2007年底，我国民政部提出，将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”战略升级。2008年, 我国人均GDP达到3 000美元以上，超过了绝大部分发达国家1970年人均GDP的平均值2 990美元的水平，已有能力也有必要建立与当前中等经济发展水平相适应的社会福利体系。因此，本文将对我国适度普惠型社会福利制度的发展基础、进程等进行分析，力图构造出我国适度普惠型社会福利制度的发展蓝图。

一 社会福利概念辨析

关于社会福利的概念，学者们从不同的角度、不同的范围进行了界定。综合国内外学者的观点，一般可以将社会福利分为狭义和广义两种概念界定。

狭义的社会福利界定可分为剩余性狭义社会福利观、制度性狭义社会福利观和发展性狭义社会福利观。剩余性狭义社会福利观认为，社会福利是疗救社会病态、预防或矫治社会问题的一种制度或手段。根据《新大不列颠百科全书》(1990)，狭义的社会福利又称福利服务，其对象是“弱势群体”，目的是疗救社会病态。尚晓援(2001)指出，狭义的“社会福利”是指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与“社会保障”的制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是针对不同的社会问题。多吉才让(2002)指出，社会福利仅指“民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障”。制度性狭义社会福利观提出，社会福利应面向所有社会成员，而不仅仅是困难群体或弱势群体，但社会福利的层次仅限于保障社会成员的基本生活。发展性狭义社会福利观认为，社会福利的服务对象是全体公民，其功能在于提高公民的生活水平和生活质量。王思斌(1998)指出：“社会福利是指在解决了人们的基本生存需要之后更好地生存或发展的一种状态”。

广义社会福利观认为，社会福利是指“政府和社会团体为提高社会成员的物质和精神生活水平而采取的种种措施”。张建明(2001)指出：“社会福利是指国家和社会为保障社会成员的基本生活而采取的措施及服务，包括社会救济、社会保障、社会服务等子系统”。尚晓援(2001)认为，广义的“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。周沛(2007)对社会福利的界定为：社会福利是以政府及社会为主体，以全体社会公民与社区居民为对象，以制度化与专业化为基本保证，以保障性与服务性为主要特征，以社会支持网络为主要构架，以物质资助和精神支持为主要内容，以解决社会问题为目的，旨在不断完善和提升公民的物质与精神需求，提高社会生活质量的社会政策和社会制度。美国的《社会工作词典》(R.L.Barber, 1999:20-21)指出，社会福利具有两个方面的含义：“第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态。”美国的《社会工作百科全书》(NASW, 1999:59-60)对社会福利的界定为：“社会福利是一个宽泛的和不准确的词，它最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题作出反应，或旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目。社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念。”

美国学者米基利(Midgley，1997:135-136)提出，社会福利是“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种情况或状态”。米基利主张从两个层次来分析社会福利的含义，并指出：社会福利既可以指社会福利状态，也可以指社会福利制度。当人们把社会福利当作一种状态来看待时，社会福利是指人类生活中的幸福和正常的状态。当人们把社会福利当作一种制度来看待时，社会福利制度是为达到社会福利状态而作出的集体努力(包括政府的努力)。他认为，社会福利制度包括三种：非正式的社会福利制度、正式的社会福利制度和国家的社会福利制度。美国学者威廉姆·H·怀特科等(2003)认为：“社会福利的目的就是帮助人们在其社会环境中更有效地发挥作用，包含两层意思：(1)满足人们的基本生存需要(充足的营养食品、衣服、房屋、医疗保险，清洁的水和空气)；(2)满足人们必需的心理的、精神的社会交往需要……社会福利还应该提供包括以下内容：为使人们参与经济建设而提供充分的教育，提供咨询以认识并处理个人所遇到的困难，提供就业门路和其他社会活动。”

综上所述，社会福利可以从狭义和广义两个方面来进行界定。狭义的社会福利一般指国家政府部门通过财力和政策手段保障特定人群并使之改善社会生活，提高生活品质的一种制度措施。在我国，狭义的社会福利主要是指民政部主管的社会福利，包括老年人福利、残疾人福利和儿童福利三大部分。广义的社会福利内在地包含各项具体的社会福利制度，但绝不仅仅是这些制度的总和，应是指支撑社会福利制度并确保其有效运行，以满足福利对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排。广义的社会福利覆盖到了全体社会公民，对福利的内涵进行了创新，对其外延上进行了拓展，认为社会福利是为保障社会成员过上更好的物质和精神生活而进行的一种制度安排，社会福利不仅为社会成员的物质生活给予安全保障，更使其精神生活品质得到提升。

二 适度普惠型社会福利及其特点

英国著名学者菲利普·布朗(2006)在《资本主义与社会进步——经济全球化及人类社会未来》一书中曾经提到解决福利问题的四种途径：第一种是将福利变为普遍福利，从而向全体公民提供同样价值的福利，而不论他们的收入和财务状况如何；第二种是根据中产阶级和工人阶级的状况和期望，向他们提供不同种类的福利待遇；第三种是向全体公民提供某种最低限度的福利，但允许中产阶级通过私人计划使他们自己的福利要求得到满足；最后一种是为极其贫困的人提供指标福利，并让其余的人选择私人福利的担保。我们可以借此从中抽象出三种形态的福利模式，即传统的补缺型或残补型社会福利模式、适度普惠型社会福利模式和普惠型社会福利或全民福利模式。我国学者王思斌(2009)认为，适度普惠型社会福利是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会政策和制度。吴世民(2011)指出，适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国经济和社会状况，向全体国民提供的，涵盖其基本生活主要方面的社会福利，并具体指涵盖居民基本生活主要方面的社会福利，包括失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保险及老人、残障服务等，与资本主义福利国家提出的大福利概念相似。

笔者认为，适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的中间形态，它与特定的社会发展进程相联系。我国适度普惠型社会福利制度是指从步入小康社会到21世纪中叶达到中等发达国家水平这一阶段所要实现的一种福利化进程。其中，“普惠”是要建立一种全体国民均能享受的福利模式，“适度”是指我国社会福利的建设具有阶段性。在适度普惠型社会福利建设的初级阶段，人们所能享有的福利水平和获得的福利项目是低标准和不平衡的；随着经济的发展和社会民主的扩展，福利待遇和福利项目逐步走向全面和高水平，并最终达到全国一致。适度普惠型社会福利具有三个一致性，一是福利规模和经济发展水平相一致；二是福利进程与国民观念、社会民主发展相一致；三是福利实现程度与物质技术条件相一致。

三 我国发展适度普惠型社会福利制度的基础条件

美国学者威伦斯基和李宾士(1958)在《工业社会与社会福利》一书中提出了两种福利范式：剩余性福利和制度性福利。他们认为，社会福利可以分为两类，一类是低水平、满足特定人群需要以及强调家计调查的剩余性福利；另一类是高水平、满足所有公民需要以及无需特定获取资格的制度性福利。前者为补缺型福利，它把社会福利作为一种外生变量，认为只有当家庭或市场运作失灵时，国家才承担起责任，进行危机干预。这一模式旨在为遭受家庭不幸或市场失败的人群提供独立的安全保障网。它将救助贫困作为政府社会功能的基本出发点，旨在使贫穷最小化，进而发展到把国家的社会保护网扩大到所有工业社会中可能遭遇社会风险的人群。该模式是与经济水平不发达、社会民主化程度低联系在一起的。后者则是与经济发展高水平以及高度发达的民主进程联系在一起的，该模式把国家的社会责任放在一个至高的地位，同时以高度发达的经济作后盾，为全体公民提供从“摇篮到坟墓”的全面福利，因而是一种普惠式的社会福利。

长期以来，我国实行的是补缺型社会福利，这种福利制度是与当时的经济发展水平以及社会民主化进程联系在一起的，为我国消除贫困，改善人民生活发挥了重要作用。但是随着我国经济的发展和社会政治制度的完善，建立一种更高层次的社会福利体系已显得十分必要。

首先，我国社会经济已经发生重大变化，正步入中等发达国家水平，具备了建立更高水平、更广覆盖的社会福利的基础。经过改革开放30多年的发展，我国经济实力和综合国力大幅提升。1978—2010年我国国内生产总值年均增长10.0%以上，经济效益明显提高。2008年, 我国人均GDP超过3 000美元，达到绝大部分发达国家1970年的人均GDP水平。2010年，我国GDP达到40.12万亿元，超过日本成为世界第二大经济体；外汇储备达到28 473亿美元，比2005年增长2.5倍，年均增长28.3%，其规模连续五年稳居世界第一位。我国已经具备构筑更高层次社会福利体系所需的物质条件。

其次，在我国民主进程和社会文化制度建设中日益重视改善民生，发展人民福利。中共十六大报告明确提出全面建设小康社会的宏伟目标，指出“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”；中共十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。我国已经建立了“大民政”的新鲜理念，并以实践推进社会建设中的适度普惠型社会福利制度的创建、发展与完善。中共十七届五中全会提出，把保障和改善民生作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。这些为适度普惠型社会福利制度的建设和发展奠定了政策基础。

再次，我国已经具备建立更高层次社会福利的理论和认识基础。随着我国社会保障制度的发展，人们对福利的看法已经发生重大变化。大民政思想逐渐取代小民政观念，狭义的福利观逐渐被广义的福利观所取代，改变小福利思想、还原普遍福利思想已逐渐被社会接受，从补缺型社会福利向适度普惠型社会福利转型已经具备制度上和观念上的统一。2007年10月，民政部适时地提出构建适度普惠型社会福利，正是反映了我国进入中等发达经济水平和制度转型的时代要求。

四 构建与我国经济社会相适应的适度普惠型社会福利制度 (一) 构建适度普惠型社会福利制度的主要原则

第一，政府主导、多方参与原则。我国社会福利制度的发展必须发挥政府主导作用。只有加强政府的领导，才能进行整体规划、协调运作；才能保证足够的资金投入，制定高层次的法律法规。然而，根据福利多元主义原则，在政府主导的前提下，必须发挥各方能力，共同促进社会福利制度的发展。这包括以下措施：培育较为完善的非营利性的社会福利机构提供社会福利服务，形成政府向非营利社会福利机构购买社会福利服务的机制；发挥各种社会团体和个人的力量，培育专业工作人员和志愿者，有效组织社会福利服务输送；吸引各种慈善组织和企业、个人捐赠，补充社会福利资金来源。

第二，协调发展、逐步实施原则。社会福利分为微观、中观和宏观三个层次，对应补缺型、适度普惠型和普惠型三种模式。这三种福利层次是与当时的经济、社会环境相适应的。2007年底，民政部根据我国的综合国力，提出将推进我国社会福利由补缺型向适度普惠型转变，加快社会福利事业发展，建立与当前中等经济水平相适应的社会福利体系，是与当前较为强大的综合国力相适应的。随着社会经济的发展，我国必将逐步建立起普惠型社会福利制度，为全国人民提供较高水平的社会福利。

第三，标准合理、满足需要原则。社会福利制度设立的根本目标是为被覆盖人群提供生活保障、心理帮助和服务帮助，因此，社会福利的提供必须以人们的需要为根本点，根据需要设计福利项目和福利服务。只有从人们的需要出发，才能提供有效的福利服务。

第四，保障全面、兼顾心理原则。目前我国的社会福利模式，主要是关注被覆盖对象的物质生活，忽视了他们的精神和心理需求, 在给予社会福利服务的过程中或多或少带有一些不顾被覆盖对象的尊严而强加某些条件的现象。因此，在实施社会福利的时候，必须兼顾生活与尊严需求。在社会福利工作中，应创设针对精神和心理贫乏的精神和心理帮助。

第五，严格评估、跟踪监测原则。绩效评估和效果监测必然成为社会福利体系的一部分。在初创阶段, 有必要从起步抓起，建立绩效评估和效果监测机制，用群众的观点、发展的观点和全面的观点来看待和评估社会福利制度中的各项工作。

(二) 我国适度普惠型社会福利制度具备的特征

我国适度普惠型社会福利必须具备的基本特征有：(1)国民全覆盖。国民全覆盖是适度普惠型社会福利制度发展的终极目标。(2)城乡一体化。城乡一体化是指在我国城市和乡村都建立相同的全国通行的福利制度，福利项目最终走向一致，福利待遇从差别走向统一。(3)地区普及化。全国各省份都要构建这一制度。(4)项目全面化。根据马斯洛需要理论，人的需要包括五个不同层次，社会福利项目对五个层次的需要都要有所涉及，对人各方面的需要提供保障。(5)水平提升化。只有不断提高社会福利水平，才能满足人们日益增长的物质和文化需要；同时，我国具有的经济和社会发展能力也为不断提高社会福利水平创造了条件。(6)形式多样化。适度普惠型社会福利的方式包括实物形式、服务形式、货币形式和精神、心理形式，通过多种形式实现社会福利的给付与传递。(7)主体多元化。随着社会福利制度的发展，社会福利提供主体将走向多元化，由政府、社会团体和个人组成。(8)实施分步化。适度普惠型社会福利的目标应分割成若干个步骤和阶段性目标，在各个阶段实现阶段性目标，最终才能实现适度普惠型社会福利制度的总目标。

(三) 我国适度普惠型社会福利制度建构的衔接时机选择 1 衔接时机的确定

适度普惠型社会福利制度实施阶段从2010年开始，到2050年我国经济社会全面达到中等发达国家水平时为止，时间长达40余年。适度普惠型社会福利发展进程包括三个阶段：第一个阶段是适度普惠型社会福利制度初级阶段，从2010年到2020年，我国全面实现小康水平，社会福利覆盖面实现弱势群体全覆盖，福利水平随经济发展水平稳步增长；第二个阶段是适度普惠型社会福利制度中级阶段，从2020年到2030年，我国经济继续稳步增长，社会福利制度实现全体国民全覆盖，社会福利水平发展到较高层次；第三个阶段是适度普惠型社会福利制度的高级阶段，从2030年到2050年，我国经济达到中等发达国家水平，届时实现适度普惠型社会福利的完善和提升，并最终过渡为普惠型社会福利制度。

2 衔接时机选择的依据

(1) 人口变化依据。第六次人口普查结果表明，我国65岁以上人口达118 831 709人，占总人口的8.87%。根据我国人口学领域著名学者陈卫(2006)的测算，2020年时，我国65岁以上人口将达到19 654万人，2030年时将达到23 921万人，分别占总人口的12%和16%。我国0—14岁少儿人口数预计到2018年达到峰值，约为26 415万人，2050年0—14岁人口数约为21 068万人。我国0—14岁少儿人口占总人口的比重呈不断下降趋势，将从2005年的20.6%下降到2030年的15.8%，此后20年将维持在15%左右。

可见，无论是总人口数量、65岁以上人口数量还是0—14岁人口数量及其所占比例，在2020年和2030年都将出现转折点。老龄化程度的加重呼唤更完善的养老保障体系，要求建立更全面的老年福利制度；而儿童数量的减少有利于用既有的财富提高儿童的福利水平。因此，我们可以把2020年和2030年作为我国适度普惠型社会福利制度的重要衔接点。

(2) 我国经济社会发展战略依据。1987年10月，中共十三大提出中国经济建设总体战略部署：第一步，1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到20世纪末国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶人民生活比较富裕，基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平。中共十五大后，提出了“两个一百年”的战略目标：到建党一百年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到21世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富裕民主文明的社会主义国家。2002年，中共十六大报告提出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”中共十七大报告指出，确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。

由上可知，2020年和2050年是我国的重要战略部署的时间节点，即建党100年，全面建成小康社会；建国100年，基本实现现代化。社会福利制度是在宏观经济社会建设的大环境下不断发展的，要符合宏观战略部署的规划和要求。因此，我国有必要将2020年和2050年作为社会福利制度发展的战略阶段划分时点。

(3) 我国经济发展水平估算依据。改革开放以后，我国宏观经济经历了高速增长，国民总收入从1978年的3 645.22亿元增长到2009年的335 353亿元，人均国内生产总值从381.23元增长到25 125元，人均国民生产总值增长率平均每年为14.81%。经济的高速增长使得我国的经济实力不断增强，财富不断增多，为社会福利的实施提供了强大的资金保障，为我国的社会福利制度从补缺型向适度普惠型转变提供了经济上的支持。从我国与世界上其他国家的人均国内生产总值的绝对值来看，2008年我国人均国内生产总值达3 000美元以上，超过发达市场经济国家1970年的人均水平。发达国家的福利制度从20世纪70年代开始进入全面发展时代，走向普惠制。因此，我国从2010年开始具备发达国家初建普惠型社会福利制度的经济实力。结合我国的经济发展态势和发达国家的经济发展周期性与阶段性规律，我们可以假定我国的人均国内生产总值增长率缓慢下降，2011—2020年平均增长率为8%；2021—2030年为6%；2031—2040年为5%；2041—2050年为4%。按此测算，我国人均GDP 2020年将突破1万美元，2030年将达到2万美元，2050年末达到4万美元，接近当前美国等发达国家的人均GDP水平。从国外社会福利的发展历程来看，人均GDP达到1万美元的时候，国家有充足的是我国社会福利发展的关键阶段财力用来建设社会福利制度，社会福利项目和水平将得到较大幅度的提升。到2050年末，我国社会福利制度可以逐步走向普惠型。

五 结论

综上所述，我国适度普惠型社会福利制度建设从2010年开始，历经40余年，经过三个阶段，最终达到与中等发达国家相适应的福利状态。通过综合估算，我们将2020年、2030年和2050年作为社会福利发展较为突出的时间节点，达到不同的福利水平。其中，2010—2020年是我国社会福利发展的关键阶段。我们要将仅仅覆盖特殊人群的补缺型社会福利制度逐步转化为覆盖全体老年人、残疾人、儿童、妇女等弱势群体的较为全面的福利制度，社会福利水平逐步提高，社会福利项目从保障基本生存权利扩大到保障发展权利，从生活补助扩大到精神和心理帮助。2020—2030年是我国社会福利发展的攻坚阶段。我国要加大对社会福利的财政支持力度，尤其要加大对经济欠发达地区的财政支持力度，在全国实现覆盖全体公民的社会福利制度，社会福利项目逐步走向全面，福利水平逐步提高，福利制度逐步完善。2030—2050年是我国社会福利发展的全面普及阶段。我们将在全国范围内建设成国民全覆盖、城乡一体化、项目全面化、形式多样化、主体多元化、制度完善化的高水平的适度普惠型社会福利制度，最终实现与普惠型社会福利制度的顺利接轨。