起来研究农民工群体的住房问题。本文集中探讨住房公积金支持农民工住房消费的区域差异性,一方面通过计算农民工在不同城市的房价收入比,比较分析其在一二线城市与三四线城市不同的住房消费能力;另一方面通过社会调查数据,测算住房公积金制度在不同等级城市对住房消费的影响,探究“因城施策”实现精准化帮扶农民工“住有所居”的路径。
三 农民工住房消费能力的区域差异性衡量房价收入比是反映居民住房消费能力的重要指标(Angel, et al., 1996),不同城市的房价收入比存在差异性(丁祖昱,2013;范超,2016)。房价收入比也是分析农民工住房消费能力的重要指标(董昕,2013)。本文对农民工在区域市场住房消费能力的衡量采用了房价收入比的指标。由于农民工在城市的住房问题主要集中在外出农民工家庭,本文具体测度的是外出农民工在务工城市的住房消费能力。我们整理了2015年全国流动人口卫生计生动态监测、国家统计局公布的商品住宅销售价格等数据,用商品住宅的套均销售价格除以外出农民工的户均家庭年收入,得出房价收入比(董昕等,2014)。其中,商品住宅的套均销售价格(元/套)由商品住宅的平均销售价格(元/平方米)乘以城镇人均住房建筑面积(30平方米)再乘以城镇居民户均人口(人/户)得出(假定每户家庭使用一套住房);外出农民工的户均家庭年收入(元/户)由假定的农民工家庭户均外出从业人数2人乘以外出农民工的人均年收入(元/人)得出。
(一) 农民工房价收入比的位序—规模分析1949年捷夫提出了城市位序—规模分布法则,罗特卡将捷夫模式推广为:
$ \ln {P_i} = \ln {P_1} - q\ln {r_i} $ | (1) |
式(1)中,Pi代表第i位城市的人口,其中P1代表最大规模城市的人口。ri代表第i位城市的位序,q则为常数。lnP1为常数,代表最高等级城市在位序—规模模型上的纵轴截距。-q代表回归曲线的斜率,其绝对值的变化代表城市等级结构的变化(丁睿等,2006)。本文将位序—规模法引入到农民工房价收入比的城市差异分析中。Pi数据用农民工房价收入比替代城市人口数据,从而得出2015年农民工的房价收入比的位序—规模回归曲线(见图 1。其中,纵轴Pi代表第i位城市的人口,横轴lnri代表第i位城市的位序对数),以及在5%水平上显著的一元回归方程:
$ y=2.9108-0.4169x $ | (2) |
位序—规模分析表明,2015年中国城市的农民工房价收入比呈现位序—规模分布,说明各线城市之间这一指标差异巨大。尤其体现在位序靠前城市的农民工房价收入比显著高于位序靠后城市,这意味着位序靠前城市的农民工群体面临着更大的住房消费压力。
(二) 农民工住房消费能力的区域差异性分析上述位序—规模分析是从整体上把握农民工房价收入比在不同等级城市的动态趋势,而部分城市具体的农民工房价收入比如表 1所示。国际上普遍认为房价收入比的合理区间为4—6,但目前我国这一指标为5—7则较为合适(董昕,2012)。可见,我国一二线城市的农民工房价收入比远远超出合理范围;而根据三四线城市的农民工房价收入比,他们有实现在这些城市住房消费的可能性。结合农民工在不同城市的消费支出情况看,农民工在一二线城市的消费支出占收入的比重较大,而其中住房消费是主要原因,这也意味着农民工在一二线城市获得的结余性收入较少。相对于一二线城市高房价的现实压力,在三四线城市的住房消费压力较小。因此,合理引导农民工群体在不同等级城市进行相应的住房消费,既可以圆其“城市梦”,又可以推动房地产市场健康发展。
1.数据来源。本文使用的数据来自于笔者承担的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“建立公开规范的住房公积金制度研究”在2015—2016年开展的社会调查。该调查根据区域因素及经济发展水平,选取34个大中小城市作为调查地点①;课题组共发放问卷3000份,回收问卷2663份,问卷回收率为88.8%。因研究需要,本文剔除了缺乏相关变量的样本,最终选用有效样本总数为2264份,其中调查对象为农民工的共计433份(缴存住房公积金的农民工样本约占36%),非农民工为1831份。问卷内容主要涵盖调查对象的基本经济情况、购房情况以及不同群体对住房公积金的认知和评价,可供方便系统地分析农民工与非农民工群体的住房现状和住房消费需求。
2.变量界定。本文旨在考察住房公积金对住房消费的影响,主要被解释变量为“是否已在城市购买住房”和“有无在城市购房的意愿”,在问卷中对应的问题是“您现在已经拥有自己的住房了吗?”和“您有购买住房的计划吗?”前者反映农民工群体住房现状及客观能力,后者则反映农民工在城市住房消费的主观意愿。根据调查对象的真实想法,文中将肯定的答复赋值为1,否定则为0。本文的解释变量包括农民工(nmg)和住房公积金(hpf),根据调查对象的答复,对是农民工的调查对象赋值为1,对非农民工赋值为0;对有住房公积金的调查对象赋值为1,对无住房公积金的调查对象赋值为0。同时,为了更好地比较分析农民工住房消费现状,文中设定了农民工与住房公积金的交互变量(nmg_hpf),其代表的是已缴存住房公积金的农民工群体。另外,本文选取的控制变量为调查对象的个体特征、经济条件及家庭情况。其中,个体特征包括性别(gender)、婚姻状况(marry)、年龄(age)、文化程度(edu);经济条件包括工作年限(work)、工资(wage)、行业(profession);家庭情况主要包括家庭人口数(family)。表 2为相关变量的描述性统计。
3.模型构建。在以上数据的基础上,本文采用二元Logistic回归模型验证住房公积金对住房消费的影响。本文选取的解释变量为农民工(nmg)和住房公积金(hpf),且皆为二值变量,故构建的模型如下所示:
$ P = \frac{{\exp \left({{\beta _0} + \sum\limits_{i = 0}^k {{\beta _i}{x_i}} } \right)}}{{1 + \exp \left({{\beta _0} + \sum\limits_{i = 0}^k {{\beta _i}{x_i}} } \right)}} $ | (3) |
将Logistic回归模型进行线性变换操作,其方程式为:
$ \ln \left({\frac{p}{{1 - p}}} \right) = {\beta _0} + {\beta _1} \times nmg + {\beta _2} \times hpf + {\beta _3} \times nmg\_hpf + {\beta _4} \times controls + \mu $ | (4) |
式中P代表的是购房概率,变量nmg代表农民工,hpf代表住房公积金,而nmg_hpf则代表农民工与住房公积的交互项,controls则代表可控制变量。在研究的具体路径上,本文首先依据全样本研究主要变量对居民购房的影响,并在模型中加入住房公积金与农民工的交互项,进一步分析影响的差异性;其次按照我国城市划分标准,将调查对象所在城市划分为一线、二线、三线及四线城市,构建影响模型来比较不同类型城市的影响差异性;最后选择未购房群体,构建影响模型来分析影响未购房群体的住房消费意愿的因素。
(二) 实证结果及分析 1. 住房公积金对购房的影响依据前文构建的Logistic回归模型,住房公积金对农民工群体与非农民工群体购房的影响如表 3所示。其中,模型Logit1检验住房公积金对居民购房的影响;模型Logit2分析农民工与非农民工的购房情况,比较两者之间的差异性;模型Logit3引入了农民工与住房公积金的交叉项(nmg_hpf),主要检验已缴存住房公积金的农民工购房情况;模型Logit4则是将前3个模型中关键解释变量全部纳入回归分析中,用于检验关键解释变量的稳健性。概括来说,在全样本模型中,住房公积金对居民的购房有显著的正向影响,这与顾澄龙等(2015)的研究结果有异曲同工之处。但就农民工群体来说,仅有少数的农民工在城市购买了住房。而对已缴存住房公积金的农民工群体来说,住房公积金并未帮助其购房。结果表明,尽管住房公积金在我国住房制度改革中发挥了重要作用,帮助城镇职工实现“住有所居”,但并未使农民工群体受益。
具体结果显示,住房公积金(hpf)支持购房。住房公积金能够显著地改善缴存群体的住房消费状况,这一方面肯定了住房公积金的住房保障作用,另一方面也证明了住房公积金影响缴存对象的购房需求。结合我国住房公积金制度对住房市场的影响看,在近些年房价不断上涨的现实背景下,住房公积金贷款的利率低于商业贷款的优势刺激了缴存群体的购房欲望,住房公积金已成为城镇职工购房的重要支持,是其购房的“显性福利”和“隐性推手”。
比较而言,仅有少数农民工(nmg)在城市购买住房。结合现实情况看,一方面是农民工的购房能力不足抑制了其购房需求,另一方面是房价的不断上涨超出了农民工的经济承受范围,而住房公积金等住房保障政策是房价上涨的推手之一(周蕾等,2012;顾澄龙等,2015)。购房能力主要涉及对房款的首付能力和对房贷的偿还能力,而农民工收入较低且不稳定,因此购房能力不足。另外,近些年我国房地产市场波动性较大,且总体呈持续上涨的态势,这使得农民工对购房处于观望状态,进而导致其支付能力下降;同时,由于农民工群体的知识水平及对房地产市场的了解程度较低,这也使其购房选择较为谨慎。
尽管样本数据中有36%的农民工已缴存住房公积金(nmg_hpf),但住房公积金并未有效改善这部分农民工的住房消费情况。究其原因,一方面是缴存住房公积金的农民工群体的购房能力较弱,仅依赖住房公积金无法购房;另一方面,农民工群体对住房公积金的使用方法了解程度较低①,住房公积金的使用率较低,使得住房公积金支持农民工购房的初衷无法实现。
其他相关因素对居民购房的影响也呈现出差异性。首先,从个体特征因素来看,性别(gender)、年龄(age)对购房的影响不显著,而文化程度(edu)、婚姻状况(marry)对购房的影响显著。其次,从经济条件来看,工作年限(work)对购房的影响不显著,而工资(wage)和行业(profession)对购房的影响显著。另外,家庭人口数(family)对购房没有显著的影响。从当前我国房地产市场的现状看,文化程度、婚姻状况以及工资水平对购房的影响较大。其中,文化程度和工资水平影响购房者的购房能力,而“因婚购房”已经成为青年群体购房的主要“驱动力”。结合农民工群体的购房现状看,农民工群体的整体文化水平不高②,但文化水平对农民工的购房有较大的影响,工资收入同样影响农民工的购房能力,另外目前农民工受婚姻因素的影响而选择购房已经成为普遍的社会现象。
2. 住房公积金影响购房的城市差异性分析为了进一步验证住房公积金对购房的影响在不同的城市是否存在差异性,本文构建了分城市样本模型。模型中,根据我国城市划分标准,将被调查城市划分为一线、二线、三线和四线城市。下文将依次检验住房公积金对各类城市居民购房的影响(见表 4)。
从一线城市来看,住房公积金抑制了购房。从二线城市来看,住房公积金对购房无显著影响。事实上,一二线城市的高房价已经攫取了住房公积金的住房福利(王先柱等,2017),而缴存住房公积金的中低收入群体没有购房能力,处于“只缴存不贷款”状态,从而使住房公积金制度实施中出现了“劫贫济富”的现象(陈杰,2010;黄燕芬等,2017)。同时,农民工群体在一二线城市依然难以购房,而对已缴存住房公积金的农民工群体来说,住房公积金并没有帮助其扎根一二线城市。
从三四线城市来看,住房公积金能够显著改善居民的购房情况。三四线城市的房价较一二线城市低,住房公积金对购房的促进作用逐渐凸显。住房公积金有效地支持三四线城市居民购房,这与三四线城市房地产市场现状和居民的购房能力分不开。具体来说,三四线城市较一二线城市,前者制定了一系列的鼓励购房政策,包括相对宽松的住房公积金贷款政策,这刺激了缴存住房公积金群体的购房需求。而且,三四线城市的房价相对较低,缴存住房公积金的群体主要为城镇职工,这部分群体具有基础的购房支付能力,在低房价和宽松购房政策的影响下,住房公积金政策的实施提高了居民的购房能力。
总体来看,住房公积金对居民购房的影响存在城市之间的区域差异性,呈现出“阶梯型”城市等级分布状态(见图 2),在一线城市表现为“抑制型”,而在二线城市则表现为“缓冲型”,在三四线城市则表现为较明显的“助推型”。然而,农民工在城市购房的比例较低,且住房公积金未帮助农民工购房。究其原因,一方面他们未享受到住房公积金制度带来的住房福利,另一方面却要以较低的收入来承担较高的房价,使得住房公积金制度面临“劫贫济富”的质疑,且存在“马太效应”(陈杰,2010)。如何让农民工平等地享受到住房公积金带来的住房福利是本文研究的目的所在。
前文的分析涵盖了已购房居民和未购房居民,为了进一步比较分析住房公积金对购房的影响,下文分析未购房居民的购房意愿。表 5中,模型Logit9检验住房公积金对未购房居民的购房意愿的影响,模型Logit10检验未购房农民工的购房意愿,模型Logit11则引入未购房农民工与住房公积金交互项(nmg_hpf)以检验缴存住房公积金的未购房农民工的购房意愿,模型Logit12则是将前3个模型中的解释变量全部纳入回归分析中,用于检验前3个模型中解释变量的回归结果的稳健性。
表 5显示,住房公积金对购房意愿的影响总体较小。结合现实情况,一是住房公积金制度目前处于改革的关口,存在使用范围小、使用效率低等问题;二是住房公积金存在“劫贫济富”问题,导致低收入群体的购房压力相对增大(王先柱等,2017)。因此,住房公积金并未提高未购房群体的购房意愿。
由表 5可见,农民工群体的购房意愿十分强烈。现阶段,农民工群体扎根城市的意愿越来越强烈,其中新生代农民工融入城市的意愿更为强烈(郭新宇等,2015)。但值得注意的是,已缴存住房公积金的农民工群体购房意愿却不强烈,这也反映了农民工群体未享受到住房公积金的保障性和互助性功能所带来的益处。究其原因,一方面,现阶段仅有少数地方支持农民工缴存住房公积金,但相关制度和政策并不完善;另一方面,农民工群体不了解住房公积金的提取、使用政策。住房公积金的住房福利性特征未有效惠及农民工群体,这恰恰说明了住房公积金制度改革的迫切性。
农民工群体缴存住房公积金的主观意愿是十分强烈的①,这也为全面建立农民工住房公积金缴存制度奠定了“群众基础”。但农民工务工单位为农民工缴存公积金的意愿不高,主要原因在于:一是务工单位追求自身经济利益最大化,而农民工维权意识较弱;二是住房公积金制度的相关法律制度急需完善。农民工缴存住房公积金制度的推行需要加强相关立法工作,这样才能有效保护农民工群体的合法权益。
4. 稳健性检验为了保障研究的合理性,本文进行了Probit模型检验(如表 6所示),其结果表明上述实证结论是稳健的。同时,模型中的变量可能存在内生性问题,本文对研究对象的工资水平(wage)、教育水平(edu)和工作年限(work)进行了内生性处理。通过计算上述控制变量的城市均值(樊纲治等,2015),并作为工具变量进行IVLogit和IVProbit回归(见表 7),结果显示解释变量的显著性和拟合优度与表 3基本一致,从而也验证了前文解释变量的实证结论是稳健的,控制变量中的内生性问题对本文的影响较小。
农民工市民化是农民工与城市之间的双向选择,就农民工而言既要有定居的意愿,也要有定居的能力,“住有所居”是农民工群体扎根城市的基本条件。本文验证了农民工住房消费能力的城市之间的区域差异性特征,着重研究了住房公积金对农民工住房消费的影响,以回应如何实现以人为本的新型城镇化。
本文的主要发现如下:一是虽然农民工购房的意愿十分强烈,渴望扎根城市,但依靠住房公积金购买住房的农民工较少。这表明住房公积金作为一项重要的住房福利政策,今后应发挥支持农民工住房消费的作用,从而实现该制度的帕累托最优。二是农民工住房消费能力呈现城市之间的区域差异性。在我国房地产市场的区域分化逐步扩大的背景下,通过计算农民工在不同城市的房价收入比,本文验证了农民工住房消费能力呈现城市之间的区域差异性。显然,对在一二线城市务工的农民工群体来说,其实现购房的可能性较小,“租赁住房”或“返乡置业”是其实现城市梦的可行途径。与此不同的是,在三四线城市务工的农民工群体具备基本的住房消费能力,且有较高的住房消费意愿。三是住房公积金对购房的影响呈现明显的城市之间的区域差异性,在一二线城市中住房公积金对购房的影响分别表现为“抑制性”和“缓冲型”,而在三四线城市中表现为“助推性”。这与我国房地产市场的区域特征分不开,因为在一二线城市的高房价背景下,住房公积金的福利性功能并不足以弥补高房价与低收入之间的差距,而对三四线城市来说,住房公积金的福利性功能可以有效提高住房消费能力。
在当前住房市场发展及其制度改革中,住房公积金应帮助农民工在城市实现“住有所居”,使之助推住房回归“居住属性”。但是简单化地扩大住房公积金覆盖面,并不能有效改善农民工的住房消费状况。依据农民工住房消费能力的城市之间的区域差异性特征,结合当前“租购并举”的基本住房政策,才能有效引导农民工在城市“安居乐业”。具体来说,一是应明确住房公积金最基本的制度定位。住房公积金设立之初的主要目标就是促进住房消费,而不同时期住房消费主体是因时变化的,当前促进农民工住房消费不仅有必要性,也有可行性,故把农民工作为当前住房公积金扩大覆盖面的主要对象是该制度的题中应有之义。二是要“因城施策”,精准解决农民工住房问题。依据住房公积金在一二线城市和三四线城市对农民工购房影响的区域差异性特征,应在一二线城市重点支持农民工利用公积金缴纳房租,租住合适的住房,逐步实现“租购同权”,个别农民工可以实现“先租后购”;在三四线城市重点支持农民工利用住房公积金购房,直接实现“居有所住”。依据这样的政策思路,需要对住房公积金的归集、提取和贷款政策进行创新和完善。三是合理预防和控制住房公积金扩面后的风险。基于农民工群体流动性强、收入不确定等特征,应加强对住房公积金扩面风险的测控和管理,通过大数据应用等途径,加大对住房公积金“套取”和“违约”行为的防范。
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