2 (北京大学政府管理学院, 北京, 100871)
“要组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先要使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。”①相较而言，“治国之要，吏治为先”。这里的“吏治”就是官员治理之意，即国家治理的核心在于对官员本身的有效治理。而官员治理的效果可以从两个层面来判断：其一，政府管理自身的效果，通过政府腐败程度、政府与社会之间冲突程度两个指标来衡量；其二，政府管理被统治者的效果，通过国家现代化成就来衡量。
一 中国官员治理的困境 (一) 政府管理自身的效果——官员群体行为正在失控如上所述，政府管理自身的效果通过政府腐败程度和政府与社会之间的冲突程度来衡量。观察近年来中国政府在这两方面的表现，发现其呈现以下特征：第一，政府腐败程度比较严重；第二，政府与社会之间冲突加剧，群体性事件呈上升趋势。
1 官员腐败程度比较严重政府腐败的衡量有主观衡量和客观衡量两种方法，主观衡量是通过调查评估公众对腐败程度的认知，客观衡量是通过对被揭露的腐败案件进行统计。主观衡量中以“透明国际”②的政府腐败指数(CPI)③排名影响最大，客观衡量主要以最高人民检察院历年数据为准，分别从主观和客观两个角度判断中国政府官员的腐败程度。
从表 1可以看出，“透明国际”对中国政府官员腐败指数的打分从2001年—2008年八年间的差别很小，基本在3.4左右，表示中国政府官员腐败比较严重。
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表 1 2001年—2008年“透明国际”对中国政府官员腐败指数的打分 |
从表 2可以看出，最高人民检察院立案侦查涉嫌犯罪县处级以上国家工作人员数基本在2 700人左右；而立案侦查贪污贿赂犯罪案件涉及国家工作人员数2002年为40 195人、2005年为43 757人①，因此，以客观衡量法来衡量中国政府官员的腐败状况，其程度依然比较严重。
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表 2 2000年—2007年最高人民检察院立案侦查涉嫌犯罪县处级以上国家工作人员 |
用来衡量政府与社会间关系的指标中，群体性事件数量是判断政府与社会之间冲突程度的重要指标。近些年，特别是进入2008年以来，贵州瓮安、云南孟连、深圳宝安、甘肃陇南等地先后发生一系列群体性事件。群体性事件是指由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。②2008年9月，《瞭望》新闻周刊报道：“据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起”，从整体上看，群体性事件一直保持上升趋势。
群体性事件不断增多，一方面凸显直接利益冲突加剧，即“地域共同体或想象的身份共同体围绕着直接相关的切身利益而展开的集体性利益保卫行动”③。另一方面则出现“无直接利益相关的群体泄愤事件”现象，“有的参与群体性事件的群众，自己并没有直接利益诉求，而是借机宣泄长期积累的不满情绪”。“2009年的一些重大事件，如湖北石首群体性事件、吉林通钢群体性事件、山西吕梁煤矿群体性事件，这一特点进一步明显；2010年群体性事件更加突出了这个特点。”④
究其原因，有研究认为，群体性事件的发生“其前提和诱因主要是真实的利益受损和长期且弥散的各类怨恨”，究其深层原因“主要是基层政治生态恶化和由此导致的社会信任感丧失”⑤。这意味着对官员集团治理的有效性普遍降低，政府官员的群体行为在很大程度上已经失控，以政府利益为符号的官员集团利益对社会利益的侵蚀程度日益加重，其实质是权力与资本的交易，即一些地方权力与资本结合已经严重侵害了社会公众的切身利益。以瓮安事件为例，折射的是是当地干部经商办企业现象的普遍化，是矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁、国企改制中侵犯群众利益等诸多问题的长期积累沉淀，是社会治安恶化、社会管理失控、公共服务缺失，更是党群、干群、警民关系的紧张。⑥通常，行政诉讼和信访是社会公众解决与政府矛盾的主要方式，但伴随着群体性事件增多的同时是行政诉讼和信访数量的减少，信访总量继2005年出现12年来首次下降后，2006年再次下降15.5%。⑦这意味着在相关利益群体与政府矛盾日益增多的情况下，相关利益群体越来越多的选择带有对抗性质的解决方式。“这些情况除了表明群众，尤其是弱势群体表达利益诉求的无奈，更显示出当前体制内表达渠道存在不畅通、公信力削弱等问题。”⑧
简言之，政府腐败比较严重和政府与社会之间冲突加剧的现实意味着政府越来越难以有效的管理自身，官员群体的行为正在逐渐失控。
(二) 政府管理被统治者的效果——中国现代化进程的巨大成就观察政府管理被统治者的效果、特别是把观察的视野扩展到全球层面就会发现：中国经济取得三十年持续高速增长的“示范效应”①、中国对世界吸引力和感召力日益提升，中国现代化进程取得巨大成就，而这一切成就在很大程度上取决于一个“强政府”主导下的现代化进程。摩尔曾指出：“在政治上，成功的现代化意味着在广阔的领域确立安定和秩序，这便要求一个强有力的中央政府。”②强政府不是所谓的“大政府”或“小政府”，而是一个有效的政府，集中表现在政府能力的有效性。正是因为政府能力对于经济增长和社会进步具有如此关键的意义，所以“强政府”成为世界各国的普遍诉求，对于像中国这样的发展中国家来说尤其如此。因此，著名发展经济学家M.P.托达罗才把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”。③
中国政府是“强政府”，即坚定的现代化政治领导集团及其领导下的强大且具有卓越能力的政府。“强政府”与中国国家主导意识形态相一致，是公共政策选择的结果，亦是一种制度安排，它构成了中国现阶段推行国家现代化的体制特征。④而“强政府”能力的有效发挥，最重要依靠的是真正在政府工作、为政府办事的官员们，政府行为很大程度上是一种官员行为。因此，政府主导下的现代化进程必须依赖官员群体的有效推进。
综上，可以把中国官员治理的困境归纳为：一方面，官员群体行为正在失控；一方面，政府主导下的现代化进程必须依赖官员群体的推进。
二 集体行动理论视角下对中国官员治理困境的分析官员群体行为的失控意味着公共权力的失控和失范，其中既有权力过分集中的问题，也有对权力的制约和监督不到位的问题。⑤因此，治理公共权力的失控和失范基本有两条路径：其一，分权和放权；其二，制约和监督。中国仍将处于并将长期处于社会主义初期阶段，中国面临的战略任务依旧是国家的迅速现代化，而现代化进程必然是政府主导下进行的，需要维持相对全能的政治体制，依赖权力的相对高度集中来推进。因此，分权和放权必然会有一定的限度，制约和监督权力则成为未来一段时期内治理官员群体行为失控的主导路径。从制约和监督权力的角度而言，当前官员群体行为失控的根本原因在于政府缺乏监督官员行为的意愿和能力，社会公众缺乏监督的权利和能力。
(一) 官僚集团效用与官员个体效用官员个体构成官僚集团，官僚集团目标是实现集团效用最大化，通过对官僚集团行为的有效控制实现对社会的统治和治理。作为理性个体，官员追求的是自身效用最大化，除正当利益之外，自身效用最大化主要包括三个层面的内容：第一，基于等级制下合法分配的权力以及伴随权力差异带来的声誉、收入、福利等，基本表现为“特权”，这一层面效用的主要来源是制度供给；第二，基于等级制下权力分配对官僚集团短期利益的非法占有，基本表现为“贪污受贿”，这一层面效用的主要来源是国家财政收入和企业收入；第三，基于权力与资本交易对社会利益和私人利益(官僚集团的根本利益)“合法”或非法的侵占，基本表现为各种形式的剥夺和占用民众利益，这一层面效用的主要来源是社会利益和私人利益。这三个层面效用整体上都可以视为是“腐化”，即“公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为”①，官员追求自身效用最大化的程度取决于其对追求三种效用的行为进行成本-收益的权衡。
当前，官员群体行为失控昭示着越来越多的官员在主动或被动的追求第二层面和第三层面效用。官员对第三层效用的过度追逐是群体性事件频发的直接原因，而对第二层效用的追求则产生了累积效应。贪污受贿与争夺和占用公众利益对官僚集团利益的危害，后者比前者更甚，因为前者污染的是河流，而后者污染的则是源头；前者会导致治理危机，而后者会导致合法性危机。
(二) 官员自律监督意愿不足、能力缺乏作为一个集团，一方面，官僚集团要为官员个体提供良好的集体物品以保证集团成员的稳定性，同时吸引新兴集团成员加入以更有利于维持集团效用最大化，这种集体物品即制度供给的“特权”效用；另一方面，作为官僚集团的个体成员要努力维持和增进官僚集团的集团利益，以官僚集团的有效运转，捍卫统治和治理社会的合法性。实际上，对小集团而言，个体会选择增进集体利益的行为，因为其行为对集体利益的影响较大，容易获得激励；但对大集团而言，个体通常不会选择增进集体利益的行为，因为个体行为对集体利益的影响很小，无论其是否为集团目标作贡献，都可以享受集体物品，这样，作为理性个体会选择“搭便车”，即不付成本而坐享他人之利。官僚集团是庞大而复杂的集团，官员个体“搭便车”的行为主要表现为“不作为”和“惰政”，即其享受集体物品却没有为增进集团利益采取行动，是一种消极损害集团利益的行为；相较而言，对集团利益危害更大的是积极损害集团利益的行为，主要表现为“贪污受贿”和剥夺与占用公众利益。官员个体选择积极损害官僚集团利益行为的行动逻辑是：对个体而言，其损害集团利益行为虽然从长期而言危害到官僚集团的统治和治理，但从短期而言，个体能从损害集团利益的行为中获得巨大利益。个体并不是不能够预知积极危害集团利益行为可能导致官僚集团瓦解带来集体物品丧失的后果，但个体享受集体物品的收益相比较从贪污受贿行为中获得的收益而言要小得多。因此，官员个体利益与官僚集团利益未必一致，如果自己的节制不能导致别人的节制，那么，自己的节制对整个官僚集团的利益而言没有任何意义，只是减少自己的收益而已，如此，个体必然会有刺激地选择损害集团利益增进个体利益的行为。即官员个体不会通过自律来维护和增进官僚集团的集团利益。
对官僚集团而言，其必然会对官员个体理性损害集团利益的行为进行监督和控制。但从微观层面看：一方面，官僚集团利益的所有权归属在很大程度上是不清晰的，因此，委托代理框架下的代理人监督意愿必然有限，特别是对官员个体追求第二层面效用的行为；另一方面，追求第二层面效用的相对隐蔽性导致的信息不对称使得代理人监督能力不足。从宏观层面看：“有证据表明，腐败的程度可能与迅速的社会经济现代化有着相当密切的关系。”“腐化给某些集团以直接的、特定的、具体的利益。如果杜绝腐化，这些集团完全可能背离该政治体系。因此，腐化与改良一样具有维持政治体系的功能。”②有数据为例，2007年5月，最高检渎职侵权检察厅发布的一份报告显示，2006年检察机关立案侦查的629名职务犯罪嫌疑人，在法院已经做出的刑事判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。③因此，在推进现代化建设进程中，官僚集团很难对官员群体“腐化”行为进行有效控制，特别是官员群体追求第一层面和第二层面效用的行为。
简言之，官员个体和官僚集团的自律监督和控制绩效不佳，原因是其缺乏监督意愿和监督能力。
(三) 社会他律监督意愿充足、能力不足对社会而言，官员个体追求的第二层面效用④——贪污受贿，因为这部分效用来源主要是国家财政收入和企业，相对而言远离私人利益，所以，通常情况下，如果不存在选择性激励，集体行动逻辑的存在使得社会对此行为会缺乏监督的意愿，贪污受贿的相对隐蔽性导致的信息不对称使得社会监督能力不足，最终的结果是贪污受贿现象愈演愈烈。对第三层面效用——剥夺和占用公众利益而言，这部分效用主要是对特定社会个体或群体私人利益的侵占，因此，社会个体或群体必然具有监督官员个体剥夺公众利益行为的意愿，同时，这种行为的性质决定了在官员行为和社会个体或群体之间不存在严重的信息不对称，从而使得社会个体或群体具有监督官员行为的信息，即具有行为能力；但是具体到群众对这种行为监督的途径而言，虽然我国早已规定了行政申诉、复议、上访等利益申诉制度，但是在很多地方政府无法得到有力的贯彻执行，由此导致社会个体或群体政治权利能力的缺乏，没有合法化、制度化的利益协商与利益博弈机制，因此，在通过诉讼或信访途径无法有效解决官员个体剥夺与占用公众利益问题的时候，就必然会选择带有对抗倾向的群体性行为与其进行抗争，以引起上级政府的关注，从而解决问题。
简言之，社会他律监督对控制官员群体行为失控具有一定效果，但监督能力、特别是政治权利能力的缺乏限制了监督效果的充分发挥。
三 中国官员治理困境的应对“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”①面对政府主导下现代化进程必须依赖政府推进的环境约束，未来一段时期，中国官员治理困境应对的着力点是构建群体性事件的制度化治理，并以此推进对腐败现象的有效治理；中国官员治理困境的应对之道是：“野心必须用野心来对抗。”②对权力的制约和监督关键在于增强社会公众监督权力的政治权利能力，主要指社会公众的知情权和表达权，建立以表达权为基础制度化的利益协商和利益均衡机制，而舆论监督是公众行使知情权和表达权的主要载体和重要保障。
(一) 强化公众知情权与表达权，使公众有权利进行监督知情权概念源自英文Right to know，又称为“知”的权利、知悉权、了解权。它源于有关国际法及大多数民主国家宪法中的“言论自由”和“新闻自由”。知情权作为特指一种权利主张的法学概念，是由美国新闻编辑肯特·库泊在1945年1月的一次演讲中首次提出来的，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。③知情权的主要内容包括知政权、社会知情权和个人信息数据知情权等。从公众知情权的要素来看，其义务主体主要是政府。基于社会民众与政府力量对比的巨大差异，为了保障公众知情权的充分实现，除了要有媒体力量的介入，还要能够确保政府在不违背国家利益、不侵害国家秘密的情况下主动地履行让公众知道、了解的义务。④2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，确立了政府信息的主动公开及依申请公开制度、政府信息公开发布制度与政府信息公开监督和保障制度三项主要制度，来保障公众的知政权和社会知情权。这说明，作为公众知情权义务主体的政府正在努力承担起自己的责任，《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施意味着规范政府信息公开程序，保障公民知情权迈开了有力的一步。
表达权是公众具有自我表达个人意愿的权利，主要是指公民通过出版、集会和其他各种途径(如新闻媒体、信访等)公开发表自己的思想、观点、主张和看法的权利。表达权是公民的基本人权，其实现的程度是衡量一个国家民主、法治和文明的重要尺度。“从形式上讲，公民表达可分为语言表达、行为表达、沉默表达。从内容上讲，公民表达可分为群体利益的表达和公民对重大政治、经济、社会、文化等公众问题发表见解与主张的权利”。⑤党的十七大报告中第一次明确提出了“表达权”问题，昭示着党和国家着手建立制度化公众利益表达机制努力的尝试，一方面有效协调高度分化的利益群体之间的利益关系，一方面推动社会公众对权力的制约和监督。正所谓“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者决之使导，为民者宣之使言。”①
知情权本质上表现为公民对多种信息来源的诉求，而表达权本质上则表现为公民对表达意见自由的诉求，两者相互依存，相互支持。而“多种信息来源和表达意见的自由是民主政治的两项必要条件。”②
具体到如何充分保障公民的知情权与表达权，主要应从以下几方面着手：首先，完善保障公民知情权与表达权的法律制度。完善的法律制度是各国保障公民表达自由的共同特点。我国宪法对公民表达自由以及国家尊重和保障人权等做了明确规定，但对公民表达权的保护不但需要宪法的保护，还需要建立相应的下位法保障体系，以便在实践中有法可依。特别是“应当消除权利表达方面的法律规定障碍，尤其应该适时修改和完善我国《集会游行示威法》和《出版法》、《新闻法》等基本法律”。③
其次，完善保障公民知情权与表达权的行政制度。政府要坚持科学民主决策制度，深化政务公开，依法保障公民的知情权、表达权、参与权与监督权。为此，要创新民主管理形式，健全民情联系制度，拓宽社情民意表达渠道，健全信访工作责任制，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。“有关执法部门也要依据《集会游行示威法》等法律的规定，制定出有关法规或办法，使该法具有实际可操作性：在坚持循序渐进、适度管制和坚持与群众谈判磋商等原则下，可以就合法的集会、游行、示威的时间跨度、方向线路等问题确定具体意见，明确相关方权利义务关系。”
最后，完善保障公民知情权与表达权的司法救济制度。当公民认为其知情权和表达权受到他人侵害而不能行使时，可向人民法院起诉。司法救济“负有在现代多元社会中整合社会，防止社会分裂，防止由于政府直接介入冲突解决过程而使官民之间直接产生冲突从而使冲突有可能转化为政治问题，以及防止在这种情况下由于冲突解决不公而影响政治制度合法性之责。”④包括增强司法的独立性、完善法律援助制度、降低减免诉讼费用和建立多元化的诉讼程序等具体制度。
(二) 构建社会舆论监督机制，使公众有能力进行监督公众的知情权和表达权是制约和监督权力的核心问题，公众知情权和表达权行使的主要载体和重要保障是舆论监督。舆论监督，是指社会利用各种传播媒介和采取多种形式，表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法，以实现对政治权力运行中偏差行为的矫正和制约。威尔逊认为，“在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用。”⑤舆论监督在整个社会监督体系中居于核心地位。“一个国家的大多数人民没有游说声或者是无声的，这对一个国家来说是十分严重的事情，然而，大量的精明的人寻求创造一种虚伪的意见，并且他们的个人利益代替了公众的利益，这是完全值得这个国家的人民去认识这个问题。只有舆论能检查并摧毁它。”舆论监督的权威作用在国家的转型时期更能够发挥其强大的力量。“像我们这样的国家里，现在正处于这样的时代：滥用权力现象很容易被一种勇敢、机警、喜欢打听而又善于侦察的公共舆论和一种坚定的大众化的自主性给予揭露和加以制止，这种公共舆论和自主性是前所未有的。”⑥
党的十七大报告中明确提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，推动舆论监督的力度进一步加大，以增进舆论监督的开放性，进而保障舆论监督的有效性。以近来频发的群体性事件为例，“继突发事件报道放开之后，如此规模的群体事件报道‘脱敏’受到了海内外舆论的关注，国际知名媒体争相报道中国放宽负面报道。相关事件的及时报道和连续追踪带来的并不是过去假想中的社会恐慌和动荡，相反，却使激化的矛盾在舆论监督中得到了高效、令民众满意、合理合法的消解。中国正在日益重视发挥舆论监督对于化解社会矛盾的积极推手作用。经历了汶川地震和北京奥运会的中国，在新闻开放和透明度上日渐形成更为自信和宽容的运作方式。中央高层亲自部署，引导、落实官、民、媒体形成舆论监督的合力，为构筑一个健康、完整的社会体系架起第三维。”①正如路透社评论所说，“当政府推行扩大社会安全网和同经济低迷作战的政策目标时，增加新闻报道的开放性也将对政府有利。”②因此，公众知情权和表达权的行使要充分发挥舆论监督的作用，进一步继承党和国家历史上的成功做法，借鉴国外的先进经验，探索开展舆论监督、特别是舆论异地监督的保障机制、激励机制和反馈机制，从而有效制约和监督公共权力。
具体到如何加强舆论监督、充分发挥舆论监督的作用，应该注重从以下几个方面着手：
首先，舆论监督要以群众呼声和群众利益为根本导向。舆论监督必须做到“保持同人民群众的密切联系，经常倾听群众呼声，体察群众情绪。要准确把握人民群众最满意的是什么，最不满意的是什么；最高兴的是什么，最不高兴的是什么；最赞成的是什么，最不赞成的是什么、最不能容忍的是什么。”③如果群众关注的一些热点、难点问题，舆论不去关注，反而有意回避，就必然会失去群众的信任，必然大大削弱舆论监督的作用。
其次，舆论监督要调查研究先行，尊重客观事实，“没有调查就没有发言权”。“近年来，围绕舆论监督工作引发了一些争议，其中部分原因是报道对象对媒体揭露的事实有不同看法。” ④因此，舆论监督必须做到深入实际，进行细致的调查研究，注意听取各方面的意见，防止以偏概全，使舆论监督涉及的事实经得起实践的检验、群众的检验和历史的检验。
再次，舆论监督要注重结果，有始有终。舆论既要关注事态的发生，也要关注监督对象工作的改进，更要关注改进工作社会公众的态度，这样才是完整意义上的舆论监督。1954年4月，毛泽东同志提出，报纸上的批评要实行“开、好、管”的方针。“开”，就是要开展批评；“管”，就是要把这件事管起来；“好”，就是开展得好。邓小平也指出，舆论监督要“要抓住典型，有头有尾，向积极方面诱导”。
最后，舆论监督的手段要与时俱进。舆论监督除了要发挥传统舆论媒体的作用外，更要注意引导“微博”等各种新媒体手段进行舆论监督，因为这些新媒体与传统媒体相比，其发言渠道更具平等性和便捷性，其信息来源更具广泛性。因此，更被视为是舆论监督的“新型武器”。中国红十字会郭美美事件最初由郭美美在微博上的单纯炫富到最后引起社会对中国红字会的广泛关注即是明证。
四 结论中国官员腐败状况比较严重和群体性事件的逐年增多意味着中国官员治理的一个突出特点是官员群体行为逐渐失控。中国政府主导现代化进程的宏观背景和中国政治体制的现实决定着依赖政府自身的内部监督对官员集团进行有效治理的效果必然有限，而只能主要依靠以舆论监督为核心的外部社会监督。在社会监督主体缺乏监督能力的情况下，中国官员治理之道就在于要着力强化社会公众的知情权和表达权，建立以表达权为基础制度化的利益协商和利益均衡机制，充分发挥公众行使知情权和表达权的主要载体和重要保障——舆论监督的作用。