产业政策是由政府制定和实施的指向产业的一切政策的总和(Pepall，2008)，在弥补市场信息外部性和市场失灵导致的产业效率损失、推动产业升级和技术进步等方面发挥着重要作用(林毅夫，2012)，世界各国或地区纷纷将制定科学合理的产业政策作为扩大产业规模、改善产业效益和提升创新水平的关键举措。然而，学界对产业政策是否提升了产业竞争力一直存在争论。一些学者认为产业政策的直接干预、限制竞争和选择性扶持降低了相关产业的生产效率(Powell，2005)，受认知限制和激励扭曲的影响，产业政策注定会失败(张维迎，2017)。为了检验产业政策效用，评估产业政策对产业发展的影响效果，现有研究多利用面板数据从国家层面而展开分析(寇宗来等，2017)，模拟结果尽管显示产业政策与产业发展存在耦合关系，但这并非政策效用的直接测度，难以客观反映产业政策与产业发展之间的直接关系，并存在将其他因素对产业发展的作用效果归为产业政策推动效果的可能，也缺乏对产业政策与产业发展作用机理的详细刻画。

产业政策促进产业发展是一个受多因素影响的复杂系统，产业政策实施效果在很大程度上由政府行政体系、政策受众及执行环境等决定(江小涓，1993)。现有研究在分析产业政策效用影响因素时，通常基于国家层面的宏观数据探讨经济发展水平、市场化水平、开放程度(孙早等，2015；俞立平等，2018)等外部环境的影响，这种宏观研究也是导致难以准确刻画产业政策的真实效用以及各直接影响因素的作用效果的原因之一。其实，产业政策能否发挥正向效用，更关键在于产业政策供给主体(政府)与政策需求主体(企业)之间的供求是否平衡，因为政策是集体选择的结果，政府通常依据全社会的价值作为政策分配的依据，从而导致部分政策难以惠及所有政策需求主体，或者制定的政策与企业需求存在偏差(范仓海等，2009)。企业作为产业政策的基本受众对象，其对产业政策制定、实施的反馈直接反映产业政策效用，这相较于宏观经济数据更有利于准确刻画产业政策效用水平及其影响因素。基于此，本文拟解决两个问题：(1)产业政策是否改进了产业规模、效率及创新能力？(2)产业政策效用受哪些因素的影响？本文将依据公共选择理论构建产业政策效用及其影响因素研究框架，基于2016年上海市浦东新区企业调研与普查数据，分析产业政策效用影响因素的作用程度及效果，为探讨改善产业政策、提升产业发展水平与产业竞争力提供理论支撑。

公共选择理论关注非市场决策的原因、决策者的理性和利益取向、行政系统运作的效率和成本、公共利益的显示与判断等问题，为产业政策制定和执行的作用机理提供了理论指导(江小涓，1993)。该理论认为经济市场和政治市场都存在供给和需求，两大市场中的活动均可交易(赵艳莉，2012)，产业政策的制定是公共选择的过程，产业政策各参与主体通过交易来谋求自身利益最大化的实现，从而形成“经济人理性——利益最大化——公共选择”的发展轨迹(岳军，2004)。在各参与主体的交易过程中，政策供给主体通过供给政策、契约、规章等公共物品，满足需求主体的产品或服务需求，从而实现自己的利益(黄新华等，2011)。政策需求主体通过获取政策资源和各类要素，实现自身发展能力的提升，并通过政策实施效果对政策供给主体进行反馈。可见，产业政策的制定和执行是供求双方相互作用的“双螺旋”过程，在这个相互作用的过程中产业政策趋于更加科学合理以及产业发展水平不断提升。

依据公共选择理论，产业政策效用受政策供求关系的影响，在不同的供求关系影响下，产业政策效用截然不同。一方面，当企业和行业对公共物品的需求在产业政策供给中得到较好的满足时，产业政策将有效弥补信息外溢所导致的市场失灵，提高产业间的资源重置效率(宋凌云等，2013)，并通过集中有限资源，协助企业解决外部性和协调问题(林毅夫，2017)，进而提升产业发展水平。另一方面，政府也是追求自身利益的“经济人”，受能力和意愿的影响，政府并不总是能够有效地实现其职能来满足企业对公共物品的需求，表现出政策的低效率和寻租活动等(王臻荣等，2008)，在产业政策方面表现在政策执行效果偏离预期目标、时效性与持续性差等问题(刘社建，2014)，进而影响产业发展的稳定性，陷入鼓励快速增长、重视短期效益而忽视产业长期发展的境地(韩乾等，2014)。

产业政策作为由政府提供的用于满足产业发展需求的重要公共物品，其中政府是产业政策的制定和执行主体，企业是产业政策的受益对象，政府和企业的利益取向共同决定了产业政策的供求关系，进而影响产业政策效用(见图 1)。据此可将产业政策效用的影响因素分为政策供给因素和政策受众因素两类。政策供给因素主要包括政策制定和执行方面的内容，是实现产业政策效用的最初环节。政策制定过程能够体现政府和企业的偏好或意愿，目标是提升政策与企业发展的契合度，有效满足企业和产业发展需求。政策执行过程则决定了产业政策的落实和转化效果。政策受众因素决定了企业对产业政策的需求偏好，企业是政策受众的最基本单元，企业根据自身的规模、技术能力和行业地位等特征，对政策扶持的内容和方式产生个体需求偏好，并集成为产业的集体需求，由此影响产业政策的供求关系。

图 1

图 1 产业政策效用及其影响因素分析框架

1.产业政策与产业发展效用。产业政策效用总体上可以分为提高产出水平的短期效用和促进技术创新的长期效用(余明桂等，2016)，由于政府的政策供给和企业行业的政策需求难以达到理想化的平衡状态，在以经济效益为首要目标的政府绩效考核体系下，政策制定和执行部门更期望通过提供财政补贴与税收优惠等方式在短期内提升产业发展效益。因此，产业政策在发展实践中更多表现出一种有限效用，偏重于追求短期效用。据此，本文提出假设1。

假设1：产业政策效用集中在短期效果，即提高产出水平和维持企业生存。

产业政策创新是在政策需求者和政策供给者利益发生相对变化的情形下出现的，如果产业主体对政策的预期收益大于实际收益，预期收益将激励产业主体推动政策创新。当前产业政策总体是由限制市场竞争的选择性产业政策向与市场相友善的功能性产业政策转型(吴敬琏，2017)，一般来说，选择性产业政策侧重于追求短期效用，功能性产业政策侧重于追求长期效用，这种产业政策转型趋势反映了产业政策的长期效用还没有达到预期收益，需要推进产业政策向功能性产业政策转型。据此，本文提出假设2。

假设2：产业政策的长期效用与企业预期不平衡，将推动政府进行政策创新。

2.政策供给因素与产业政策效用。政府是产业政策的供给主体，产业政策效用受政府部门政策制定、执行过程等各环节多种因素的影响(林兰等，2013)。产业政策制定是确保其有效的最初环节，它的合理性在于应更侧重于最大限度地发挥主导产业的带动效应(韩小威，2006)。根据“经济人”假设，政府同样具有自利性和追求自身效用最大化的倾向，由于政府制定政策的主观性，有些产业政策在一定程度上拉偏了产业升级方向，减缓了产业升级的速度(王志勇等，2014)，政策制定者的个人偏好也会影响政策目标的选择。据此，本文提出假设3。

假设3：政府制定产业政策具有主观偏好，这会导致政策与企业需求存在偏差。

产业政策作为政府对市场的直接干预，其效用与政府政策执行力密切相关(江飞涛等，2010)。产业政策的执行比制定更重要，因为无论是来自政策制定者自上而下的供给，还是引入多元主体参与后形成的政策，文本上的政策与执行结果之间不存在简单的对应关系(李明，2016)。产业政策执行方式一般包括政策宣传推广、组织实施等，其中宣传推广可分为政府推广和社会推广，一般来说社会宣传推广更有利于企业认识和理解产业政策。另外，政策执行的稳定性也对政策效用产生积极影响。据此，本文提出假设4。

假设4：产业政策的稳定性和社会推广渠道更有利于提升政策的执行结果。

3.政策受众因素与产业政策效用。公共产品的有效供给体现在实现其供需平衡，因此，政策需求方也是影响产业政策效用的关键因素。产业政策的需求偏好来自企业需求偏好的集成，作为产业政策执行的客体，企业的需求偏好主要由企业性质、规模和效益等因素决定。产业政策效用取决于其与地方生产结构的一致性，在比较优势强的行业呈现出逐年递增的趋势(Chen et al., 2017)。企业的行为与能力决定着产业政策目标能否实现及实现程度(张泽一等，2009)，对实施赶超战略的地区而言，回报高的大项目往往能得到政府的特殊偏好(林兰等，2013)。由于资源有限，并不是所有的技术创新和可能的产业升级都能得到政府政策的扶持(林毅夫，2017)，受产业政策制定中利益集团的非均衡性影响，产业政策经常表现为优先扶持能对经济持续发展做出最大贡献的企业和产业。据此，本文提出假设5。

假设5：企业发展水平与产业政策效用显著正相关，即企业在行业内和区域中的地位越高、对地区的贡献越大，其获取的产业政策效用越高。企业发展阶段、企业所有制情况等对产业政策效用的影响并不显著。

本文选择上海市浦东新区作为产业政策效用的研究对象。自开发开放以来，浦东新区是上海市享受各类产业政策最多、政策覆盖面最广的区域，已形成较为完整的国民经济体系。2017年浦东新区GDP占上海市的31.5%，在先进制造、高端服务、现代商贸等许多领域都极具示范效应，选择浦东新区作为研究对象具有代表性。本文的数据来源于企业调研、企业普查两方面。首先，产业政策效用评价、产业政策属性数据来源于企业问卷调研，笔者于2016年10月至2017年3月通过邮件、座谈以及中国国际工业博览会等渠道对浦东新区500家企业发放了问卷调研，共回收有效问卷220份，问卷有效率为36.7%，问卷调查涉及制造业、软件和信息技术服务业、科技推广和应用服务业、研究和试验发展等13个产业类型，调查内容主要包括产业政策评估、企业正常需求、企业政策建议等。在有效调查的220家企业中，已享受政策的企业占85%，未享受政策的企业占15%，已享受政策企业的调查可以反映产业政策产生的实际效用，未享受政策企业的调查可以反映企业对产业政策效用的预期。从企业规模来看，大、中、小、微型企业分别占21.3%、33.5%、37.4%和7.8%，研究样本总体符合浦东新区的现实情况。其次，企业性质、企业竞争力等数据来源于2017年张江园区共7 949户企业的普查数据(2016年的数据)，涉及企业性质、规模、效益等各方面。为了保持样本的一致性，本文利用企业的组织机构代码筛选出调研数据与企业普查数据中重叠的企业名单，作为研究样本。其中，调研的220家企业在普查数据中均有相关统计数据。

制定产业政策必须考虑政策实施地区的现实发展基础与环境。从产业政策实施的路径看，其受到的影响可能来自政策制定者与政策本身、政策实施对象以及产业发展外部环境等因素的综合作用。对浦东新区各企业来说，它们分布相对集聚，面对的是相对均质的经济社会大环境，产业政策制定者为新区政府，为此可将产业环境、政策制定者视为恒定变量。由于产业政策制定者行为的差异，在政策制定中会出现追求短期发展利益和追求长期竞争力提升等不同取向，为此本文将因变量设为产业政策综合效用、短期效用和长期效用。依据地方产业政策效用及其影响因素分析框架，政策受众性质(企业规模、成熟度、所有制)、政策受众竞争力(创新水平、企业效益、是否入园)、政策属性(政策契合度、渠道、稳定性)等对产业政策推广、实施效果产生直接影响。因变量和自变量所衡量的内容及变量解释见表 1。

表 1

表 1 主要变量计量方法及来源 属性 变量 符号 变量解释 数据来源 因变量 综合效用 产业政策总体效用 Y1 企业对政策效用各项评价的平均效用 调研数据 短期效用 产业政策短期效用 Y2 成本控制、资金补助、人才配套、效益提升、企业注册等的平均效用 调研数据 长期效用 产业政策长期效用 Y3 市场扩大、规模增加、技术创新、核心竞争力等的平均效用 调研数据 企业性质 企业规模 企业营业收入 Sca 营业收入越高，企业规模越大 企业普查 企业成熟度 企业成立时间 Tim 企业成立时间越长，企业发展越成熟 企业普查 企业所有制 企业所有制 Own 国有控股为1，集体控股为2，民营控股为3，港澳台资控股为4，外资控股为5 企业普查 企业竞争力 创新水平 科技创新投入强度 Innov 科技活动经费支出占营业收入的比例 企业普查 企业效益 企业利润率 Prof 企业利润率 企业普查 是否入园 企业是否进入国家高新技术产业开发区 Park 1表示进入，2表示未进入 企业普查 产业政策 政策契合度 产业政策契合度 Agr 2表示企业享受政策与其期望相契合，1表示不相契合 调研数据 政策渠道 企业获取政策渠道 Cha 1表示政府推广，2表示政府推广与社会推广兼备，3表示社会推广 调研数据 政策稳定性 企业享受政策时间 Sta 企业享受政策时间越长，政策稳定性越高，反之政策稳定性越低 调研数据

表 1 主要变量计量方法及来源

本文采用Cronbach's alpha参数法对调查数据进行信度检验，以评价数据内部一致性。其方程式为：

式(1)中，K代表问题总数，${\sigma _i^2}$代表第i问题得分的方差，${\sigma _T^2}$为总问题得分的方差。政策效用总体评价的信度检验系数为0.903，企业政策契合度、政策渠道、政策稳定性等3个分项评价的信度系数为0.829，总体评价和分项评价的信度检验系数均大于0.7，符合问卷调查的信度检验要求。以问卷调查中的9个分项为变量，采用因子分析法对问卷的结构效度进行检验，计算得到其效度系数为0.896，即KMO值大于0.7，验证了问卷结构效度的有效性(见表 2)。

表 2

表 2 KMO和Bartlett的检验结果 取样足够度的Kaiser-Meyer-Olkin度量 0.896 Bartlett的球形度检验 近似卡方 2890.758 df 136 Sig. 0.000

表 2 KMO和Bartlett的检验结果

本文从企业性质、企业竞争力、产业政策三方面建立产业政策效用的9个自变量因子，并根据对产业政策效用影响因素的预判，结合浦东新区产业政策评估的实地调查，构建产业政策效用影响因素分析模型：

其中，受访企业对产业政策效用评价采取打分制，每个子问题得分为X_i，${X_i} = \sum {{a_i}/n} $，a_i为样本在第i个问题上的得分，n为样本数量，总体评价得分为$Y = \sum {{X_i}/n} $。式中，α₁…α₉表示各变量的系数，α₀为常数项。

通过对样本企业剔除相关无效样本，包括科技活动经费支出合计为0的企业共26家，并对各项指标进行正态分布检验剔除相关指标异常值，最后得到有效企业样本169家。数据描述性统计见表 3。考虑到因变量之间的多重共线性会导致变量的预测不准确，仅通过回归方程和回归系数的显著性检验不能保证所选择变量的适宜性，因此，有必要对因变量之间的相关性加以检验。本文通过检验发现，因变量之间的相关性总体在0.296以下，且显著性较低，所选择的指标适宜进行多元回归分析。

表 3

表 3 主要变量的描述性统计 变量 Y1 Y2 Y3 Sca Tim Own Innov Prof Park Agr Cha Sta 均值 2.95 2.88 3.02 77606 15.25 3.07 10.2% 7.1% 1.38 1.36 2.20 2.48 标准差 0.73 0.69 0.83 86666 5.72 1.35 6.5% 14.0% 0.49 0.48 0.61 1.71 极小值 1 1 1 4481 6 1 0.1% -29.0% 1 1 1 0 极大值 4 4 4 411765 33 5 27.6% 56.3% 2 2 3 8

表 3 主要变量的描述性统计

享受政策企业的评分反映了企业感知的产业政策实际效用，未享受政策企业的评分反映了企业预期的产业政策效用。评价结果显示，浦东新区享受政策企业和未享受政策企业对产业政策效用的评分分别为2.84和2.79(见表 4)，享受政策企业的评分略高于未享受政策企业，反映了企业对产业政策效用的实际感知高于预期，浦东新区产业政策在一定程度上起到了促进企业发展的作用。从浦东新区享受政策企业的各分项评价结果看，享受政策企业对产业政策短期效用(成本控制、资金补助、人才配套、效益提升、企业注册)的评分为2.90，高于对长期效用(扩大市场、规模增加、技术创新、核心竞争力)的评分(2.76)，即在地方发展实践中，产业政策更加重视短期效益的提升，侧重于降低生产成本、解决企业资金问题等，而在提升企业创新能力和核心竞争力等长期效用方面的表现相对较弱，这验证了本文的假设1。从浦东新区实施的各类产业政策的现实看，各类产业政策几乎均含有直接补贴、税收返还或减免、贷款贴息等直接刺激措施，产业政策的短期作用效果明显。

表 4

表 4 浦东新区享受过与未享受过政策的企业对产业政策效用的评分 成本控制 资金补助 人才配套 效益提升 企业注册 扩大市场 规模增加 技术创新 核心竞争力 短期效用 长期效用 总体评价 享受过 2.97 2.86 2.79 2.97 2.89 2.75 2.71 2.81 2.78 2.90 2.76 2.84 未享受过 2.82 2.75 2.86 2.70 2.71 2.81 2.66 2.87 2.94 2.77 2.82 2.79 注：1分为没有作用，2分为有较小作用，3分为有一定作用，4分为有明显作用。

表 4 浦东新区享受过与未享受过政策的企业对产业政策效用的评分

进一步对比浦东新区享受政策企业和未享受政策企业在短期效用和长期效用方面的差异，可以看出浦东新区享受政策企业的短期效用评分(2.90)高于未享受企业(2.77)，除了人才配套分项之外，享受政策企业在成本控制、资金补助、效益提升、企业注册等分项的评分均高于未享受企业，说明与预期产业政策效用相比，企业认为当前产业政策的实际效用更多体现在短期效益，在降低生产成本、解决资金困难方面作用显著；浦东新区享受政策企业的长期效用评分为2.76，低于未享受企业的2.82，说明产业政策的长期效用没有达到企业的预期，除了规模增加分项之外，享受政策企业在扩大市场、技术创新、核心竞争力等领域的评分均低于未享受企业。这一结果验证了本文的假设2，即产业政策短期效用的实际收益高于预期收益，产业政策长期效用的实际收益低于预期收益，说明现阶段浦东新区产业政策以选择性产业政策为主，短期效益显著，而长期效用与企业预期不平衡，产业政策不能均衡解决企业发展中的各种问题。这将激励产业主体推动政策创新，根据浦东新区产业政策效用的影响因素改进和完善产业政策内容，推进产业政策转型。

运用最小二乘法(OLS)对式(2)进行多元回归分析，结果见表 5，除企业成熟度和企业效益以外，各因素在10%显著性水平下都通过了显著性检验；各因素的系数不同，反映了不同因素对产业政策的正向或负向影响，以及影响程度的差异。

表 5

表 5 浦东新区产业政策影响因素的回归分析 模型1(短期效用) 模型2(长期效用) 模型3(综合效用) 常数项(C) 2.970 3.008 2.451 企业规模(Sca) 0.346**(5.455) 0.381***(6.414) 0.424***(7.135) 企业成熟度(Tim) 0.018(1.209) 0.024(1.164) 0.019(1.240) 企业所有制(Own) -0.126*(-1.995) -0.194**(3.495) -0.183***(2.979) 创新水平(Innov) 0.377**(4.802) 0.259**(3.974) 0.359***(4.228) 企业效益(Prof) -0.003(-0.020) -0.106(-0.637) -0.018(0.100) 是否入园(Park) -0.247**(-2.886) -0.209**(2.147) -0.324***(5.762) 政策契合度(Agr) 0.157*(2.851) 0.202**(3.270) 0.180**(2.879) 政策渠道(Cha) 0.232**(4.010) 0.263**(4.006) 0.224**(3.862) 政策稳定性(Sta) 0.319***(5.034) 0.228**(2.966) 0.304**(4.982) R2 0.734 0.762 0.791 A.R2 0.686 0.690 0.710 D.W. 2.083 2.157 2.110 注：*表示在10%水平下显著，**表示在5%水平下显著，***表示在1%水平下显著；括号内为t值。

表 5 浦东新区产业政策影响因素的回归分析

在模型3中，政策契合度(Agr)的系数虽然为正，但系数距离临界值0.1较为接近，表明浦东新区产业政策的契合度对产业政策效用的影响程度相对较弱。这验证了本文的假设3，即政府在制定产业政策过程中受自身的主观偏好影响较大，政策与企业需求存在一定偏差。Agr系数相对较低，表明产业政策的针对性较弱，与企业期望的契合度较低，这可能造成产业政策与产业升级方向之间出现偏离，也间接反映出浦东新区的产业政策在制定过程没有充分满足企业的发展需求。

反映政策执行的政策渠道(Cha)和政策稳定性(Sta)对产业政策效用的影响较为显著，这验证了本文的假设4。政策稳定性(Sta)系数为0.304，表明浦东新区产业政策执行稳定性对产业政策效用具有显著的正向影响关系，企业享受产业政策期限越长，其反馈的产业政策效用越高。政策渠道(Cha)系数为0.224，表明当前社会推广渠道对浦东新区产业政策效用的影响相对显著，基于社会推广渠道的产业政策效用较高。对调查数据进行分析发现，浦东新区以政府推广为主的政策效用平均得分为2.61，政府推广与社会推广兼备的政策效用平均得分为3.03，以社会推广为主的政策效用平均得分为2.90。多样的政策推广方式有助于企业在成立初期快速熟悉政策获取渠道和申报流程，增强对政策的解读能力，便于企业的申报选择和进度掌控，从而对产业政策效用产生积极影响。

对比模型1、模型2和模型3，可以看出不同模型中政策供给因素的各个变量与产业政策效用的关系基本一致，其中政策稳定性在短期效用模型中更为显著，反映了短期刺激性政策是当前浦东新区产业政策的主要内容，政策制定者期望在短时间内取得效益。随着浦东新区产业升级转型和结构调整进入攻坚阶段，该新区应当变短期刺激性政策为长效可持续政策，以更大限度地发挥产业政策的效用。

一般来说，政府产业政策倾向于扶持对地方经济发展做出较大贡献的企业。从浦东新区的企业竞争力因素来看，创新水平(Innov)和是否入园(Park)对产业政策效用的影响较为显著(见表 5)，在模型3中，创新水平(Innov)系数为0.359，说明创新投入水平越高的企业，对产业政策效用的反馈较高；是否入园(Park)系数为-0.324，说明进入国家高新技术产业开发区的企业对产业政策效用的反馈较高。以上部分验证了本文的假设5，即企业发展水平与产业政策效用显著正相关，创新水平高的企业自身具有较强的科技研发投入能力，能够对产业及区域技术创新做出贡献；入园企业在行业和区域的发展中具有一定的地位，能够为产业及区域发展起到带动作用，这些企业是产业政策扶持的重点，同时对产业政策效用具有积极的正反馈。浦东新区的企业效益(Prof)对产业政策效用的影响不显著，表明企业自身盈利情况对产业政策效用的影响不大。从企业性质方面看，企业规模(Sca)系数为0.424且在1%水平下显著，表明浦东新区的产业政策效用与企业规模正相关，这验证了地方政府偏好大项目，希望通过产业政策的扶持降低大企业生产成本，培育大企业的自主创新能力，增强大企业的核心竞争力。企业成熟度(Tim)系数为0.019，反映了企业发展阶段对产业政策效用的影响较小，反映出浦东新区的产业政策制定对创业初期企业的精准扶持不够，初创企业的政策需求难以得到满足。企业所有制(Own)系数为-0.183，说明所有制对产业政策效用的影响较小；由于国有、集体、民营、港澳台资、外资控股企业变量赋值分别为1至5，Own系数为负反映出企业控股形式越偏向于国有控股，产业政策效用的反馈相对越高，原因可能在于国有经济在上海国民经济中占据主导地位，在战略性新兴产业等重要行业中均占据重要地位，也容易获得浦东新区相关产业政策的倾斜。

本文依据公共选择理论构建研究框架，对浦东新区产业政策效用的企业感知及其影响因素进行了实证检验，结果发现：产业政策在发展实践中呈有限效用，表现为：(1)企业对产业政策效用的实际感知高于预期，产业政策在一定程度上促进了企业发展，但产业政策更加重视短期经济效益，侧重降低企业生产成本、解决企业资金问题等方面，而在促进自主创新和提升竞争力等长期效用方面的表现相对较弱。(2)产业政策的实际长期效用低于预期，两者的不平衡关系将激励企业推动政策制定者进行政策创新。(3)政府在制定产业政策过程中受自身主观偏好的影响较大，产业政策与企业需求的契合度较低，产业政策的稳定性和推广渠道的多样性有助于提升产业政策效用。(4)产业政策倾向于扶持对地方经济发展做出较大贡献的企业，大企业、国有企业等作为地方经济的支柱具有重要的产业地位，更加容易获得产业政策的倾斜和扶持，其产业政策效用感知也相对较高。

当前产业政策预期效用与实际效用的不平衡，客观上要求相关各方通过推动产业政策创新来提升其对产业发展的作用水平。因此，在上文实证分析的基础上，本文提出如下优化区域产业政策、提高产业政策效用的对策建议：

第一，由于产业政策在部分领域容易出现政策失灵，相关方面应重视市场规律对产业政策效用的影响，减少以产业政策为表现形式的政府指令对市场竞争的替代。政策制定应避免追随政府喜好，要着眼于企业可持续发展，而非解一时之困；要着眼于提高效率和优化结构，而非单纯性促进规模增长。

第二，制定基于企业所有制、企业规模等特征的差别化产业政策，提供更有针对性的政策支持。产业政策应落实到具体行业产业链的重点环节，如对创业孵化企业应着力于营造宽松的创业环境，而对发展到一定规模的企业则更侧重于营造公平的市场竞争环境。

第三，重视政策的长效性与阶段性，摒弃“短平快”的做法，摒弃不符合城市经济发展阶段的做法，摒弃一成不变的静态执行做法。

第四，确保政策发布与获取渠道的畅通，重视社会力量在政策推广中的作用；建立统一的城市政策信息发布和管理平台，保障企业对政策的知晓权，提升政策获取、办理的便捷度。

第五，完善政策执行评估机制，对产业政策执行过程建立评估体系；拓宽政策执行评估的信息渠道，建立起覆盖全行业的信息网络系统，最大限度地实现政府、评估机构和企业间的有效沟通，对政策执行状况及时向企业通告，增强政策执行的透明度。