一 研究背景

城市化、现代化、工业化、老龄化、社会多元化和家庭结构核心化——这似乎是现代社会的发展趋势。然而，这些变化极大地挑战了传统的老年保障与老年照料模式。因此，如何在一个日趋老龄化的社会中有效地实现对老人的保障与照顾，无疑是一个全球性的难题。

福利国家已经在使用大量的资源来应付老龄化的开支。遑论这些国家能否长期承担老龄化成本，仅就中国而言，这种模式既不能持续，也无可复制。身为华人社会，却长期处于老牌资本主义国家英国的管治之下，香港地区无愧为中西文化交汇的典范。而今，作为中国特别行政区和国际大都市的香港，经济极度发达、社会高度文明。多年来，香港都采取“小政府、大市场”、低税制和自由贸易的发展模式。在这种模式下，香港连续16年被Wall Street Journal评为最自由的经济(freest economy)，人均GDP更是达到45 736美元。另一方面，香港贫富差距悬殊，据联合国开发计划署(United Nations Development Programme, 2009)报告，1992—2007年香港的基尼系数平均高达0.434，位列发达经济体之首位。虽然曾经长期处于“福利国家”英国的管治之下，香港却从来没有实行过福利主义，覆盖全港的养老保障体系也一直未能建立。这是因为其殖民统治背景决定了港英政府希望以最为经济的成本投入维护其最为有效的社会管治，而不是把福利民生放在首位。但是从20世纪70年代以来，市民社会逐渐兴起；特别是1997年回归后，“港人治港”开创了香港社会的新局面。从文化历史层面来看，香港深受中国传统儒家文化的影响，子女奉养父母是天经地义、无可置疑的。因而，香港的老年福利体系，也是与这些经济、政治、社会、历史和文化基础息息相关的。总的来说，从上世纪70年代起，香港老年社会福利体制从无到有、福利水平由低到高。

目前香港人口已经严重老龄化。由于出生率的下降和人口寿命的延长，2011年香港总人口712万，其中60岁及以上人口占到18.9%，65岁以上已经超过13%，80岁以上也已经达到4%(香港特区政府统计处，2010)。也就是说，在香港，5个人中有一个是60岁以上，8个人中有一个是65岁以上，25人中有一个是80岁以上，这无疑已经是一个不折不扣的老龄化社会。而老龄化问题亦是香港政府关心的问题，社会保障和安老服务都是香港社会福利署的重点福利服务。因此，香港政府所提供的老年保障与服务，对高速发展并将会日趋老龄化的中国内地，具有一定的参考价值；特别是特区政府支持的“安老服务”，为内地老年福利服务提供了良好的经验。下文将从老年保障和安老服务两方面来介绍香港老年福利体制。

二 香港老年保障体系 (一) 概述

纵观全球，许多国家和地区的养老保障制度设计都深受世界银行(World Bank)的三支柱(1994年)/五支柱(Holzman & Hinz, 2005)养老金体系的影响。在三支柱框架下，香港养老保障体系的第一支柱是强制性公共支柱，主要是由综合社会保障援助计划(简称“综援”，CSSA)和高龄津贴(OAA，俗称“生果金”)构成；第二支柱由强制性公积金(强积金，MPF)和职业退休(ORSO)计划两大资金积累型养老金构成；个人储蓄和家庭资助(特别是成年子女对父母的供养)，构成了第三支柱。如果按照世界银行五支柱框架来划分，香港则明显缺失第一层随收随支的、公营的和固定收益的养老金支柱。而在许多国家和地区，该支柱都具有基础性的保障作用。

(二) 综援和生果金：能为长者提供多少福利？

综援计划由公共援助计划(Public Assistance Scheme, 1971年建立)发展而来。1993年，在公共援助计划及其他扩充计划的基础上，综援计划成立。综援计划具有非缴费型(non-contributory)、财政税收资助(tax-financed)，以及资产审查型(means-tested)的性质，其目的在于以入息补助方法，为那些在经济上无法自给的人士提供安全网，使他们的入息达到一定水平，以应付生活上的基本需要(香港社会福利署，2011b)。2009年，香港政府在综援计划上的支出总计约186亿港元(香港社会福利署，2009)。截至2011年3月31日，在香港共有28万余例个案申请综援，其中超过15万例是老年人，也就是超过一半的个案是因为年老而申请综援(香港社会福利署，2011b)。这显示即使在香港这个富裕社会中，老年贫困者仍不在少数，而且综援在长者福利中亦扮演着重要的角色。然而，在一个家庭月收入中位数为17 500港元的社会中(Information Services Department, Census and Statistics Department，2011)，综援所能提供的资金非常有限。60岁或以上的长者根据其残疾程度而获发不同的金额，如残疾程度达50%的单身人士每月仅获2 680港元(香港社会福利署，2011b)。因此，综援只起到社会安全网的作用，仅能用来缓解贫困、保障受助人群最基本的生活。对于这些有需要的人士，特别是多半已经丧失劳动能力、身体状况每况愈下，甚至疾病缠身的长者而言，这些福利并不足以为他们提供充足体面的生活。

高龄津贴(又名“生果金”，意为“水果钱”)包括普通高龄津贴和高额高龄津贴。前者是针对65至69岁之间的老年人，每月发放1 035港元，需要通过资产审查；后者适用于所有70岁以上老年人，每月1 035港元，无需资产审查。根据2011年3月的最新数据，香港共有约50万位老人领取高龄津贴，其中大多数(86%)是70岁以上老人领取高额高龄津贴，约14%领取普通高龄津贴。但正如其俗称“生果金”，每月一千元左右的津贴在香港最多只能作为一种“锦上添花”，而无法起到保障基本生活的“雪中送炭”作用，并且高龄津贴不可与综援同时领取，这又降低了老年人通过“生果金”来改善生活的可能性。

虽然“生果金”只能有限地改善长者福利，但是近年来香港特区政府用于高龄津贴的发放款项却逐年上升，2004年为36亿港元；2008年为41亿港元；2009年则迅速攀升到64亿港元，其中55.4亿港元用于高额高龄津贴，8.7亿港元用于普通高龄津贴(香港社会福利署，2009)。一是由于“生果金”的受惠人数随着人口增长而稳步上升；二是因为从2009年初开始，高额高龄津贴和普通高龄津贴都升至1 000港元，因此总支出也相应大幅上扬。随着香港人口老龄化的加剧，以及“生果金”的逐年微调(普通和高额高龄津贴于2011年2月1日起由1 000港元提高至1 035港元)，可以明确的是，高龄津贴的支出将会持续增长。社会保障待遇水平关乎个人切身利益，通常只能上不能下，降低待遇水平之举往往会引发民众的强烈抗议。由于该项支出亦完全是随收随支模式的税收支付，因此，问题是政府能否长期承担这一项支出。毋庸置疑，人口持续老龄化对该体系的持续性和稳健性都提出了挑战。

(三) 强积金：能否提供体面的老年生活？

强积金制度是香港特区政府推行的一项强制性退休金计划，始于2000年12月。根据《强制性公积金计划条例》规定，任何18—65岁在职人士都需要参加该计划，以协助本港的就业人士安度退休生活；雇员和雇主都必须定期分别以雇员“有关所得”的5%向强积金计划供款。另外还有职业退休计划(俗称“公积金”)，是强积金制度实施之前由雇主自愿为雇员设立的职业退休保障计划。这些计划如今也受强积金局规管，仍有一些在继续运作(香港强积金管理局，2010)。但第二支柱的主体部分是强积金计划。

第一，强积金制度在协助香港工作人口享有基本退休保障方面，担当着重要角色。首先，由于强积金计划具有强制性特点，虽然仅运行了短短10年，但其参与程度已经很高。根据香港政府统计处资料，截至2010年底，全市总就业人口为352万人，其中70%获强积金计划保障；15%受其他退休计划保障；10%的就业人口无需参加本地退休计划(他们大部分为家务雇员、65岁以上或18岁以下的雇员)；仅有3%的就业人口为应参加强积金计划但未能加入(香港社会福利署，2009)。作为一项受雇人群的强制性储蓄计划，强积金是成功的。

第二，强积金计划的设计颇具“香港特色”，它致力于“建立效益效率兼备的制度，以审慎的方式规管及监督私人托管”。雇主和雇员的强积金供款都归属于雇员本人，雇员有权选择计划的成分基金。这种制度安排可以说是有利有弊。其益处在于由个人进行投资选择、强积金局进行监督监管，基金透明度和投资的效益效率都较为理想。相比于全球养老金特别是内地社保基金而言，香港强积金运作以来可谓是“零丑闻”。其弊端则在于个人也相应承担了较多责任，甚至风险。截至2010年3月31日，强积金局的报告显示强积金制度扣除费用后的年率化回报为30.1%。但是在2008—2009年，由于全球金融市况逆转，其回报率竟跌至-25.9%。总的来看，自2000年成立起计，截至2009—2010财政年度，其净年率化回报为4.8%(香港强积金管理局，2010)。另外，强积金采用退休时一次性付款(Lump sum payment)的方式，而不是按月发放，因此这可能会造成老年人退休之后面临“资产充足，但是缺乏现金流”的境况。在现时强积金的制度设计之下，退休人士需要自己承担长寿风险、通货膨胀风险以及低回报风险。

第三，强积金的替代率也是一个不容忽视的问题，事实上并不是参加了强积金计划即可高枕无忧。一般来说，强积金是否足够作为退休生活费，最重要的决定因素包括供款年限，也就是说，储蓄时间越长，其替代率也就越高(经济一周，2006)。通货膨胀率、基金回报率和预期寿命等因素，都有可能随时变动，而强积金体系本身则无法规避由这些因素变化而带来的风险。迄今强积金计划运作只有10年，而退休金计划的成熟通常需要30—40年，并且此前香港并没有类似的强制性退休金计划，因此它无法保护现时的老年人，也很难保障即将步入退休年龄的工作人口。

严格来说，强积金本质上不具有社会保障性质，而是一个强制储蓄计划，帮助工作人口为退休后的生活进行储蓄，对个人一生中的收入和支出进行调节和再分配。由于该体系采用完全资金积累制和一次给付方式，而且由个人承担投资风险，因此其本身反而并不存在太多的承担性、持续性和稳健性的风险。由于强积金的缴费比例和缴费限额等因素，它作为养老金的替代率并不高，并不能保证该计划的参与者藉此就能够获取足够的退休保障。

(四) 个人储蓄和家庭资助：仍然必不可缺

正如上文所述，香港政府在养老上承担的责任一直都是非常有限，例如，在强积金开始运作之前，全港仅有三分之一的工作人口有退休保障；而强制性的支柱，主要为强积金计划，仅仅始于2000年。因此，个人储蓄和家庭资助便成为香港社会养老的另一个重要的支柱。据“汇丰保险”的一项研究显示，香港市民更多期望倚靠家庭满足他们的退休需求。受访者中，超过八成的未退休者和超过九成的退休人士都认为个人储蓄是退休收入的最主要来源，股票收入次之，第三位才是企业年金收入(HSBC Insurance, 2008)。

家庭养老是人类社会的传统保障形式，赡养老人是中华民族的传统价值观念。社会化养老本身就是适应工业社会的发展而产生的，时至今日，家庭养老仍然扮演着重要角色，至少可以弥补社会养老之不足。而且，家庭养老不但可以从物质生活上为老年人提供保障，更重要的是可以从日常生活和精神情感上为老人提供照料和慰藉。同时，社区和机构也可为长者提供老年服务，弥补家庭养老不足，减轻子女赡养负担；而政府亦可提出相应政策鼓励家庭养老。

仍需留意的是，对于长期贫困者，由于其个人积蓄也相应较少，且有些老人的家庭支持体系亦相对较弱，这一支柱并没有太大意义。另外，生育率下降，家庭规模缩小，人口寿命亦越来越长，个人储蓄和家庭资助对抗风险的能力正在逐渐下降。

三 香港安老服务

“安老服务”是香港社会福利署负责的主要福利服务之一。该福利的理念在于长者能够有尊严地生活，且他们因此可得到适当的支持，从而达到“老有所属、老有所养、老有所为”。安老服务主要包括两层目标：一是通过一系列支持服务，照顾长者各方面的需要并提升其生活质素，尽量使他们留在熟悉的社区环境生活；二是为有需要的长者提供院舍照顾服务(香港社会福利署, 2011a)。相应地，安老服务主要包括长者社区支持服务和安老院舍照顾服务。

(一) 长者社区支持服务和安老院舍照顾服务介绍

长者社区支持服务旨在协助长者尽量留在社区中安享晚年，并为照料者提供支持。为配合各项社区支持服务，未来的服务形式将以综合模式为主。社区支持服务包涵了多种服务范围，例如其中的长者中心服务旨在为长者及其照顾者提供地区和邻舍层面的社区支持服务，以便长者及照顾者在临近其住所的中心接受多元化的服务。长者社区照顾服务旨在为体弱且日间缺乏家人照顾的长者在熟悉的家居及社区环境内提供照顾、护理、康复训练和社交活动。

安老院舍照顾服务旨在为一些65岁或以上，由于个人、社会、健康或其他原因而未能在家中居住的长者，提供住宿照顾服务及设施，旨在尽量促进及保持长者的健康，并在各种个人照顾需要及起居活动方面向长者提供协助，以及满足院友的社交康乐需要和促进院友之间的人际关系。安老院舍包括不同种类，根据不同程度的护理需要提供各类型院舍。按护理程度的强弱排列，主要包括了护理院、安老护理院、安老院和长者宿舍。香港社会福利署根据《安老院条例》执行发牌制度，来规管提供住宿照顾服务的安老院舍(香港社会福利署, 2011a)。

(二) 安老服务体系的管理

安老服务由政府负责，但政府并不直接提供服务。政府职责主要体现在制定政策规划、提供福利开支、厘定服务基准和监察服务营办等方面。例如，在2011—2012年度财政预算案(香港财政司司长办公室, 2011)中，社会福利支出合计约为412.6亿港元，而安老服务预算为43.3亿港元，超过了总支出的一成。值得关注的是，其中仅有3.8%是直接划拨给了政府机构，其余41.6亿港元的巨额资金都流向受资助机构和私营福利机构。香港社会福利署通常采用合约管理的模式，经过竞争性投标，请民间福利服务组织营运政府规划的福利项目，简单来说，就是“政府购买服务”。政府为福利机构提供必要的资源，社团和服务机构传递具体的服务给受众，然后政府监察服务营办者是否遵从合约规定，最后政府通过比较服务水平厘定服务基准，从而不断改进整体服务质素。因此，虽然政府在安老服务中承担主要责任，但又是非常有序且超脱的。

作为政府资助的专项社会福利服务，必然涉及到资格认定的问题。为确保有限的资源能传递给最有需要的老年人，香港社会福利署于2000年11月起引入“安老服务统一评估机制”，由专业评估员采用一套国际认可的评估工具，衡量长者在护理方面的需要，从而编配合适的长期护理服务。为了贯彻“老有所属”和“持续照顾”的施政方针及精简申请服务的程序，香港社会福利署于2003年实施长期护理服务中央轮候册，其适用范围包括津助的长期护理服务和其他长期护理服务的申请评核，包括申请安老院﹑护理安老院﹑护养院﹑长者日间护理中心以及综合家居照顾服务等(香港社会福利署, 2011a)。

安老服务评估通常是按照以下流程运作：当长者申请需要护理服务时，会被安排接受统一评估以明确其服务需要，随后会安排相应的服务。认可评估员均为专业人士，包括社会工作者﹑护士﹑职业治疗师和物理治疗师等，他们需接受使用“长者健康及家居护理评估”的训练并取得认可资格，方可执行评估工作。根据香港社联(The Hong Kong Council of Social Services, 2009)的数据，截至2009年3月，全港共有2 167位认可评估员。^①评估员会就申请者的自我照顾能力、身体机能、记忆及沟通能力、行为情绪等方面的受损程度、健康状况、环境危机和应付日常生活的能力等方面作全面的评估，从而识别申请人的长期护理需要(The Hong Kong Council of Social Services, 2009)。这可谓是一套非常人性化和科学的服务设计，可以基于老年人的养老需求来提供相应的福利服务。

(三) 安老服务的未来发展

虽然在某种程度上，安老服务是“按需提供”，但是，如果按需要提供福利，福利和需求则都有膨胀的可能，何况社会福利具有“刚性”特征，只能升，不能降。其后果不难想象：财政负担会愈发沉重。同时，香港政府也意识到，越来越多的老人其实更希望能够留在自己熟悉的社区, 而不是住在养老院。因此，香港社会福利署近年来也开始重新审视和调整原有的服务理念和服务模式，积极促进长者的福祉，重新强调“社区为本”和“社区照顾”的原则，从而降低院舍养老的成本。他们运用不断完善的家庭照顾及社区支持服务，让老人尽可能留在社区生活。同时，规管安老院舍发展和已有床位，控制为健康老人提供的床位；只有在家庭照顾和社区照顾均不能满足体弱老人的需要时，才提供长期院舍服务。未来安老服务将向持续照顾及综合化的方向发展，重整服务，为长者提供一站式、跨专业的服务，以便能让长者留在家中或熟悉的环境下接受服务。政府也将继续推动更多的社区支持服务，以协助家居护老者在家照顾长者；所推行的项目包括：安老院舍内的“持续照顾”试验计划，家居及社区照顾服务，各类长者社区支持服务的整合等(香港社会福利署, 2011a)。

在这种理念方针的指引下，现时香港的社区照顾，从长者活动中心、邻舍中心、日间护理中心、度假中心等设施建设，到家务助理服务、综合家居照顾服务等服务队伍建设；从申请人经专业社工小组初步评估，到“安老服务统一评估”，都非常完善。全港还活跃着41支政府资助的长者支持服务队，以外展手法发掘为区内独居及需要照顾的老人提供社区网络及支持服务(The Hong Kong Council of Social Services, 2009)，由此减少了社区养老的风险和不便，极大地方便了老年人的居家养老，而且也一定程度上降低了养老成本。

政府和社福机构也认识到，随着新一代老人的教育水平及经济能力的提高，他们对服务种类、模式、质素均会有更高的要求。新生代长者会更注重生活质量、尊严、私隐以及个人空间感。总之，不仅是要改善环境设施，更是要变革服务质素，通过提供多方面照顾，才能满足现代老年人的需要。

四 结论

与西方社会相比，作为儒家文化熏陶的华人社会，香港与内地养老体系中最突出的价值观就是孝道(Xiao, or filial piety)(Chow, 2004)。时至今日，在高度发达的香港，家庭赡养仍然是重要的养老方式。这也是内地在发展现代老年福利过程中所要保留的重要价值理念。另外，香港和内地的老年社会福利都在经历从单一责任本位向社会共同责任本位转变的过程(刘祖云、田北海, 2008)，如何在经济发展和人口老龄化的进程中有效分配资源、管理资金与服务，也是内地可以向香港学习借鉴之处。

老年人愈来愈多，相对来说工作人口就会愈来愈少。无论如何分配，老年福利的实质都是由现时的工作人口所创造出的部分物质财富来供养非工作人士；同时，通过家庭或者社会提供服务来照顾有需要的老人。如果对于老年人的福利过于慷慨，就会挤占其他必要的财政预算支出，使整个经济发展受累。但是，如果因为制度的缺失或是设计不合理而导致老年人口无法获取足够的养老金和照料，便是忽视他们对社会曾经作出的贡献，是一种社会不公平，而且不利于社会稳定。因此，老年福利制度设计要维护公平和效率的有机统一。香港具有独特的经济、政治、文化和历史背景，现时的养老保障和安老服务制度的形成与中西交融的历史文化背景和自由主义的经济体制密不可分，而且在可以预见到的未来，其老年福利改革也都要顺应香港的实情和民意。老年福利已经成为香港一项重要的社会政策议题，但是，改革从来不易，香港政府、学界和业界如何对人口老龄化和家庭结构变化等诸多挑战作出回应，我们拭目以待。