一 引言

美国地理学家瓦尔特·艾萨德(1991)在其著作《区域科学导论》中指出，“区域是一个能动的机体或区域系统”。区际规划着重解决区域之间的发展不平衡或区域之间分工协作问题，区内规划重点解决特定区域的发展和建设的内部协调(吴志强、李德华，2010)。自1957年法国地理学家布德韦维尔将20世纪50年代初法国经济学家弗朗索瓦·普劳克提出的“增长极理论”引入区域经济发展中以后，1966年美国区域发展与区域规划学家弗里德曼和赫希曼等人提出的“核心—边缘理论”，70年代初波兰的萨隆巴和马利斯提出的“点轴理论”以及德国地理学家克里斯塔勒提出的“中心地理理论”等，这些理论的共同之处都是基于区域不均衡发展为基本出发点，都强调区域发展中的集中发展、集中投资、重点建设、集聚发展、政府干预和注重扩散，都有一个区域之间先发展和后发展的实施问题(张忠国，2017)。但是，他们也都忽视了一个重要问题，即每个区域都有自身的资源禀赋和发展优势，每个区域的区位、资源禀赋、发展基础和条件不可能是完全一样的。因此，在区域发展中就存在错位发展的问题。因为有错位发展，区域发展中就存在同时发展问题，即极化区域和扩散区域的同时发展。由于每个区域都有自身的优势，因此，还有一个协同发展的问题(周建民，2013)。可见，区域发展尤其是区域平衡发展，将涉及诸多方面的协同发展。

党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，推进区域平衡发展已成为今后我国社会经济发展的重要任务和目标。有鉴于此，基于上述区域发展理论，结合我国区域发展实践，进一步探讨区域平衡发展的路径与模式，对深化区域发展理论和促进我国区域平衡发展都具有重要意义。为此，本文以上海市长宁区为案例，依据1994年该区总体规划编制及其二十多年来的实施情况，从区域发展的空间协同、时序协同、要素协同三方面归纳总结长宁区从不平衡发展到平衡发展的演变过程和具体的实践经验，以期能为我国区域平衡发展提供借鉴。

二 长宁区区域发展的空间、时序、要素协同

20世纪90年代初，上海市长宁区发展的主要特征是不均衡。从经济社会发展角度看，当时上海市有关方面普遍认为“长宁是一个脚长，即社会事业及精神文明建设脚长。1992年，长宁区就有两个市级示范高中；科研院所有20所，专业技术人员8748人；全日制高校就有9所，高校教师9000人；医院28个，每千人床位6张等等。一个脚短，即经济发展和城市建设脚短。1992年，长宁区级财政收入为2.60亿元，人均道路3.36平方米，气化率53%，每百人7.14号电话线，户籍人口59.58万人”。从区域发展角度看，“长宁位于上海中心城区的西部，行政区域面积38平方公里(实际37.19平方公里)。长宁行政区域是个狭长地形，区域长为9.50公里，宽为3.10公里。区域东部为老城区，主要指沪杭铁路(现上海地铁3号线)以东部分，占地5.67平方公里，由4个街道组成；区域中部为半城半乡地区，上海市虹桥开发区位于其中，由5个街道组成，占地约6.5平方公里；区域西部，是个以农业为主地区，由一个镇和一个乡组成，占地25.83平方公里(其中原虹桥机场占地4.75平方公里)。90年代初，长宁区上述东中西三大地区发展差异很大，很不均衡。”再加上“由于长宁是狭长形地域，区域南部由延安路、虹桥路横贯东西；区域北部由长宁路、天山路横贯东西。由于南部地区位于上海第三产业发展主轴线上(上海虹桥路到浦东花木)，故长宁南部地区发展较好，主要以第三产业为主；长宁北部地区由于紧贴上海苏州河，主要是工业区、棚户居住区，发展较差；从而形成长宁区域内南北发展差距较大，很不均衡状况”(上海市长宁区人民政府，1994)。

基于上述情况，20世纪90年代初，长宁区在当时上海的10个中心城区中经济发展排名一直处在尾部。1992年初，上海市委派了一个经济工作组进驻长宁，两个月后他们形成一个报告，其中第一条就认为长宁区在经济社会发展中始终处于慢半拍的状态。1992年下半年，长宁区四套班子中，党委、政府、人大3个主要领导都由市里派人担任。至此，长宁进入了“思想领先、规划领先”的转型发展阶段。

上海市长宁区经过二十多年努力，已经基本实现了区域内的人口、资源、环境、经济、社会多内容的平衡发展和区域外的本区与上海其他区、本区与长三角毗邻地区的平衡发展。20世纪90年代末，长宁区的经济发展排名就进入到上海中心城区的前三位，2015年，区级一般公共财政收入129.94亿元，为上海9个中心城区的第三位。1994年长宁区总体规划确定区域人口规模70万人上限，到2015年底长宁区常住人口规模为69.11万人，预计70万常住人口已成为长宁区人口规模的常态，实现了区域内“环境人口容量每平方公里控制在1.8万人左右”的目标。2015年，长宁区常住人口人均公共绿地面积为15.17平方米，居上海中心城区第一位；人均道路面积、气化率等基础设施指标也排在上海各中心城区前列。目前，进入长宁区境内，道路通畅，生活便利、配套齐全；区内东中西区域、南北区域房价基本一样。相比上海及国内其他一些城区的拥挤、污染、不方便、不平衡状况而言，长宁区堪称是平衡发展的典范。

上海长宁区的发展从不平衡到平衡，可归纳为区域发展空间协同、区域发展时序协同、区域发展要素协同等三大方面。

(一) 区域发展空间协同

1.区际间的空间协同

为了解决长宁区行政区域内与行政区域外的平衡发展问题，在长宁区总体规划中，该区根据自身位于上海中心城区西部，依托当时上海规划中的外环线、沪杭高速和沪宁高速，根据要素流和物资流配置需要，将长宁区整个城区视为点，将上海规划中的外环线、沪杭高速、沪宁高速视为集聚与辐射轴线，将浙江的杭嘉湖和江苏的苏锡常视为面，构建以长宁区为出发点的点线面区域发展格局，来体现“长宁是上海市吸引和辐射长江三角洲的重要地区”的战略定位(上海市长宁区人民政府，1994)，如图 1所示。

二十多年过去了，实践证明，这一以长宁区之外高度联系的要素与物资集聚和辐射区域为本地区发展提供支撑腹地的布局结构是成功的。根据这个布局结构，长宁区实施了一系列与杭嘉湖、苏锡常毗邻地区的错位发展。长宁区建设了古北高端居住区、虹桥高端商务区，进一步做大国际学校，健全展览展示功能，使得一大批杭嘉湖、苏锡常地区的生产厂商将销售、研发、投资、安家落实在长宁区域内，而生产仍在原地，形成了“家在长宁区，厂在杭嘉湖、苏锡常”的区域联动发展格局。

事实上，地区发展中跨越行政区经济，实施行政区内与行政区外的功能互补，在地区经济社会发展中是常见的现象。例如，上海徐汇区的徐家汇商圈，在20世纪90年代初只是一个为徐家汇周边社区居民服务的社区商圈。之后，经过徐汇区策划，通过召开徐家汇商圈发展国际战略研讨会等达成共识，徐家汇商圈以徐家汇为中心，以规划中的沪闵快速干道为辐射，依托徐汇区以外的闵行区莘庄、上海松江地区等广大腹地，快速扩大商业规模，如今已成为上海重要的商业副中心。

2.区域内的经济空间协同

为了解决长宁区域内东中西和南北区域发展差距，1994年9月的长宁区总体规划在东中西三大板块中，结合发展现状和未来发展趋势，各布置了一个经济组团。即依托东部老城区，以安西路、凯旋路、中山公园北侧围墙、安化路为界，规划占地80公顷的中山公园商业中心；依托虹桥开发区，以中山西路、古北路、天山路、虹桥路为界，规划占地1.77平方公里的虹桥涉外贸易中心；依托虹桥国际机场，以淞虹路、新泾六号桥、吴淞江、泉口路为界，规划占地410公顷的临空工业区(1995年改为临空经济园区，因外环线以西后由市政府规划为地铁2号线机务段，故临空经济园区现为282公顷)。该规划希望通过三大板块中经济组团的率先发展、集聚发展，产生先发效应，带动其周边区块的发展，逐步形成东中西均衡发展的格局(见图 2)。

二十多年过去，1994年长宁区总体规划部署的三大经济组团，目前已占长宁区经济总量的60%以上。东部的中山公园商业中心，商业商务经营面积已达100多万平方米，其范围内的定西路、长宁路、愚园路商业街，以及龙之梦、新锦江大型购物中心已形成规模，新开张的来福士商业中心已成为上海新型商业业态的新地标。中部的虹桥涉外贸易中心，已建成了近300万平方米商务商业经营面积，其范围内0.65平方公里的市级虹桥开发区已建成，遵义路、天山路、古北路、虹桥路沿线大量商务楼、商业设施得到扩展，虹桥涉外贸易中心已与静安区“金山角”、徐汇区徐家汇等规模相当乃至超越。西部的临空经济园区，已建成近300万平方米的低密度商务楼宇，联合利华、中海油等一大批企业总部入驻，现已上升为国家级经济园区，成为长宁区经济可持续发展的主要支撑点。

在这三大经济园区建设中，人们有过彷徨、有过退却，也有过开发房地产的念头。尤其是临空经济园区规划之后的前十年，由于区位较偏、机场噪音、浦东机场建设等原因，被许多人嘲笑为“临空零空，又零又空”。但对这片区域的绝大部分，长宁区没有用于房地产开发，现在每亩地价已到了3000多万元，成为长宁区经济发展的宝地。

长宁区三大经济组团集聚发展、率先发展，不但使该区的东中西三大区域逐步平衡发展，差距逐步缩小，而且也使得近几年来三大区域内房产价格逐步被拉平，长宁区东中西以及南北地域差距不平衡发展状况终于得到了解决。同时，还有意外收获，这就是解决了许多居住在长宁区的劳动力就近就业，实现了职住平衡，从而也优化了长宁区的交通状况。

长宁区将图 2所示的三大经济组团视为经济发展集聚点，将连结三大经济园区的南部延安路、虹桥路，北面长宁路、天山西路视为轴线，将狭长区域中的东部、中部、西部地区视为面，以构成长宁区区域内城区层面的点线面经济布局结构。实践证明，这一布局方式是十分有效的。

3.区域内的社会空间协同

社区是重要的生活单元。围绕社区居民生活，二十多年来，长宁区以街道和镇乡为一个社区单元，将社区全部空间视作面，将社区中主要商业街和交通干道视作线，将穿插于社区范围内的居住小区，以及公交地铁站点、公园、菜场、商场、幼托机构和中小学校、卫生服务站和社区医院、社区文化中心、社区事务受理中心、街道或乡镇行政中心、村居委办事点、社区养老服务中心等商业服务设施、市政设施、公共服务和生态环境等设施视作点，构建点线面社区居民生活圈(见图 3)。

长宁区每个街道社区或镇乡社区，在确定社区住房建设套数和人口规模基础上，在街道或镇乡范围内的相对中心位置，分别各配置一个相对集中、具有一定规模的社区商业中心，一条网点连续布置、具有一定规模又与社区商业中心相连的商业街，形成商业街与商业区点线连结的商业服务街区。在此基础上，布置居民出行所需的交通站点、休闲所需的公园、日常生活所需的菜场和教科文卫体养老等公共服务设施，使居民“开门七件事”基本能在步行5—15分钟范围内解决，实现了城区居民生活的便利性、可及性。

长宁区将区域内需要考虑区域平衡的交通、公共服务、生态环境设施划为城区级和社区级。城区级的公共设施包括城区内与全市道路交通网络相连的主干道、污水厂、垃圾压缩站、大型变电站、高中、大学、少科站、二三级医院、影剧院、大型体育场、大型图书馆、绿化走廊、大型公园等。其余交通及市政、公共服务、生态环境等公共设施，按社区进行点线面均衡配置。实践证明，这一做法既符合区域内总体平衡，也符合社区内总体平衡。另外，为了促进区域内各社区间的平衡发展，长宁区的道路交通、市政设施配置实行全区范围统一标准，全域覆盖，从而使长宁区范围内东中西及南北各社区、各居住区块的道路交通和市政条件基本相当。实践证明，这也是实现区域平衡发展的重要条件。

此后，长宁区用了近四个“五年计划”时间对城区内东部和中部区域的大部分工业企业实行了搬迁，推进工业“二转三”。将区域内的武夷路、延安路、新华路、天山西路、北新泾等工业街坊近5平方公里的工业用地，结合区域规划，转变为商业区、居住区、商务区及公共配套设施；对城区内97个地块、152万平方米二级旧里以下的旧区进行了异地和就地拆迁，结合区域规划，转变为居住区、商业区、商务区及公共配套设施；对城区内10多平方公里农田进行了城市化，结合区域规划，转变为居住区、商业区、商务区及公共配套设施。在这些转型统筹联动中，实现了地区的不平衡发展到平衡发展。

(二) 区域发展时序协同

时间是区域发展中的重要因素，时间、空间、要素紧密相连，区域的过去、现在和未来有机衔接是区域平衡发展的有效前提。区域发展中的失误，不是因为割断了区域发展中现在与过去的发展历史，就是因为割断了现在与未来的发展进程。区域发展中的时序协同，突出体现在区域发展战略定位和区域发展建设目标上。20世纪90年代初，上海的中心城区主要在上海内环线以内，即现在上海地铁3号线以东，黄浦江以西地带；而长宁区是上海中心城区西部的城乡接合部地区，是长三角进入上海市区的西部门户，上海唯一的机场即虹桥机场的全部地域位于长宁区区域范围内。由于从虹桥机场进入上海市中心存在交通障碍，故上海将第一个第三产业园区——虹桥开发区选址在长宁区中部地区。当时，长宁区范围内的虹桥路沿线、虹桥开发区一带集中了上海的许多酒店、外商机构和企业、国际展览和会议中心；外销商品房、外国人乃至外国商品在此集聚，并建有耀中国际、长宁国际等国际学校，上海销售的外销商品房长宁区占三分之一以上；上海市政府的外经委、外资委等机构也在此办公；上海第一块土地批租地块则在长宁区范围内的虹桥开发区内。因此，长宁区经济社会发展的各项功能中，以涉外功能影响最大，其他许多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、发展而发展。而长宁区的涉外功能中，又以涉外企业和机构、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能为主要内容。再加上在区域经济、社会、生态等发展内容中以经济最为基础，以及当时上海提出并推进经济、贸易、金融3个中心建设，故长宁区在1994年的总体规划编制中就将涉外经贸作为区域发展的主导功能，其他功能发展都要与涉外经贸主导功能发展形成互相配合的有效结构。而进一步发展涉外经贸功能，就涉及进一步扩大开放，涉及城区内各项事业的现代化，涉及经济体制、经济运行机制和运作方式的国际化，因此，长宁区在涉外经贸主导功能基础上，把区域建设目标确定为：“围绕上海三个中心一个龙头战略目标，到2020年，努力把长宁区建设成为以涉外经贸为主导功能，多功能，开放型，现代化新城区”。

此后二十多年里，长宁区总体上沿用了该项区域主导功能定位和建设目标，一以贯之地在涉外、国际、开放、现代化、精品等关键词上下功夫。其实质原因在于，1994年上海长宁区总体规划确定的区域主导功能和建设目标符合前进中的长宁，符合内外变动趋势中的长宁。因此，一个地区的发展，继承历史、正视现状、展望未来是十分重要的。地区发展及其地区规划，可能“既不是问题导向，也不是目标导向”^①，而应当一切以地区发展的历史、现状和国内外未来的发展大势为导向；不能屈从于个人意志等主观因素，而要依据于过去、现在的客观存在和未来的科学预测。可见，地区发展的关键就是要正确地确定其发展的主导功能定位和建设目标, 而正确定位和正确定标应满足如图 4所示的结构。

需要说明的是，对地区进一步发展的有利条件和不利条件的考量，应该将视域扩大到全球、全国、全市，因为在全球化、国内国外开放条件下，全球、全国、全市的发展走向也是地区发展的条件。从这个角度看，城区发展有利和不利条件的确定，运用SWOT方法往往会发生偏差。另外，地区发展战略定位是指该地区在其城市和区域中的分工。地区是城市的一部分，城市的全部功能是由其中的各个地区来承担的，因此，不同的地区因在城市中的区位和发展基础不同，所承担的城市分工也不同。在当时的上海城市分工中，根据区位和发展基础，长宁区承担着上海对外开放、对外贸易和上海中心城疏解人口的功能。同时，地区也是城市所在区域的一部分，城区也将承担区域的分工，在当时上海“三中心、一龙头”的区域分工中，长宁区“是上海市吸引和辐射长江三角洲的重要地区”。于是，1994年的长宁区总体规划中将长宁区的战略定位表述为：“根据长宁区在上海中心城独特的区位优势和发展条件，长宁区的战略地位概括为，是上海市吸引和辐射长江三角洲的重要地区，是上海市对外开放和对外贸易的重要窗口，是承担上海中心城疏解人口的地区之一。”(上海市长宁区人民政府，1994)从逻辑上讲，地区的主导功能和建设目标就是地区应承担的城市和区域的分工。可见，地区战略定位是地区功能定位和建设目标的前提，地区功能定位和建设目标是地区战略定位的具体化、细化。

(三) 区域发展要素协同

20世纪90年代初，长宁区是上海中心城区的城乡接合地区，被上海市委、市政府视为黄浦、南市、静安、卢湾等核心区旧区改造拆迁的人口迁入区。而此时的上海刚刚进入浦东开发开放的快车道，各区县尤其是中心城区的城乡接合地区，因有一定面积的农田，都把房地产开发和人口导入看作是地区经济社会发展的机遇和优势。在这一背景下，长宁区在编制区域总体规划时，对于该区规划人口规模的确定就特别艰难。区内大多数人认为长宁区的规划人口越多越好，用于住房开发的土地越多越好，要求将区域人口规模扩大到百万以上的呼声很高。在这种情况下，长宁区总体规划起草小组根据本区土地资源承载能力、环境承载能力和经济社会协调发展要求，提出“到2020年长宁的人口规模必须控制在65—70万之间(最后确定为70万人)，并以此来规划居民居住用地规模和建筑空间容量”(朱建江，1997)。

按照2020年人口规模上限70万人，假定规划时的区域面积不变，那么，长宁区人均规划用地面积为54.2平方米。规划起草小组将区域居住用地规划为占区域总用地的25.64%，这25.64%包括了商住混合用地中的60%可建住宅用地部分。居住用地这一占比，比当时上海其他中心城区低了约20个百分点，而当时上海中心城区居住用地占总用地约46.3%，人均用地57.8平方米(阮仪三，1992)。

根据规划人口规模70万人的上限，规划起草小组在锁定居住用地占比的基础上，依照居住用地规模和人口规模进一步锁定了住房建设总面积、总套数及住房结构。长宁区总体规划明确，规划基期年(1992年)长宁区区域现有的810万平方米住宅将保留600万平方米左右，加上新建住宅，区域内新旧住宅控制在23万套，其中较高标准的花园住宅1万套，中等标准高层住宅4万套，一般标准多层住宅18万套，并把这些保留和新建住房及人口规模分配到11个居住社区中，如图 5所示。

实践证明，人口规模按环境承载能力确定是科学的，确定的规划人口规模又通过居住用地占比和住房建设套数及结构来进一步落实也是科学的。通过“环境人口容量—人口规模—居住用地规模—住房套数及结构”这一区域要素协同模型，二十多年过去，当年确定的到2020年长宁区域人口规模控制在70万人这个目标终于得到有效实现，从而把蓝图变成了现实，创建了良好的宜居环境。因为有了人口规模的有效控制机制，从而使长宁区在推进区域要素协同发展中，最大限度地保证了经济发展用地(包括商业金融业用地、商住混合用地中的商业金融业用地、工业用地、仓储用地)占总用地的22.64%和公共设施配套建设用地(包括对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地、公共服务用地)占总用地的50.57%，以至于后来可从容地将原本计划开发住宅的用地调整为凯桥绿地、华山绿地、延安路天山路绿地、长宁路沿线绿带等，从而实现了人口、资源、环境、经济、社会的多内容平衡发展。

三 从不平衡发展到平衡发展的理论思考 (一) 平衡发展是能实现的

协同发展是平衡发展的手段，平衡发展是人类追求的目标。任何地区在发展的进程中，不平衡发展是客观的，实现平衡发展是必要的，也是可能的。人类社会的发展过程就是一个从不平衡发展到平衡发展，再在更高层次上从不平衡发展到平衡发展，螺旋式向上地循环往复，逐步实现人类社会的进步与文明。不平衡发展相对于较好较快发展的阶段、内容、空间而言，前者就是不充分发展的部分，这些不充分发展的部分如果能得到充分发展，那么不平衡发展就向平衡发展前进了。从这个角度看，不平衡发展必然是不充分发展，如果能把这些不充分发展部分予以充分发展，人类社会就进步了。因此，在发展进程中，我们要十分重视不充分发展的部分，只有它们发展了，才能实现不平衡发展到平衡发展。

具体到某个地域，发展中我们更要关注的焦点不是那些发展较好的区域，而是那些发展较差的区域。例如，长宁区在解决区内平衡发展中，不仅关注区内“三大经济组团”极化区域的发展，而且关注“三大经济组团”以外的每一个街道、乡镇区域的发展，将最好的延安中学从长宁区东部地区迁移到西部新泾镇地区，将最好的中心医院从长宁区中部地区迁移到西部新泾镇地区，并且在新泾镇建设占地150亩、建筑面积10多万平方米的地区商业综合体。此类区域经济社会发展举措，反映在长宁区每个街道和乡镇都按照其区位优势和经济社会发展基础规划发展内容。更为重要的是，长宁区将道路交通等基础设施在全区域范围内实行均等化配置，从而为区域平衡发展奠定了基础。可见，不是极化地区发展之后扩散地区才能发展，而是每个区域按照自身优势进行错位发展。每个区域发展的内容是不同的，但发展时间上是同步的，只是在空间上极化地区是重点发展区域，其他扩散地区是次发展区域。

(二) 平衡发展的主要内容

平衡发展包括时序上、空间上和要素上的平衡。时序上平衡，即一个地区过去、现在和未来的发展平衡。对此，主要是尊重地区过去的发展历史，不要切断发展脉络和机理；直面地区发展现实，客观进行评价；面向国内国外发展时势，把握发展趋势。在我国近几十年城市化过程中，可以看到许多城市发展失误案例，其实质都与城市发展中割断历史或不敢直面现实或对未来走势判断失误有关。例如，传统上，长宁区是高端居住区、工业区、城乡接合部地区，因此，一直把导入中心城区人口、发展工业看成区域发展的主要优势。根据地方志记载，1292年，长宁区是上海县的一部分，著名的法华寺庙坐落在长宁区新华路街道范围内；长宁区是上海的高端住宅区，有2000多栋解放前建造的别墅；解放前和解放后长宁区都是上海的工业区。20世纪90年代初，浦东开发开放后，长宁区看到了区域范围内的虹桥优势(虹桥机场、虹桥开发区、虹桥路乡村别墅景观带等)、上海的定位优势(三中心、一龙头)、中国即将加入世贸组织的优势，因此，在其区域范围内将虹桥开发区0.65平方公里扩大到1.77平方公里，在虹桥机场旁边布置了临空经济园区，在虹桥开发区旁边布置了古北高端住宅区。

空间上平衡，包括社区空间的点线面相互支撑，区域空间的点线面相互支撑，区域内与区域外空间的点线面相互支撑。这个世界是一个无限联系的世界，孤立的发展、封闭的发展、单打独斗的发展都是没有希望的。在我国近几十年的城市发展中，单中心的发展、摊大饼式的发展、职住钟摆式的发展、无腹地的发展等不平衡发展的案例，都与空间上不平衡有关。而根据上海的整体定位，长宁区把自己定位为“上海市吸引和辐射长江三角洲的重要地区”，并以规划中的外环线、沪宁高速、沪杭高速、318国道为通道，苏锡常、杭嘉湖为发展腹地，进行功能错位，打造自身具有优势的高端住宅、商务楼、国际学校等设施，实现与周边地区的错位发展和同时发展，长宁区这种空间上平衡发展所取得的成绩是有目共睹的。

要素上平衡，包括人口、经济、社会、资源、环境或者经济、社会、文化、生态、政治之间的同步协调发展(或基本一致)是相当重要的。例如，长宁区在实地调查上海若干较好的舒适性居住区后，将长宁区确定为环境人口容量每平方公里1.8万人，乘以区域面积得到区域人口总规模；再将区域总面积分为居住用地占25.64%，经济发展用地占22.64%，公共设施用地占50.57%，并且居住用地又实施了住房套数和套型的控制，从而实现了人口、经济、社会、资源、环境五要素的功能平衡和用地平衡，从数量上和功能上奠定了长宁区空间、经济、社会的可持续发展基础。

(三) 平衡发展是梯度推进的

一个地区、一个城市、一个国家，不平衡发展到平衡发展是一渐进和梯度推进的过程。不正视和不推进不平衡发展向平衡发展转变，那些发展比较快的时段、内容、空间，最终也不能发展。只有推进那些不平衡不充分发展的时段、内容、空间加快更好发展，才能更好更快提升发展走在前面的时段、空间和内容。例如，长宁区在推进中山公园商业中心建设中，在“六五”、“七五”、“八五”时期都没有太大的成效，到“十五”时期才得到快速推进。其原因是，当时中山公园商业中心北部的苏州河没有南北连接的桥梁，其西部地区还是大片的待城市化地区，该商业中心的商业发展条件还没有完全形成。再例如，临空经济园区规划之初前十年发展缓慢，到虹桥机场建设第二条跑道，以及嘉定区、普陀区、闵行区等周边地区发展后，该园区才得到快速发展。如今，临空经济园区作为国家级经济园区，是个典型的极化区域。该园区是在影响区域先发展之后才发展起来的，这与传统区域发展理论认为极化地区先发展、影响地区后发展的提法存在一定的反差。可见，极化区域与影响区域互为依托，影响区域发展了，也有助于带动极化区域的发展，反之亦然。换言之，不充分发展区域发展了，有助于促进极化区域的发展。

(四) 平衡发展是可测度的

平衡发展是协调发展的高级阶段。协调发展也有初步协调、比较协调、相当协调、基本一致或同步协调阶段。平衡发展相当于协调发展中的基本一致的含义或均衡^①发展的含义。从时序平衡发展角度讲，指在进一步继续发展中，对于过去、现在有利于未来发展的内容是基本保留的；从空间平衡发展角度讲，点线面上发展的内容是基本匹配的或基本一致的；从要素平衡发展角度讲，在进一步发展中，各发展要素量和质是基本一致的。因此，平衡发展可以通过量和质的指标来衡量，包括各区域的房价差异，职住平衡指标，生活的便利性和可及性，环境的舒适度，经济发展地区间差异，过去现在优势发展内容的延续，规划执行中的适应性，人口经济社会资源环境之间的平衡，城乡地区工农脑体收入平衡等等。例如，20世纪90年代中期，长宁区西部地区的房价是东部地区的1/3、中部地区的1/2，目前，长宁区域范围内的东中西部和南北部房价基本一致，基础设施和公共服务也基本均等化，区域人口密度仍控制在每平方公里1.8万人以内，居民生活中的15分钟社区生活圈也基本形成等，相关测度指标显示出其较好的均衡发展。地区发展平衡度量，可以用多个指标进行，但下列3个指标最为关键：一是地区的房价均衡性，它是一个地区经济发展水平均衡性的集中表现；二是地区基础设施和公共服务的均等化，它是一个地区社会发展水平的集中表现；三是地区的人口密度，它是一个地区生态环境水平的集中表现。

四 结语

在区域发展理论基础上，本文以上海市长宁区为案例，从区域发展的空间协同、时序协同、要素协同3个方面对长宁区从不平衡发展到平衡发展的实践经验进行了系统梳理。研究发现，平衡发展作为人类社会发展不懈追求的目标是能够实现的，而且平衡发展是梯度推进的，它与发展阶段、发展条件、发展区位等紧密相关。平衡发展不仅仅是生产力发展的自然演变，更是人类社会依据发展的客观时势、区位、条件制定相应的战略、规划、项目、政策、制度等生产关系内容，予以干预从而达到预期目标。总体来看，平衡发展包括时序上的平衡发展、空间上的平衡发展、要素上的平衡发展三大部分。在不平衡发展到平衡发展过程中，要注重各个区域自身的区位优势、资源禀赋优势、发展基础和条件，进行错位发展、同时发展和协同发展。

对于均衡发展和非均衡发展，学界素有不同看法和争论。在人类社会发展历史长河中，平衡发展的现象大致处于人类社会发展初级阶段和高级阶段两端，从国内外人类社会发展的进程看，工业化前期及城镇化水平在20%之前，城乡、工农、地区等发展是基本均衡的、无差别的；工业化中后期及城镇化水平在20%以上至50%之间，城乡、工农、地区发展基本是不均衡的，乃至对立的；工业化后期及城镇化水平在50%以上至75%之间，城乡、工农、地区发展是可以做到平衡发展的(刘君德、范今朝，2015)。但这种平衡发展不仅仅是生产力自然演进过程，而且是由人类社会符合客观时势的战略、规划、项目、政策、制度等生产关系的适应乃至干预才能达到。到2018年末，我国常住人口城市化率已达到59.58%，在发展大环境基本不变的情况下，到2035年，我国常住人口城市化率可以达到70%—75%。在这个阶段里，要特别重视区域平衡发展研究；注重极化区域功能辐射和扩散作用的发挥，以带动不充分发展地区加快发展；重视不充分发展区域的发展，利用不充分发展区域的资源禀赋和发展基础，优化不充分发展区域的战略和规划，完善区域发展体制机制，制定倾斜的区域发展政策，促进各类要素和功能性项目向不充分发展区域配置；重视基础设施和公共服务区域之间的均等化，以促进区域整体效率和效益的提高，实现极化地区和不充分发展地区的错位发展和同时发展。