上海是东亚最具潜力的“全球城市”(Sassen S., 1991)，不仅具有高度的地理上的分散和流动性，也有显著的地域集中性。然而，在迈向“更为卓越的全球城市”^①的过程中，上海又极具有别于其他“全球城市”的特殊性。上海的外来劳动力主要来源于国内其他地区，并且受户籍识别等制度因素的准入限制，市场中高端和低端劳动力出现了明显的阶层分化(余佳，2010)。文军等(2015)对上海的调查显示，外来务工人员成为“底层社会”的重要组成部分，大都市落户门槛高、限制多等一系列歧视性制度封堵了外来务工人员向上流动的渠道，从而加速了底层群体的扩散。正如Po-Fen Tai(2006)对新加坡、中国香港、中国台北三个亚洲城市的研究表明，城市政体对待外来移民劳动力的不同态度往往在“全球城市”的研究中被忽视，而且社会极化首先发生在外来移民劳动力市场而非城市内部的社会结构中。近些年，作为外来移民的主要居所的城中村成为政府城市治理的重要目标。其中，“拆违”是中国城市大力推动的城市建设任务之一，也是城中村改造和环境整治的最直接方式。如此大力度的拆违引发了社会各界广泛而热烈的讨论。本研究中，我们把上海置于“全球城市”的考量脉络中，试图以M村拆违为例，深入剖析城中村作为法外住房市场的生成逻辑及外来者的居住不确定性。在此基础上，我们需要进一步反思城中村拆违背后的制度安排和城市治理逻辑，以期对相关问题作出回应。

城中村(urban village)最初由美国社会学家赫伯特·甘斯(Herbert Gans)创造用以描述当时波士顿西区(West End)移民聚居的邻里街区。这些从欧洲乡村迁移到美国的新美国人将他们乡村的习俗和文化带到了这一新的城市区域，并逐渐在城市环境中落地生根，形成了一种异质的城市空间。作为一种特殊的社区形态，在我国，城中村主要是指随着城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”(蓝宇蕴，2005)。城中村具有亦城亦乡，又非城非乡的特点，它所呈现的是一种特殊的介于城乡之间的空间形态和社会结构形态。在某种程度上，城中村已成为城市与乡村博弈的一个“缓冲带”。这里有本地人构成的熟人圈子，也有大量租房的外来陌生人群体。一线天、接吻楼是城中村中最写实的样貌，大量进城打工的外来租房客与本地居民共同居住在拥挤、破败的农民私房里，构成了城中村独有的社会生态格局。

自1990年代以来，学术界对城中村现象已经积累了大量的研究成果(黄淑瑶，2013)，同时开展了包括社会学、人口学、地理学、城市规划学、管理学等相关学科在内的多学科研究。纵观这些研究，可大致分为几种类型。一类研究着重从宏观角度分析城中村产生的原因、特点。在城市—农村的二元分析框架下，早期的研究者认为城中村的形成完全是一个被动的过程。如敬东指出，城中村源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，导致城市用地的急剧膨胀，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，大部分耕地的性质由集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民宅基地、自留地、自留山等则维持以前的集体所有制性质不变，在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为城中村(敬东，1999)。郑静认为，为降低补偿成本，也为了避免处理与“城中村”相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因(郑静，2002)。因此，城中村被认为是被动的城市化、不彻底的城市化或不完全城市化(章光林、顾朝林，2006)。

第二类研究主要围绕城中村改造和治理模式。作为新型三元结构之一(中心城区、城乡接合部、远郊区)，城乡接合部地区深受双重城乡二元结构叠加效应的影响，其“城中村”问题涉及的人口群体更为复杂，社会矛盾更加多元(张友庭、周建明、夏江旗，2014)。城中村普遍存在管理无序、布局结构混乱、基础设施缺失、环境卫生脏乱差等特点，因此，自形成以来城中村就成为政府管理中的一大难点。有学者提出，要终结城中村现象，有效手段是“撤村建居”(沈兵明、朱云夫，1999)。但蓝宇蕴(2005)的研究发现，改制后的村集体并未像预期那样退出社区的治理舞台，反而与新进入的街道办事处和居委会分庭抗礼，形成“三驾马车”的格局。而改制后的村庄也并未实现向城市社区的飞跃，相反却日益封闭，成为一个“新村社共同体”。关于城中村改造的模式众说纷纭，各地方政府也进行了较多的实践。如政府主导方式、集体经济主导的企业化方式、半市场化的社区型改造方式、市场化的房地产开发方式等等在各地均有一定的实践^①。但在改造过程中，地方政府普遍忽视了城中村中主要的居住群体，即外来人口在城市中的住房需求(Hao, P., Sliuzas, R., Geertman, S., 2011)。

第三类研究主要是对城中村的实证研究。这些实证调查在某种程度上是对既有宏观研究的补充和延伸，也在一定程度上使得关于城中村的研究更加丰富、立体和多元化。北京的“浙江村”是较早被学者关注的一种城乡接合部形态(王春光，1995；王汉生等，1997；项飙，1998)。作为城市地域的自然延伸，“浙江村”已由传统的农村转变为以工商业为主的村落，这里聚居着大量外来流动民工和农村小业主。近20年来，珠江三角洲因其快速扩张的工业化和城市化产生了大量的“城中村”，这一现象引起学术界的关注，并涌现了一批专注城中村研究的学者。周大鸣较早对广州都市里的“南景村”进行社会人类学调查。他指出，城乡接合部社区是指介于城乡之间的第三种社区类型。这类社区既是中国都市化过程中普遍存在的一种社区类型，也是中国特有的土地征购政策、户籍管理政策体系下的产物(周大鸣、高崇，2001)。与此同时，蓝宇蕴也发表了一系列颇有分量的城中村研究成果，奠定了她在国内城中村研究中的重要地位。在她看来，城中村就是一种建立在非农化经济基础之上的“新村社共同体”(蓝宇蕴，2005)。2004年，李培林出版了以广州城中村为背景的《村落的终结：羊城村的故事》一书，通过对广州羊城村的实证研究，李培林提出了“村落单位制”(李培林，2004)的概念，而此后，村落与农民的终结成为研究社会巨变的主要路径之一。

相比之下，上海的城中村调查起步较晚，在数量上也并不多，但城中村问题也已经成为上海快速城市化中的一个突出问题而备受重视(汪明峰、林小玲、宁越敏，2012)。1990年代以来，随着上海城市化的提速，原本分布在城市周边的农村地区被不断纳入城市版图，这些在自然村的农民宅基地基础上形成的“城中村”构成了上海城乡接合部的典型空间形态。城乡接合部地区的“城中村”具有两个核心特征：一是保留了以自然村为单位的原农村宅基地，构成其空间形态特征；二是宅基地上的农民私房聚集了大量来沪人员，构成其社会结构特征。上海社科院社会学研究所课题组根据全市行政村数量变化推算，以农民宅基地为依托的“城中村”总量约在2000个左右。根据张友庭等(2013)研究，上海“城中村”在体制上主要包括四种类型：一是尚未“撤村建居”的行政村；二是已完成“村改居”的居委会，但仍保留部分自然村或村民小组的宅基地；三是已改制为公司的村级集体经济组织，但仍承担原村民的福利服务职责；四是“村改居”后遗留的宅基地块，居委会无法管理转由街镇直接管理的社区形态。

2008年2月20日国家建设部发文要求各地从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作，改善城中村人居环境质量，提高城中村土地的集约利用水平，保护原村民合法利益，解决外来务工人员的居住需求^①。然而，从近几年各地频频开展的城中村整治情况来看，从国家政策到地方执行显然有些滞后和变形，原村民利益与外来务工人员的居住需求也并没有得到应有的重视。

1999年6月1日，作为一部拆违的地方性法规，上海市人大通过了《上海市拆除违法建筑若干规定》，对拆除违法建筑的有关事项做出了具体、明确的规定。认为，违法建筑存在妨碍公共安全、公共卫生、城市交通，影响市容景观，是城市管理的顽症之一。依据此法规，各区县纷纷加大了拆除违法建筑的力度。同时，通过建立多条市民投诉举报热线等方式，动员全民积极投身参与这场轰轰烈烈的拆违运动。据统计，在2005年1月至2008年12月的四年间，本市共拆除违法建筑1083万平方米^②。2009年8月1日，新修订的《上海市拆除违法建筑若干规定》进一步明晰了违法建筑的界定、拆违的程序和执行主体等，同时指出，市和区、县人民政府统一领导和负责所辖区域内拆除违法建筑工作，建立健全拆除违法建筑工作机制，完善、落实拆除违法建筑责任制，对拆除违法建筑实施部门进行考核^③。“五违四必”的口号^④也彰显了政府对环境综合整治的决心与魄力，其执行力度更是下行至最基层，从市、区到各街镇都将拆违指标纳入了年度工作计划。2016年初，上海市政府提出年度拆违任务2400万平方米，而至5月25日已拆除违法建筑2100多万平方米，完成全年指标近90%^⑤。以闵行区为例，2012年至2014年的三年内，全区拆除违法建筑316万平方米，其中2014年拆违107.1万平方米^⑥。2015年10月至12月短短三个月内拆除存量违建220万平方米，通过拆违调控人口3.37万人^①。

城中村因其环境脏乱、人口混杂和违章搭建众多等形象被看成是城市治理中的重点和难点，已然成为“五违四必”的重点整治对象。M村地处上海市闵行区华漕镇的东北面，东临长宁区，北依苏州河，紧靠外环线和虹桥机场。1956年4月，由初级社合并为华丰高级社。1958年10月，成立解放人民公社，M为六大队四中队，解放公社解散后，成立为华漕乡M村，延续至今。M村现有村域面积0.75平方公里，共有5个自然村组成(见下图)。1980年代中期开始，村集体将土地从村民手中收回，通过建造仓库、厂房出租给工厂企业，以获得远高于农业收入的租金收入，村民因此也可以从生产队获得分红。同时，部分村民开始到村办企业或者乡镇企业工作。90年代末村落全部实现非农化。至今，M村尚未撤村建居，依旧维持原行政村体制，但全村基本被周边的厂房、仓库和工业园区所包围。

图 一

图 一 M村地理位置

进入新千年，村民们开始在自家小楼旁搭建出租屋，由此大批来沪人员陆续涌入M村租房。野蛮生长的搭建屋为大量外来务工人员落脚上海提供了可能。2014年，M村常住人口25545人，其中，外来人口23341人，本地人口2204人，呈现明显的人口倒挂现象^②。村民们也因为租客们的到来赢得了经济上的翻身仗。违建出租屋的可观收益是城中村里公开的秘密。据不完全统计，M村村民搭建的违法建筑达60万平方米，全村每年因违建民房获得的出租收益约6600万元，户均10万多元，村集体违建出租给企业的年收益也有5000多万元^③。

2015年10月闵行区以消除“五违”问题为重点，集全区之力开展拆违和环境综合整治行动^④。M村被列为环境整治行动的首个目标，镇、村两级领导班子更是立下“军令状”，誓于12月31日前拆除违建35万平方米。接下来的2个月内，区市场监管局、城管、公安部门、消防、环保以及信访办等各部门通力配合，大步挺进M村，M村开始热闹起来。从地毯式排查到约谈、宣传拆违政策、动员村民签署自愿搬离承诺书^⑤，从村干部迫于压力带头自拆到城管执法队强拆，从劝退租户到强制取缔无证经营，政府的行动力在M村拆违中有着教科书般的演示。短短51天的拆违行动，M村给政府交上了一份满意的答卷：历史违法用地拆除153.81亩、民房违建(不含河道)拆除114636.99平方米、河道违法建筑拆除52582.6平方米、企业存量及其他违法建筑拆除254784平方米、无证照经营整治取缔565家、企业隐患整治1574条、“三合一”现象整治80处、来沪人员调减13000余人^⑥。如此显赫的拆违政绩，在近几年上海的拆违行动中尚属首次。经历了一场轰轰烈烈的美化运动后，M村焕然一新：宽阔的柏油路、整洁的河道、开阔的休闲绿地广场。M村也因此被树立成拆违运动的典型和标杆。

作为一种特有的城市社会空间，由于特殊的地理位置和社会背景，城中村往往成为低收入、无住房的外来人口的重要聚居地(Wu, 2004；汪明峰等，2012)。城中村是外来人口的一种临时居所，聚集了大量的外来人口，为其提供了廉价的住房和较低的生活成本(Wu F., 2009; Liu Y., He S., Wu F. et al., 2010)。罗仁朝等以聚居区形成机制为切入点，将上海的流动人口聚居区划分为自发聚居、简易安置、集中安置3个主要类型(罗仁朝、王德，2009)，城中村无疑是型聚的自发居地。2010年六普数据显示，上海外来常住人口达897.7万人，其中八成农民工是外来人口的主体。他们主要分布在中心城区边缘和经济相对发达的近郊地区如浦东新区、闵行、松江、嘉定和宝山等区。伴随着“常住化”的趋势，他们已形成以房屋租赁方式为主导，城郊接合部为区位选择的居住模式，其中又以“租赁私有房屋”为主^①。城郊接合部的农民出租房因其相对较低的居住成本和便利的交通是吸引外来人口居住的主要因素。

从严格意义上讲，城中村的居住方式具有“违法”的性质(无正式租约)。但是在当前中国城乡，大规模的法外住房市场的形成有其合理性和内在逻辑(陈映芳，2016)。我们在长期的外来人口居住调查中发现，依据外来务工人员的就业稳定性与否，解决城市居住有两种途径：一、对具有稳定就业的外来务工人员，部分企业会提供职工宿舍(自建或租赁)，供其申请居住。如我们在调查中发现，部分近郊的工业园区会为园区内落户企业的外来务工人员提供职工宿舍。XZ公寓是闵行莘庄工业区投资建造的公共租赁房项目，可容纳6000人居住，目前入住率达60%。入住对象主要是落户园区的企业职工，以外来务工人员和大学毕业生为主。我们在青浦工业园区调查时也发现了一幢5层楼的工厂宿舍，由工业园区内的某公司建造，主要用于出租给园区内务工的外来人员，分集体宿舍和夫妻房两种房型(赵晔琴，2014)。但是从总体上来看，依据稳定就业解决城市居住问题的外来务工人员仅占少部分，原因在于，一方面并非所有的企业都给工人提供宿舍，另一方面绝大部分外来务工人员并没有稳定就业^②，他们无疑需要自行解决居住问题。城郊接合部的农民出租房因其租赁价格相对较低及邻近郊区工厂、大型集贸市场等优势，成了外来务工人员解决居住的主要途径之一。

与此同时，城中村农民因土地被政府征用，他们往往在不同程度上感到利益被剥夺与受损。违规搭建住房出租成为他们在制度之外寻求经济补偿的一种有效方式，也使他们完成了从失地农民到房东的身份转变。在城中村中，村民违规搭建住房出租现象极为普遍，也一度是政府执法管理中的灰色地带。丰厚的经济收益把本地房东与外来住户紧紧捆绑在了一起，形成了一种相互依赖的共生关系。有研究者指出，在外来人口的管理上存在几大利益群体，包括大大小小的雇主、一些管理部门的成员、一些主要依赖外来人口生存的人，如城乡接合部出租屋的房东。关于本地居民与外来人员之间形成特殊的利益关系的事实，在其他学者的研究中已有一些介绍和解释。王汉生等(1997)在“‘浙江村’：中国农民进入城市的一种独特方式”一文中也指出：“对当地居民来说，出租房屋获得的经济收益是很有吸引力的，”“房租收入已经成为当地居民的一项主要经济收入”。周大鸣等(2001)在研究城乡接合部社区时也描述了“依靠‘吃瓦片’为生的‘食租阶层’”：外来人口的流入给该村带来的好处是很明显的，最主要表现在他们提供了大量的房租。本村(南景村)90%的村民家庭有空闲房屋出租，租金收入成为村民们最稳定的经济来源。唐灿、冯小双(2003)把城乡接合部地区居(农)民与外来人口之间的互利共存关系称为“外来人口与城乡接合部地区的利益一体化关系”。陈映芳(2005)则用“利益链”的概念来概括城市居民/农民与外来人员之间的利益关系。

毫无疑问，作为当前非正规住房租赁市场的主体，这种法外租赁行为的生存空间在某种程度上给了外来务工人员解决城市居住的可能。游离于正规住房租赁市场之外，城郊周边的城中村成了外来者落脚城市的重要聚集地，也是他们寻求解决城市居住的重要方式。与此同时，伴随着社区混居(赵晔琴，2012)，城中村里各种社会关系网络和日常生活图景也被延展开来并结构化，成为社区内部结构化的重要力量。表面杂乱无章的生活秩序下，各种以关系和利益为纽带的结构化力量使得上海的城中村一直以来作为灰色空间被保留和延续下来。

因城市化与工业化的发展诉求，经济指标不仅成为彰显政府政绩的首要发展指标，也是各城市、各国之间相互竞争的重要依据。在指标化的竞争效应下，城市治理逻辑必然是以政绩为先的经济优先逻辑，而这一逻辑无形中强化了群体间区隔和社会性不平等。萨森(2016)指出，在这个全球日益严重的不平等之下，贫穷和分配不公这类熟悉的概念已经无法解释当今世界的运行逻辑。因此，她提出了一个新的概念框架——驱离(expulsions)。她指出，在这个瞬息万变的世界中，每个人都可能面临被驱逐的境地，都可能被无情的逐出社会生态圈。在不平等的权力结构面前，弱者往往成为被治理与被驱逐的对象。

无疑，经过一系列的历史实践与法制框架的逐步建立，“拆违”这一政府行为被赋予了毋庸置疑的正当性和合理性。在政府权力的运作下，拆违已经成为城市治理和环境整治的题中应有之义。这些被拆除的违章建筑有临街的乱搭建、乱设摊，更有大量的出租给外来者的临时居所。显然，城中村里的拆违指向的正是大量外来租房客的临时居所。因此，从本质上来看，拆违无疑是一次对城中村外来人口的摸底、清理和驱逐。这样大规模的拆违摧毁了城中村原有的居住生态格局，重构了社区的空间结构和社会结构，对大量外来务工人员的生活更是造成了直接性破坏。我们在调查中也得知，原来居住在M村里的大部分外来人口因拆违而陷入了居住不确定性的困境，他们不得不选择离开M村，选择返乡或搬到更远的郊区寻找住处。对他们而言，一方面，一路攀升的房价和二手房租金使得他们既买不起房，也进入不了正规住房租赁市场，另一方面，政府既不给外来人员提供公益性住宅，又大力取缔非正规住房租赁市场。这种双重裹挟强化了外来务工人员的居住不确定性与不稳定性，成为他们最主要的居住困境。作为一种合法化(有法可依)的政府行为，拆违无疑具有恰如其分的正当性与合理性，体现的是政府与草根之间的权力结构性不对等或权力结构失衡。城中村拆违不仅是对城市空间的一次重新洗牌和建构，更是对城中村内部社会生态结构的一次全面清理和整顿。以“环境整治”之名，行“合法性驱离”之实，这种自上而下的单向度城市治理逻辑无疑忽视了城市/社区空间内部的固有结构关系以及城中村作为法外住房市场的生成逻辑。

早期欧美城市发展的历史上也曾出现过大规模推倒重建与清除贫民窟、“衰落地区”的现象，由于忽视了“人”的社会性，导致了一系列的民生问题而备受诟病。一个典型的案例是英国伦敦的贝斯纳·格林工人居住区的改造。这个工人居住社区长期以来有着亲密的邻里关系，虽然设施破败、陈旧、杂乱不堪，但人们依然愿意几代人居住于此。当时的伦敦政府对这一社区采取了全面清理拆除的规划。这些内聚性的居住空间被简单清除后，邻里关系被解体。而随着邻里关系的破坏，社会化和交往网络中断，结果造成人们的社会心理问题等等。这样一些社会性问题在早期欧美城市发展中大多没有被主流城市规划学者重视，直到上世纪70年代以后，诸如扩大公共参与、加强社区规划等措施才开始慢慢进入规划者视野。因此，欧美城市的发展经验告诉我们，城中村拆违也不仅是一个社区美化、环境整治的过程，而更应该从人本主义角度出发、从实际居住者的社会需求和制度保障角度出发，寻求更为妥善的解决之道。

近年来上海先后出台了一系列住房保障政策，如廉租住房、经济适用房等，着力构建分层次、多渠道的住房保障体系。以公共租赁房为例，供应对象除户籍人口之外，也包括持有《上海市居住证》达两年以上和连续缴纳社会保险金(含城镇社会保险)一年以上的外来常住人口。这是上海首次明确把非户籍人口纳入政府主导的住房保障工作范围内，也是政府兑现外来人口住房保障的初步尝试。居住保障是衣食住行的核心，建立在个人基本的居住权基础上的居住正义是现代国家的基本职责(易宪容，2014)。无“安居”(稳定居住)何来“乐业”？大规模的城中村拆违把外来人员的城市居住问题再一次推向了尴尬的境地。城市居住的中断预示着日常生活的中断，甚至在一定程度上加剧了社会的断裂和碎片化。在当前铺天盖地的“五违四必”风之下，作为城中村的主要聚居者，大量外来务工人员的居住权如何获得应有的保障，这应该成为今天城市治理中需要直面与应对的重要问题。