考察我国地方政府债务问题的发展历史可以发现，政府融资平台是在市场失灵与政府失灵的双重作用下产生的。尤其是本轮政府融资平台及平台贷款的大规模扩张，更是在我国为应对2008年全球金融危机而采取“四万亿”经济刺激政策后所产生的。作为以实现政府职能为目的而参与市场的法律主体，政府融资平台以政府信用为背景，以一般市场主体身份参与市场活动。其从形式上属公司法人，而实质则是政府参与市场的载体与工具。因此，要规范政府融资平台，出发点应在对其经济法主体地位的明确，而对这一问题的研究，也将为研究政府融资平台运行中的诸多法律问题提供依据与支撑。
一 “政府——社会中间层——市场”的三元框架政府与市场的关系是经济法探讨的重要命题，对经济法主体问题的剖析则是研究这一命题的主要切入点。作为经济法律关系权利的享有者和义务的承担者，经济法主体以自己名义独立参加经济法律关系，是经济法律关系构成要素中的能动性要素，也是最活跃的要素，更是市场经济体制的第一要素①，在经济法律关系的发生、存在与消灭的全过程中起到决定性作用。②根据一般通说，经济法是国家管理经济的法律关系，因此，经济法律关系中作为主权代表的国家或政府是主体地位恒定的一方主体。而经济法律关系的另一方主体则是为数众多且表现形式不一的市场主体。在此基础上，可以得出推论：市场失灵需要政府权力对市场机制不自足领域的适当进入，而这一过程中的政府失灵又需要完善的法律体系对政府行为加以规范，由此市场失灵为政府干预预留了空间，其存在和发生作用的价值需要经济法加以确认；政府干预的缺陷与失灵同样需要经济法予以纠正、限制甚至禁止，由此也就产生了以“政府——市场”为内容的经济法主体二元框架论。
随着市民社会的逐步壮大及政府对市场管理要求的不断提高，“政府——市场”二元框架已无法解决现代经济社会发展过程中所产生的所有问题，政府无法将所有的个人偏好综合为社会选择，因此，“政府——市场”的二元框架被逐渐突破，形成了“政府——社会中间层——市场”的经济法三元研究框架，即根据在国家管理经济过程中所处的不同地位，从市场主体的概念中剥离出了社会中间层的概念。
社会中间层是“独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中间作用的主体”。有理论将其表述为“中介组织”，即在经济法实现机制中，介于国家和市场主体之间的辅助管理主体，并为市场经济机制更好更多地产出价值起到促进作用。也有学者以“社会经济团体”等名词表述社会中间层。但无论用何术语，其显著特征是：一为中介性，在政府对市场主体进行干预以及社会参与国家活动活动中发挥连接、沟通和传导作用；二为公共性，以实现和维护公共利益为宗旨，并主要提供公共物品；三为民间性，即社会中间层主体独立存在于政府系统之外，具有自主性，在内部实行自我管理，其活动目的、方式和内容有其在遵守法律的前提下自主决定，主要经费来源由自己筹集，并具有一定的专业性。
政府融资平台依《公司法》设立，并作为一般民事主体参与市场活动，根据公司治理要求，其日常经营管理决策应不受外界干预。然而，政府融资平台也是政府实现公共职能的重要载体，通过募集资金进行公共基础设施的投资、建设、运行与管理，在一定程度上体现着公共服务职能。与此同时，政府融资平台又以政府信用为支撑，其行为一般由政府决策推动，体现政府意志，进而在市场中有别于一般商事主体而取得特殊地位。即政府融资平台具有一般法人主体的人格独立性，其所肩负的公共职能和一定程度的经济管理职能为其成为社会中间层主体提供了可能，而其政府信用背景和与政府所保持着的千丝万缕联系又使其作为社会中间层主体所应具备的独立性不断受到质疑。因此，对政府融资平台经济法主体定位问题的研究应以“政府——社会中间层——市场”三元框架为基础，并由此而深化。
二 政府融资平台应定位于“类社会中间层主体” (一) 政府融资平台的实质国际上，政府参与市场融资的手段主要包括以下几种：一是债权型融资模式，如银行直接贷款、发行企业债权、信托融资等；二是股权型融资模式，如产权交易融资、增资扩股融资、投资基金融资等；三是项目型融资模式，如BT(建设—转让)、BOT(建设—运营—转让)、TOT(转让—运营—转让)和PPP(政府项目与民间合作)等；四是资源型融资模式，如土地资源融资等。
与我国宏观金融市场结构相对应，以银行贷款为主的间接融资仍是较为便捷和最多采用的一种。但受制于《预算法》第28条地方政府不得举债以及《贷款通则》关于机关法人不能作为借款人的限制，地方政府以《公司法》为依据，设立融资平台进行融资已成必然。随着政府融资平台数量及其负债金额的激增，为切实化解地方政府债务风险，有效规范政府融资平台的设立与运行，2010年6月，国务院下发了《加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号，以下简称《19号文》)，同年7月，国家发改委、财政部、人民银行及银监会等四部委又联合下发《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(以下简称“平台管理通知”)。在《19号文》中，政府融资平台被定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
根据财政学的一般原理，在所有社会商品与服务以是否具有排他性以及是否具有竞争性为标准被划分为公共物品和私人物品的同时，还存在兼备公共物品与私人物品特征的混合物品。由此，政府融资平台可根据公益性程度的不同分为：公益性、准公益性及经营性三类。公益性平台投资的领域主要是非营利的或不以营利为目的、为社会公众服务的项目，如：非营利的城市基础设施、大型农田水利、环境保护项目等；准公益性平台的投资领域主要是经营性的基础设施和社会事业建设项目，具有产业导向作用和结构性调整意义的重大产业性项目；而经营性平台则纯属以营利为目的，按商业化运营各类项目。
在这里公益性平台是指“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，而所谓“主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。
显然，政府融资平台作为市场主体，肩负着为地方政府筹集建设资金生产公共产品的使命，从本质上具有公益性质。然而，本文认为，无论所筹资金投向是否具有公益性质，抑或其存在形式是否为公司法人，其对政府筹资工作的担当及其对政府各项决策、安排的贯彻与落实，都体现了政府意志。正如中国银监会副主席周慕冰在地方政府融资平台贷款监管会议上指出：“地方政府融资平台就是地方政府间接或直接出面向银行借款的载体”，其债务是由“银行以政府作为交易对手”所产生的。这一论断也已明白无误地道出了政府融资平台的实质。
(二) 政府融资平台与市场主体外观上一致，但有实质差异前文已经反复明确，就法律性质而言，政府融资平台具有独立法人资格。无论是经营类、公益性还是准公益性的政府融资平台，除一些特殊单位如土地储备中心等事业法人外，绝大多数均为政府投资设立的企业法人；绝大多数政府融资平台，其法人主体资格的法律形式要件齐全，符合法律规定的股东人数、注册资本、公司章程、组织机构、住所，并依法领取了企业法人营业执照。然而，由于在职能定位、出资来源以及信用背景上的差异，政府融资平台与普通的以营利性为主要特征的企业相比，存在实质性的特殊地位。
一是职能上，政府融资平台承担着相应的投资、融资、建设、运营和管理等职能，具有一定公益性。在组建政府融资平台时，地方政府通常按照政企分开的原则，将政府部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将分散的政府性资产及权益统一由投融资主体运营管理。投融资主体经授权依法享有出资人权利，进行融资、建设、管理以及部分项目的运营。政府融资平台既是市场竞争中的主体，又承担着政府投资的政策性和导向性功能。
二是在股权结构上，国有资本在政府融资平台中处于绝对控制地位，政府主导性较强。主要表现为:注册资本金的来源主要为地方政府财政投入，以重庆市8家政府融资平台(即所谓“重庆八大投”)为例，除重庆水务集团股份公司外，其中7家公司均为国有独资公司，而重庆水务集团股份公司的国家股比例也达到85%。还表现公司高管与当地政府有着联系紧密，公司主要负责人由政府任命，或由前任或现职政府官员担任或当地政府决定重大项目的融资决策和资金投向。
三是在资产与资源的注入机制上，政府融资平台除依靠自身收益外，较大程度依赖于政府注入。政府融资平台成立所需的自有资本往往由地方政府通过投入一定的财政资金、股权或划拨土地等方式筹集，并以此为基础吸引其他投资者。同时，地方政府也会通过税收优惠、财政资金补充、资产注入、土地增值收益返还等形式，不断扩大投融资主体的资产规模，提高资产质量和运营能力。
四是在资金的外部来源上，政府融资平台以商业银行贷款为主。随着公共投资规模日趋庞大，通过银行获得用于城市设施建设和改造的资金是目前地方政府进行融资的主要方式。目前地方政府筹资时，最常见的做法即是以政府信用为背景，以企业形式的政府融资平台出面向银行申请贷款。根据目前统计，各级地方政府融资平台总债务额中绝大部分是银行贷款。
五是在债务清偿上，政府融资平台的部分甚至全部筹资行为由地方政府直接或间接承担债务清偿，此外，地方财政也可通过提供担保为政府融资平台提供信用支持。由于地方政府融资平台是由地方政府控制的，相当于地方政府间接地对融资平台将来的债务清偿做出了承诺，以地方政府的财政收入做的间接担保。
六是在资金投入上，筹资主要用于基础性和公益性项目。地方政府融资平台主要为地方政府融资，以满足地方市政基础设施建设和公益性项目建设的资金需求。由于城市基础建设前期一次性投入大、资金占用周期长，而公共产品和服务又具有消费的非排他性，故地方政府融资平台所筹资金主要用于基础性项目建设和提供公益性的产品和服务。
(三) 政府融资平台与一般社会中间层主体存在共性，但有本质区别不难发现，政府融资平台的确具有社会中间层主体所具有的多数特征。
首先，政府融资平台具有社会中间层主体所具有的公共性。一般来看，政府融资平台的资金投向都为大型公共基础设施。以“重庆八大投”为例，其地方政府旗下8家政府融资平台分别负责城市建设、开发、地产、水务、高速路发展、交通旅游、水利设施、能源、港务物流等领域的资金募集与投放，为重庆的基础设施建设做出了重要贡献。在中央政府2008年“四万亿”大投资的带动下，2009年后政府融资平台的新增贷款也主要投向“铁(路)、公(路)、基(础设施)”建设领域。可见，政府融资平台均以社会公共利益为出发点，主要提供公共产品，具有较为显著的公共性。
其次，政府融资平台具有社会中间层主体所具有的中介性。社会中间层的中介性体现了社会中间层主体是政府干预市场以及市场主体间交易与竞争的媒介。这一方面表现在市场主体间的连接，另一方面也表现在政府与市场主体之间的通联。政府融资平台作为公司法人依法设立并参与市场活动，作为政府的投、融资平台，在市场中传导政府意志，作为政府干预或影响市场的手段，连接着政府与市场。此外，在政府融资平台所投资的各类基础设施竣工或完成后，其还负责对这些设施进行维护、管理与运营，并由此在市场中履行一定公共职能。因此政府融资平台的中介性也较为明显。
第三，政府融资平台具有与社会中间层相似的功能性。社会中间层作为政府与市场的中介，主要承担着服务功能、干预功能和协调功能。服务功能主要表现为协助政府干预市场服务，为市场交易和竞争服务。干预功能主要表现为市场规制、宏观调控等职能。协调功能则主要表现为协调市场主体之间关系，协调市场与政府的关系。政府融资平台作为由政府设立的企业法人，在政府公共产品的营造与供给方面发挥着重要职能，也为政府职能在市场中的延伸起到了载体作用，并可成为政府宏观调控政策(尤其是财政政策)传导的重要工具。由此，政府融资平台与社会中间层主体在功能性上颇为相似。
然而，也必须清醒地认识到，政府融资平台与一般社会中间层主体有本质区别，其不具有社会中间层主体的民间性，这也成为了其与社会中间层的关键。社会中间层主体普遍独立存在于政府系统之外，其性质一般属于民间组织与机构，这决定了其在组织形式、人员编制和资金往来等诸多方面与政府组织存在差异，但至为关键的是，政府融资平台虽然在组织及人员编制方面与政府体系保持着至少形式上的独立性，但由于其设立资金来源于政府、为政府职能延伸提供载体，因此，其民间性特征显著弱于社会中间层，这也是政府融资平台并不完全归属于社会中间层主体的根本原因。
(四) 应将政府融资平台定位为类社会中间层主体本文所谓的类社会中间层主体，是指具备社会中间层主体的协调、服务与干预功能，在中介性和公共性上与社会中间层主体契合，但受制于其与政府及市场主体之间的依附关系，而被排除于社会中间层主体之外的经济法主体。而根据这一定义，应将具有一定社会中间层主体特征，肩负一定公共职能与中介职能，但又因与政府之间独立性存疑而与社会中间层具有本质区别的政府融资平台，归为类社会中间层主体。
类社会中间层主体应具有如下性质与特征。首先，在职能上，类社会中间层主体具有社会中间层主体的部分共性。如：承担部分公共职能或公共利益；在一定范围与限度内，承担部分管理职能等。其次，在形式上，类社会中间层主体是公司法人。类社会中间层主体一般均依照《公司法》设立并运作，从外观上与普通公司并无二致。第三，在实质上，类社会中间层主体是政府在市场的延伸。其由政府出资设立，承担着部分政府在市场中的运营职能，也在一定程度上肩负着政府的公共职能与对市场的管理职能。因此，类社会中间层主体是政府在市场的延伸，是政府以公司法人形式在市场中的存在。从出资上，类社会中间层主体依附政府而生。政府融资平台的出资往往由政府承担，这也决定了其很难构建公司治理所必需的制约机制。在实践中，许多政府融资平台与政府是“两块牌子，一个班子”，其政府附属性更加显露无遗。第四，在地位上，类社会中间层主体在经济法主体谱系中，介于市场主体及政府与社会中间层之间的中间地带，但从本质上仍从属于政府或市场主体。
政府融资平台的职能、形式及实质决定了其应归于类社会中间层主体。首先，政府融资平台普遍具有投资建设公共基础设施的职能，并需要承担后续的运营及管理职责，如是观之，政府融资平台毫无疑问地具有社会中间层主体所具有的公共性。其次，政府融资平台依照《公司法》设立，具有独立法人资格，是典型的公司法人。第三，政府融资平台作为政府出资设立的企业主体，其经济上依附于政府。同时，由于其往往承担公益性项目，提供公共产品，故其在实践中很大程度上体现政府意志。由于公共产品的提供与营造在某种程度上体现财政政策，另外，政府融资平台还市场成为政府宏观调控的重要工具，是政府职能在市场中的延伸。因此，综合来看，政府融资平台应的经济法定位应归为“类社会中间层主体”。
三 类社会中间层主体的阶段性特征使政府融资平台在实践中存在难以克服的缺陷类社会中间层主体应被视为我国体制转型阶段的特殊范畴，是特定历史发展阶段的特有产物，具有明显的阶段性特征。在当前中国的体制转型阶段，相当一部分社会中间层主体由政府职能部门改制而来，属于政府机构的附属物或为其职能部门。但从法律属性上，又以公司制或事业单位的形式存在并进入市场，在市场中传导政府意志。
必须看到，类社会中间层主体的产生具有一定的历史合理性，是在中国计划经济体制向市场经济转型过程中所必然产生的，是在现有体制下的最优化安排。但由于其产生于计划经济向市场经济转轨的混沌状态，因此，在市场化程度日益深化的过程中，必然出现诸多难以克服的缺陷，也必然会对正常的市场秩序与市场经济运行带来潜在风险。而随着市场化进程的进一步深入与市场经济体制的逐步完善，类社会中间层主体必然会在实践中遭遇难以克服的缺陷，也必然会被更为合理的主体定位理论所取代。
作为典型的类社会中间层主体，政府融资平台同样在多个方面存在先天不足，并在实践中出现了诸多难以克服的缺陷。
(一) 出资瑕疵企业的注册资金作为其开展经营活动的根本，是市场交易对手判断其资金实力和偿债能力的重要依据。在实践中，作为类社会中间层主体的政府融资平台，其实际出资人是政府。而由于政府财政能力的不足，不少政府融资平台在出资方面存在瑕疵。一是出资不实。由于部分政府融资平台的货币出资来源于财政资金，公司成立后即将这部分资金抽出返还财政，从事实上造成了政府融资平台出资不实，甚至抽逃出资现象频出。二是非货币出资变现能力较弱、权利存在瑕疵。根据《公司法》规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外”。在政府融资平台的出资构成中，以非货币方式出资居多。出资形式包括国有企业股权资产、城市道路、桥梁、公园等公共设施等，变现能力较弱，对债权人的保障程度相对较低。三是部分项目公司资本金由贷款资金构成。政府融资平台通过将贷款资金腾挪注入部分项目公司构成项目资本金，这不仅减少了政府实际出资的项目资本金，使债权人风险增大，同时也违背了《贷款通则》关于贷款不能用于财政支出的限制。当然也应看到，这一问题在银监会“三个办法一个指引”出台后，已有所改善。
(二) 融资主体与用款主体不一致政府融资平台在贷款融资运作中主要有三种模式：一是投融资平台自借、自用、自还；二是投融资平台统贷统还，由投融资平台统一融资，再将资金分配给项目运作法人使用，贷款本息由融资平台归集还贷资金后统一还款；三是投融资平台为某一项目提供过渡性融资服务，由融资平台在项目法人成立之前为项目融资，待项目法人成立后将债务转移给项目法人，退出融资关系。由于政府融资平台作为类社会中间层主体，所融资金的款项投放常为政府项目，其运营资金又常与政府资金混同，因此易于出现融资主体与项目申报主体及用款主体不一致的情况，对债权人债权带来风险，甚至还存在部分地方将政府融资平台获得的贷款与财政资金统一归集，由财政部门统筹安排使用，导致贷款资金流入其他项目或被挪做他用。这都极大地增加了政府融资平台债务的不确定性，给债权人及市场运行带来了较大风险。
在统贷统还模式中，借款人与实际用款人不一致的问题尤其突出，不仅给债权人对政府融资平台债务的管理带来难题，而且由于母公司与子公司之间并无实际贸易发生，母公司与子公司之间的资金流转就可能构成企业之间借贷，也违背了《贷款通则》关于企业间不能借贷的限制性规定。如：某政府融资平台所融款项，其借款人确定为该平台，但其所投项目的立项与用地主体则可能为某政府内设机构。再如，某城市建设投资开发有限公司以自身为借款主体，所融资金用于投资某地铁项目，但该项目的立项批复主体、用地主体为均为该地铁项目公司，导致项目主体与融资主体不一致。
(三) 公司治理不完善类社会中间层主体在市场主体、社会中间层主体和政府之间的中间地带游动，身份也易于在这三者之间混淆。由于政府融资平台需承担公共职能，又需体现政府意志，政府对其经营管理行为起着主导作用，政府部门作为其实际控制人可实际支配其行为，因而政府融资平台的公司法人治理不甚完善。具体来看，目前省市级政府融资平台总体较好。以上海为例，上海市级政府融资平台均为有限责任公司，其中上海上实、上海城投、上海大盛等为国有独资公司。该类公司治理结构优良，决策民主科学。以上海城投为例，该公司设立监事会，负责监督总公司的战略方针与资金的筹措和运用；总公司实行总经理负责制，管理科学严谨，组织结构完善。公司下设5个职能部门4个事业部，建立分级管理和内部制衡的管理控制体系。但区县级平台问题较多，近年来，为响应上海市府“二级政府、二级管理”号召，上海各区级政府纷纷成立各自的融资平台，以在自身财政能力下承担区域内市政基础设施建设投、融资工作，公司的主要职能是为区内重大市政及重点扶持项目多渠道筹措资金。公司管理上大多实际由区财政局相关部门进行操作，实行“一套班子、二块牌子”，在职能上相互依存、互为补充。有的公司董事会由区政府若干名人员组成，董事长由区财政局局长兼任、董事由区政府委派。公司的资金运作均纳入政府对财政预算资金审计的范围。虽然从法律的角度看，政府融资平台公司的法人主体资格没有问题，但公司的法人治理结构的不够健全、经营管理难以完全按照市场化方式操作等问题却依然存在。
政府融资平台是国家对市场干预的重要载体，理应成为经济法的重要研究对象。而研究的起点，则应首先在于对政府融资平台经济法主体定位的准确界定，这也将为进一步梳理并理解政府融资平台运行中所出现的各种缺陷与问题提供基础。然而，也应看到，对政府融资平台经济法主体定位问题的研究虽然能在一定程度上揭示政府融资平台所存在问题的根源，暴露其先天缺陷，但并不能够直接使这些问题得以解决。要真正规范政府融资平台，将政府融资行为纳入更为科学、合理的法制化轨道，在根本上还是需要依靠匹配、完善地方政府的事权与财权、理顺财政预算机制等制度性安排予以解决。这也为继续深入研究政府融资平台法律问题提供了广阔空间。