一 研究的背景

1998年全面推进住房分配货币化改革以来，我国的房地产市场得到了快速发展，房地产投资额由1997年的3 178亿元增长至2010年的48 267亿元，2010年全国商品房销售面积达到了104 349万平方米，人均居住面积由1978年的6.7平方米增到了2009年的28平方米，人民居住水平得到了很大提高。同时，房地产业的发展也带动了相关产业的发展，房地产投资额占GDP的比重由2001年的5.8%增加到了2009年第三季度的11.5%，房地产对我国的经济发展作出了重要贡献。但是，2010年全国商品房销售均价也上升到了5 034元/平方米，是1998年的2.46倍(陈佳贵，李扬，2010)。2010年中国社科院发布的《住房绿皮书》报告显示，目前我国大中城市房价泡沫程度偏大，部分城市房价泡沫程度过大，其中7个大中城市房价泡沫超过50%。中国社科院发布的2010年《经济蓝皮书》指出，2009年城镇居民房价收入比达到8.3倍，农民工的房价收入比则达到22倍。2010年，中国人民银行对全国50个城市进行的2万户城镇储户问卷调查显示，75.5%的居民认为房价“过高，难以接受”(徐思佳，2010)。有些观点认为，高房价是目前贫富差距表现最突出的方面，也是城市大多数青年人感到失望乃至于绝望的方面(邹诗鹏，2010)。高房价已经远超出很多一般收入家庭的支付能力，导致许多人成了“房奴”，严重影响了生活质量，已经构成和谐社会建设中的热资问题。对此，必须给予足够的重视。房地产问题是人类社会不公平的集中表现，如果一个国家想要取得基于社会安全的社会公平目标，必须解决好住房问题(Nevitt, A.A.，1977)。

如何既要保持房地产市场长久、持续、健康地发展，又要满足中低收入阶层的住房需要，是摆在国人面前的一个棘手的难题。而正确处理好房地产市场的效率和公平，对于社会的长治久安和经济的持续发展具有非常重要的意义。

二 基于房地产市场效率与公平的目标选择 (一) 效率与公平的关系

公平和效率是人类追求的两个目标，也是人类经济生活的一对基本矛盾。

公平(fairness)就是公正(justice)与平等(equality)。公元前300年左右希腊的斯多葛派就提出人都是平等的论断，公元前2世纪至公元前1世纪，“自然法之父”西塞罗提出了人类自然平等的思想，其平等法律思想包含了人类自然平等和法律面前人人平等两个部分与层次。可见，平等的理论起点是“天赋人权”。针对人权，联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人有权为其本人和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要。”^① 1948年《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权为维护他本人和家属的健康和福利所需的生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，有享受保障之权利。”^②公正所指则侧重于社会的“基本价值取向”，并且强调这种价值取向的正当性。在古希腊，柏拉图认为公平等同于正义，所谓正义就是一切正当之人、事物与行为之间完全公平(刘士民，1995：4)。法国哲学家保罗·利科(2007)将正义、权利、责任、良知和法律称为公正的主要构成要件。

经济学意义上的效率是指“在人们的偏好和现有的技术一定的条件下，充分利用有限的资源”、“任何商品的有效产出就是使利润最大化的数量”(尼古拉斯·巴尔，2003:106)。马克思恩格斯认为，效率主要体现在劳动的生产率和资本的配置效率等方面。最先对资源的配置效率作出阐述的是帕累托，他认为对于某种经济的资源配置状态下，任何改变都不可能使至少一个人的状况变好而又不使任何人的状况变坏，那么这种状态是最优状态，也是最优效率的；帕累托最优条件包括生产、交换、生产与交换的最优条件。资本主义的效率是建立在“看不见的手”理论之上的，奥肯(1988:65，67)指出：“无论在理论上，或是在实践中，市场都已被证明是个无可辩驳的高效生产组织者”，同时，“效率之获得，其代价是收入和财富的不平等，以及由此带来的社会地位和权力的不平等”。

可见，对效率的论述主要是围绕资本配置和生产率展开的，在效率上市场机制起了很大作用。在生产中追求效益最大化理所当然，但由此可能会带来社会生活的不平等。因此，如何处理公平与效率的关系，学术界历来见仁见智。概而言之，对于公平与效率之间的关系的理解，主要有以下三类：

第一，效率优先，兼顾公平。以效率为基点，强调公平不能以牺牲效率为前提，因为效率总量的提高，可以为个体的平等、自由创造更为有利的条件。该观点的主要代表人物有罗宾斯(L.Robbins)、哈耶克(F.A.Hayek)和弗里德曼(M.Friedman)等。他们认为，社会经济的发展必然会带来社会分配的不公，这种现象无法消除，只能在某种程度上减轻。在该理念下，政府会优先追求经济整体上的快速增长，认为物质财富的增加最终会提高全体人民的福利水平。

第二，公平优先，兼顾效率。以公平为基点，强调效率的提高不以牺牲公平为代价，因为公平、平等、正义有利于效率的提高。不公平，如两极分化、平均主义等，对效率有严重的损害作用。该观点的主要代表人物有勒纳(A.P.Lerner)、罗尔斯(J.Rawles)和罗宾逊夫人(J.Robinson)等。罗宾逊(1987)指出：“财富的增长同贫穷的减轻并不完全是一回事”，“不仅主观上的贫穷绝没有因经济增长而被克服，而且绝对贫穷还因经济增长而增大”。在20世纪90年代，苏联解体和东欧剧变后，其普通百姓不仅未看到效率提升带来的好处，反而见识了公平状态的彻底恶化。Oded Galor和Joseph Zeira(1993)研究发现，不仅短期而且长期内，财富的初始分配都影响着宏观经济的产出与投资，并且影响着宏观经济应付外部冲击的调整方式。

第三，效率和公平并重。公平和效率两个政策目标同等重要，两者必须并重。持这一观点的主要有萨缪尔森(P.A.Samuelson)、阿瑟·奥肯(A.M.Okun)、布坎南(J.M.Buchanan)等。他们认为，解决公平问题本身就会带来效率的提高。我国学者卫兴华等(2008:32)认为，生产重视效率，而分配注重公平，从这个角度说，主张效率与公平并重和统一，是可以认同的。效率和公平并重，这一观点在当今中国越来越得到各界的认同。

(二) 房地产市场的效率与公平 1 房地产市场的效率

如果市场是完全竞争的，不存在市场失灵以及决定性的信息，这时市场是出清的，那么市场是有效的，也是高效的，不需要对其进行干预。Fama(1970)的有效市场假说认为，在一个有效市场上，市场价格能够充分和及时地反映所有的可得信息。他将有效性分为三类：弱式有效、半强有效和强有效。国外很多学者，如Case和shiller(1989)、Barkham和Geltner(1996)等通过不同方法对一些城市的分析都认为，房地产市场是低效或是无效的。在国内，诸多学者论述了我国房地产市场具有无效性以及弱式有效性。王克强等(2006)证明，中国房地产市场尚未达到弱式有效。潘爱民等(2008)通过游程检验方法发现，我国各区域房地产市场中价格对信息的反映程度还很低，房地产价格与价值之间同样存在一定程度的背离，各区域房地产市场也存在超额利润，即各区域房地产市场不是一个有效的市场。段芳(2011)认为，中西部城市武汉、重庆的房地产市场都接近于半强有效性市场，而东部沿海城市北京、上海、广州的房地产价格向均衡水平的调整速度迟缓，表明我国一线城市较易堆积房地产资产泡沫。

有效市场假说反映了信息传播的效率，信息传播效率是使资源达到帕累托最优的一种有效手段，信息的无效导致资源配置效率达不到帕累托最优。上述国内外诸多学者都证明了国内外房地产存在市场无效或是弱式有效等，在一定程度上说明了我国房地产市场效率不高。当市场有效率时，政府进行的干预既不必要也不合意(尼古拉斯·巴尔，2003:88)。行为金融理论认为，人是有限理性的，投资者的心理偏差易产生群体癫狂性的“炒房”，政府有必要进行干预和监管。因此，为实现生产上效率的提高，政府要通过包括法规、财政等政策进行市场干预。目前我国房地产市场中的“限购”等都是干预的方式。

2 房地产市场的公平

在我国房地产业发展过程中，在利益的驱动下，房地产市场充斥着过多的炒作投机行为，某些出于短期利益或小团体利益的土地出让，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和，这对于后届政府或是当代及后代子孙来说，都存在代际之间利益关系的某种不公平性。即使在保障房建设中，有的位置偏远，致使住户生活成本增加；有的分配方式不公，不该享受的却得到了，严重缺房的却无法得到，由此弱化了保障的效果。上述种种现象表明，我国房地产市场存在着不公平。

在住房问题上，有关方面不仅要注重横向公平，对同样的人给予同于的对待，使穷人在住房贷款等条件下获取住房是平等的，而且也要注意纵向公平，对不同的人给予不同的对待，通过收入再分配或住房的直接转移等进行干涉，以满足穷人的居住要求。特别应当注意的是，对于直接转移的保障房，由于其具有公共品特性，存在供给不足、信息不对称、公共决策的局限性、官僚制等问题，将产生“政府失灵”和“市场失灵”，从而导致政府投资的低效率和非公平性，这就更需要政府为了公平目标对其进行干预。

(三) 基于社会共同富裕的房地产市场效率与公平的目标选择

改革开放以来的中国，一方面经济得到了快速发展，另一方面社会公平状况出现了问题，特别是房价快速上涨，导致一部分人拥有多套住房，一部分人无力购房，而有些人则在房贷重压之下生活状况不见好转。由此社会上出现了两种声音，一种认为中央政府应坚定不移地排除各种干扰，继续沿市场与效率取向推进改革；另一种认为社会公平状况问题不断所累积的各种社会矛盾表明，原有的市场与效率取向的改革再也走不下去了，中央政府必须及时调整改革策略，转而更加强调社会公正问题。

奥肯(1988:122)指出：如果平等与效率受到同等对待，分不出孰高孰低，在两者发生冲突时，就必须寻求调和。中国是社会主义国家，社会主义国家的本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。实现社会主义的公平，从最迫切、最低限度的目标做起，首先要保证城乡弱势群体中最困难的那一部分人的生存权，保障他们最基本的生活条件，然后逐步缩小社会各阶层成员之间的收入差距(蒋学模，2007)。因此，我们既要改革开放、发展经济，又要处理种种社会不公平的现象。

房地产市场既要追求效率，带动经济的进一步发展，提高人民的居住水平，又要考虑到房价高企下的低收入阶层的实际状况，使人民“居者有其所”，真正体现社会主义制度的优越性。因此，房地产市场既要注重效率，又要重视公平，达到两者的并重和统一。这既能促使生产力的进一步提高，又能促进社会和谐发展，对国家的长治久安将起到积极的作用

政策目标的选择必须在意识形态领域里要有合理的定位，特别是在公平与效率的关系方面，一旦目标定位达成一致，如何促使其实现就是一个必须重点解决的问题。

三 房地产市场效率与公平目标的实现机制

为了实现房地产市场的效率与公平目标，需要从根本上解决两者产生矛盾的根源，理顺两者之间的关系，着力建立起相应的机制。

(一) 激励相容的制度机制

目前，在我国房地产市场上存在着中央政府、地方政府以及各开发企业等参与者，各参与者由于其追逐的利益不同，相互之间的目标并没有完全达到协调一致。比如，中央政府在调控房价的时候，一些地方政府却在“救市”。因此，必须以市场经济机制为基础，建立一整套房地产市场运行机制来促使各级政府及企业的行为符合国家设定的目标，实现中央政府与各级地方政府、各经济利益集团等之间的激励相容。

为此，中央设定机制激励地方政府，地方政府设定机制激励开发商在开发产品、实现利润的过程中达到政府的要求。这样，房地产市场中各参与者的目标由不协调达到协调一致。房地产市场激励相容的制度机制见图 1(图中规则或机制下行，开发商的行动上行，穿过地方政府，达到国家目标)。

(二) 政府调控干预市场的平衡机制

这一机制的实质在于，根据地方经济发展，采取适当指标，寻求市场有效和公平的范围，找出其平衡点，一方面为提高效率而调控，另一方面为使市场公平和谐发展而干预。

在现阶段，应根据地方居民住房可支付能力，采用房价收入比等指标，结合居住面积，统计分析区域各类人群的收入，分析考察不同收入阶层的房价收入比。根据指标计算范围，分别对支付能力不同的群体进行调控和保障。对市场无效区域，采取开发限制等供给管理和“限购”、提高首付比例等行政措施以及征收房地产税等手段干预，使房地产市场走上合理、稳定、高效发展的良性轨道。针对无住房支付能力的群体，成立住房购买支持金融机构，采取提供保障房以及住房补贴等转移支付方式达到住房保障目的。这样双管齐下，以达到房地产市场的有效与公平目标。随着房地产市场趋于有效以及人们住房条件的改善，政府应逐步从房地产领域中退出，取消干预措施，将精力主要集中于对低收入群体的援助方面。

(三) 多渠道的保障房产品供应机制

保障房产品的供应是实现住房保障的根本途径。为此，应针对不同收入人群建设不同层次的保障房；从供应主体上确保政府是保障性住房的主要供应者；成立住宅建设金融支持机构，拓宽融资渠道，搭建融资平台，有效运用金融杠杆形式，发展多元化的投资主体，为保障房的建设提供金融支持。政府既可以直接介入，通过建设或者购买商品房来保证保障房供给，也可以通过与私人机构合作而联合提供保障性住房，甚至还可以在运用市场机制的背景下，通过提供土地、贷款担保、税收优惠或资金等措施，吸引、支持和激励私人机构为社会建造保障性住房。另外，在一定条件下，亦可允许企业集资或以住房合作社等形式集资建房。

(四) 保障房分配管理的高效运营机制

保障房建设后续的分配、运营、管理的好坏，将直接影响着公平效果。近年来，“六连号”、“开宝马，住经济适用房”等事件接连发生，在一定程度上折射出保障房分配管理上的弊端。为了既能在分配中体现公平，又能在管理运营中发挥效率，必须建立良好的保障房分配管理的高效运营机制。这一机制可以概括为“需求——分级分配——运营管理——退出”的一体化机制(见图 4)，即既实行按收入级别分配对应的保障房，又根据不同情况灵活转换保障房形式，在运营中坚持社区管理和资产运营管理相结合，使保障房资产效益最大化。

综上所述，对于房地产市场公平与效率目标的实现，应当在激励制度的作用下，通过对商品房市场的干预管制，对保障房建设的促进和转移支付，以及合理分配和管理，达到基于居民支付能力的房地产供求平衡。图 5综合说明了房地产市场公平与效率目标的实现机制。

四 实现房地产市场公平与效率目标的措施

为了促进我国房地产市场的有效发展，达到资源的优化配置，同时保证其在发展过程中注重公平，促进低收入人群居住条件的改善，以实现公平与效率并重与统一的目标，有关方面应采取以下措施：

第一，建立完善的住房保障法律法规。中央政府必须明确社会目标，澄清效率与公平之间的关系，确立房地产市场的公平标准，按照“生产上重效率、分配上重公平”的原则推动房地产市场的发展。为此，应完善房地产法律法规，从国家层面上制定高层次的住房保障法律，规定地方政府改善本地区住房条件的责任与义务，并激励其完成目标要求；同时，调整地区发展的考核指标，把反映住房条件改善、房价收入比等的指标纳入其中，考核中重视社会和谐稳定的状况与居民幸福指数的程度。

第二，开展住房信息调查，摸清住房基本情况。对于住房，既不能搞平均化，也不能产生两极分化。因此，必须要了解居民住房的基本情况，比如，有多少人拥有多套住房？又有多少人无房、缺房？只有摸清基本住房状况，才能使调控有的放矢。在此方面，各部门应协同合作，联手对住房情况进行调查，并对住房信息进行及时、准确、完整的跟踪更新，且保证相关信息的普遍易得性，以确保住房信息的有效传播，从而促进资源的优化配置。

第三，增加商品房的有效供给，降低非消费性住房的需求。供求不平衡是造成近些年来我国房地产价格上涨的主要因素之一。为了确保房地产市场的平稳健康发展，就应当增加商品房的有效供给，使之在总量上达到供求平衡。为此，应注重城市的合理布局，加大郊区、卫星城的基础设施建设，降低居民的生活成本，增加其生活便利性；应增加普通住宅土地的供应，加大查处囤地行为，推进棚户区的整治和改造；应通过实施差别性税收等政策降低非消费性的“投机”、“炒房”等住房需求；应针对首次购房的消费性需求，实行降低首付比例、贷款利率优惠等长效措施，对其提供必要的支持。

第四，增加多层次保障房供应，提升保障房的保障功能。随着经济社会的发展和人们收入的变化，保障房供应要拉开层次，对接不同的收入群体，建立起包括经济适用房、廉租房、公共租赁房、两限房在内的等多层次的供应体系。为此，应深化研究、疏理引导、分类处理，以期合理利用城中村、小产权房、单位集资建房、部分公房等的保障功能；应规范经济适用房，大力发展廉租房、公共租赁房；应合理选择保障房的建设地点，并制定合理的标准；应探索保障房的产权形式，结合市场规律，对其采用“共有产权”等方式。

第五，提升保障房分配管理运营过程中的效率与公平。在保障房的分配过程中，应依据不同收入人群的需求，分级分配，在这一环节应始终贯彻公开、公正、公平的原则，在源头上堵住“不公”现象的发生。在保障房的使用过程中，应针对不同人群的特点，调整管理思路，使保障房小区成为和谐、稳定、安全的社区。在保障房的资产管理过程中，应采用政府建造和购买以及公私协力等方式，创新投融资模式，并结合资产证券化等方式，促使保障房资产价值最大化。在保障房的运营过程中，政府应提供财政支持，实行减免税收等政策优惠；应设计好保障房入住人群的“退出”机制，使那些收入增长的保障群体逐步退出，购买高一级保障房或商品房，同时，各地应根据市场发展情况，建立起保障房之间的转换以及保障房变为商品房的“公房私有制”等良性的循环机制。