公益诉讼是现代诉讼制度对传统诉讼模式的一种重大突破，也是一种回应现代社会客观需要的“现代型诉讼”的重要组成部分。自从1976年，美国的Abram Chayes教授的《法官在公益诉讼中的作用》一文在《哈佛法律评论》上发表以来，^①公益诉讼制度迅速引起各国学者的关注，并逐渐以各种形式进入到许多国家的司法实践之中。近年来，我国学术界也对公益诉讼制度进行了热烈的讨论。^②特别是在民事诉讼法修正案将公益诉讼制度纳入以后，公益诉讼制度更是获得了我国学界和司法实务界的广泛关注。然而，我国学界和司法实务界，至今都没有为公益诉讼划定一个较为清晰的外延，其对公益诉讼的社会功能认识基本还停留在照搬国外现有理论的阶段，对公益诉讼的现行分类标准也缺乏科学的依据，笔者对我国公益诉讼的概念、功能等基础性理论问题进行反思，试图探索构建一种符合中国实际情况的公益诉讼理论体系。

一般来说，研究公益诉讼的逻辑起点应该是对公益诉讼概念的内涵和外延的科学界定。离开了这个前提，对公益诉讼相关问题的讨论就很难切中要害。对于公益诉讼的概念，我国理论界至今仍是众说纷纭，远远没有达成共识。究其原因，主要是学界对“公益诉讼”概念的界定方式和逻辑进路都是将公益诉讼作为一种“维护公共利益”的诉讼，而将什么是“公共利益”作为讨论公益诉讼概念的前提条件。这种界定公益诉讼概念的方式看似在逻辑上无懈可击，也完全符合大陆法系的法律思维习惯，但是却在实际上成了确定公益诉讼外延的最大障碍：自从近代社会的发展打破法学为公法和私法设置的绝对界限以来，从理论上以归纳推理的方式得出完整而独立的“公共利益”的概念，并以此作为划定“公共利益”边界的依据已经成为了法学上的“哥德巴赫猜想”式的难题，众多的宪法、行政法和民法学者殚精竭虑，也没有解决这一世纪难题。^③因此，如果我们继续以同样的思维方式去探索公益诉讼的概念，恐怕最终也难逃陷于对“公共利益”讨论的泥沼而不能自拔的命运。

也正因为如此，国内的一些学者在讨论公益诉讼的概念时采取了刻意回避的态度，试图绕过这个泥沼来讨论实际的问题。一部分学者选择使用一种极为抽象的概念性表述来界定公共利益。如有的学者指出公共利益是“一种抽象的公共秩序”，^①这种定义方式从表面上看，的确“解释”了概念，但是其“解释”本身所具有的空洞性，致使这种解释本身不可能成为划分概念内涵和外延具有可操作性的标准，而且这种“解释”本身与概念解释本身的目的背道而驰，有“玩文字游戏”之嫌。另有一些学者干脆跳过对“公共利益”概念的界定，直接把这个概念当作一个“不言自明”的“公理”，在此基础上直接界定“公益诉讼”。无论这些学者采用怎样巧妙的方式来“绕过”“公共利益概念陷阱”来讨论公益诉讼，恐怕都难以避免“公共利益”含义多重且难以确定的特征，给学界带来的对于公益诉讼基本含义理解上的差异，这种差异也直接影响到了有关公益诉讼程序机制的设置。在《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿(第三稿)及立法理由》第396条在有关“公益诉讼”的立法建议中，由于缺乏对“公益诉讼”的统一的理解，也就难以对该类诉讼的受案范围和受案条件进行进一步的规定。而这种由于概念混乱带来的操作上的不确定性，甚至成了一些学者对在我国建立公益诉讼制度的全盘否定^②的主要理由之一。

要走出学界在定义“公益诉讼”问题上所面临的困境，我们不妨回过头来重读一下Abram Chayes教授的那篇提出“公益诉讼”(Public Litigation)概念的开山之作。^③我们不难发现，Abram Chayes教授在该文中对“公益诉讼”的定义方式是描述性的。他本人在文中明确指出“本文的目的在于描述一种存在于联邦法院系统的新的诉讼类型，该类型与传统的以私人利益为中心的诉讼模式有显著的区别。”Abram Chayes教授在该文中通过将其概括出的传统诉讼模式的特点与公益诉讼模式特点进行对比的方式给我们清晰地勾画出了公益诉讼的轮廓。他指出：(1)与传统诉讼模式将诉讼设计为一种利益对立方的平等对抗不同，公益诉讼的结构是模糊和发散性的，并不存在传统诉讼中的尖锐对立和“赢者获得一切”的规则，而且法官在诉讼中享有更大的主导性，可以以法庭为平台促进双方的交流和谈判。(2)传统诉讼模式中补偿的获得是独立的和非连续性的，且这种补偿主要是针对过去的某个行为的；而公益诉讼中获得救济的并非仅仅限于那些亲自参与庭审的人，对案外人也有巨大的影响，而且其目的主要是针对被告未来的行为。(3)传统诉讼模式对法律关系的介入一般终了于结案之时，而公益诉讼则呈现出对社会中的法律行为的持续性干预的趋势。(4)传统的诉讼模式下，案件完全是当事人主导的，而公益诉讼中当事人的处分权会受到一定的限制。在此基础之上，Abram Chayes教授指出，该类型的诉讼是一种民众干预公共生活的一种长期性的制度储备。^④综合Abram Chayes教授的上述表述，我们不难看出，对他而言公益诉讼是一种不同于传统私人诉讼模式的一种全新类型的诉讼，是民众干预公共生活的一种新的制度储备。因此，凡是旨在通过诉讼制度干预公共生活，并且具备上述不同于传统诉讼模式特点的诉讼就应当属于“Public Litigation”即“公益诉讼”。

笔者认为，Abram Chayes教授对公益诉讼的界定方式虽然是英美法系下演绎推理的产物，但对于我国学术界仍应具有很强的借鉴意义。我们与其仅仅从概念出发研究公益诉讼而陷于“公共利益泥潭”不能自拔，不如从研究其与传统诉讼模式的外在区别入手，由表及里地寻找公益诉讼的外延和内涵，这样我们不仅可以跳出“概念法学”的狭小视野，也可以在研究过程中为确定公益诉讼案件的受案范围和受理标准提供有益的理论指导。

公益诉讼和私益诉讼的本质界限在于公益诉讼不以维护私人利益为目的，而是以维护公共事务中公共群体的合法利益，遏制公共领域中的违法和侵权行为为目的。我国学者大多采用“目的论”的视角，将旨在维护私人利益的诉讼称为私益诉讼，反之，以维护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼。从逻辑上来看，这样的区分方式是一种“切中要害”的分类方法，似乎没有什么问题，但在现实生活中，所谓“公益”和“私益”的界限往往是模糊不清的。正如有的学者指出的，在我国现有的公益诉讼案例中，主要包含三种类型：第一类主要涉及和保护较大范围内的具有相同或相似诉求的多数人利益的纠纷，甚至会涉及和保护到大量潜在的利益群体。第二类可称为纯粹型民事公益诉讼。这类民事公益诉讼是指当事人提起民事诉讼的直接目的不是为了自身的个体利益和集团的利益，而在于保护纯粹的或者说更广泛意义上的公共利益。此类诉讼属于最典型的民事公益诉讼，与原告的关联度非常小或非常间接。第三类为公益、私益混合型民事公益诉讼。所谓公益、私益混合型民事公益诉讼，是指当事人在民事诉讼中既提出了保护个人利益的请求，同时也提出了保护公共利益的请求。^①在这三种类型的“公益诉讼”中，除了第二种类型的诉讼以外，其余两种类型的诉讼似乎都并不符合我国学者对公益诉讼的定义。况且，上述这三种类型的划分还停留在理论层面。在我国正式确立公益诉讼制度之后，如何在实务中将这三种类型的诉讼加以区分，将会成为将该分类方法运用到实践中去的最大障碍。

笔者认为，正如我们不应该从单纯从概念出发来界定公益诉讼一样，我们在划定私益诉讼和公益诉讼的界限的时候，也应该重视两种诉讼在外部特征上的区别，以司法实务中可以操作的标准来界定公益诉讼的边界。

我国的法院在立案的时候，一般都会将案件按照其所涉及的法律关系对案件进行分类。例如，我国将民事案件分为人格权纠纷、婚姻家庭纠纷、继承纠纷、合同纠纷等大类。这种分类是依据案件本身所涉法律关系的性质来分的。秉承这种思路，在区分公益诉讼和私益诉讼时，法院可以按照案件所涉问题是否具有“公共性”，作为一个重要的标准。所谓问题的“公共性”，主要是指该问题已经超越了单纯的原被告之间的私人纠纷的领域，具有一定的普遍性的意义。例如，在“李刚诉牙防组”的案件中，原告呈给法院解决的不是单纯的《消费者保护法》上的虚假宣传行为，而是针对“牙防组”这类“伪公共组织”利用其臆造的身份借助公共媒体，公然进行大规模侵权的社会现象。这就使得这个诉讼本身具有了“公共性”。

当然，并非所有具有“公共性”的诉讼案件都属于公益诉讼的范畴。我们对具有“公共性”的案件还必须进行进一步的分析，才能最终确定案件是否属于“公益诉讼”。

在我国的司法实践中，一般法院的立案庭还会依据对原告诉讼请求的分析，确定案件的案由，并在此基础之上，对案件进行分类，将不同类型的民事诉讼案件交由不同职能的法庭和不同的法官进行审理。例如，我国最高人民法院颁布的《民事案由规定》中，就将离婚案件分为：离婚纠纷、离婚后财产纠纷、离婚后损害责任纠纷三类案由，并对不同的案件分别适用不同的管辖规则和举证责任分配规则，对案件的具体审理过程也有一些区别。在法院接到原告提起的离婚诉讼以后，立案庭会在审核原告所提出的具体诉讼请求的基础上，将案件按照不同的案由进行分类，方便法官的实体审理。这种做法既避免单纯使用抽象的原则和概念对案件进行区分可操作性差的弊端，又给原告以法院尊重原告对起诉的处分权的印象，还为案件的后续审理创造了有利条件。笔者认为，我国公益诉讼制度确立以后，应该延续这种做法，由立案庭对具有“公共性”的案件再按照原告的诉讼请求的具体表述区分案件是否属于公益诉讼。

那么，应当如何以这种“诉讼请求分析法”来区分公益诉讼和私益诉讼呢？鉴于公益诉讼是一种旨在纠正公共领域的不法行为的诉讼形式，它不以获得私益上的充分补偿作为自己的目的。因此，公益诉讼的诉讼请求中一般不应该包含请求被告支付补偿或者赔偿的内容，而应该以确认性的请求、停止侵害的请求为主。即使在诉讼请求中包含有经济赔偿的内容，其赔偿数额也应该是象征性的。^①如果在案件原告的诉讼请求中，既包含有公益性的诉讼请求，又包含有要求被告给予充分地经济补偿或者赔偿的诉讼请求，^②则不应当将案件作为公益诉讼来审理。

通过对案件“公共性”和具体诉讼请求的分析判断，我们既可以将公益诉讼从传统的私益诉讼中识别出来，还可以剔除那些假借“公益”之名，行保护私人利益之实的“伪公益诉讼”，防止这一在我国新生的诉讼机制被滥用。

公益诉讼的出现，是现代诉讼制度对社会现实需要的反映的产物。公益诉讼的最终目的在于实现公共利益方面的社会与法律变革。通过诉讼促使现行法律得到执行，或者促使政府履行责任。^③笔者认为，从总体上来看，促进现行法律的执行和促使政府履行责任是各国的公益诉讼制度所共有的社会功能。然而，由于每个具体的国家的法律体系和法律文化的不同，公益诉讼在现阶段所执行的社会功能是有所差异的，我们既不能因为这种差异的客观存在，就否认公益诉讼社会功能中的“共性”，又不能以偏概全，把公益诉讼在某一个国家所执行的适应该国国情的功能当作是公益诉讼本身所固有的社会功能。目前我国学界对公益诉讼的价值与功能的研究成果并不多见，且大多是从宏观上把握公益诉讼的价值和功能，没有注意将公益诉讼的普遍性的社会功能与我国的现实国情，特别是近年来已经在我国实实在在发生的公益诉讼的现实情况结合起来分析。更有个别学者将美国司法体制下，公益诉讼的独特社会功能直接“移植”到我国，并以此作为公益诉讼所应该具有的价值和功能来论述。^④如果说上面所提到的第一种情况还只是我国学术界对公益诉讼的社会功能研究不够深入的必然结果的话，那么后一种情况完全将国外的经验生搬硬套到我国，恐怕就是研究走上歧途的表现了。

正如Abram Chayes教授在其文章中所指出的，美国的公益诉讼是作为一种公民干预公共生活的制度储备而出现的，美国正义联盟的创始人也将美国公益诉讼的社会功能概括为：1.执行法律；2.适用并解释法律；3.改革公共机构；4.激发社会政治变革。^⑤美国是一个司法拥有高度权威的判例法国家，因此美国的公益诉讼判例是其国家形成公共政策的重要渊源。特别是美国联邦最高法院可以通过其对公益诉讼的判决，重新解释宪法和国家法律，为公民创设或扩展权利，制止行政权的“越界行为”，并通过最高法院判例的发展变化来实现社会一定程度的政治和法律的变革。

然而我国是一个有着深厚大陆法系传统的国家，司法权不仅没有超越行政权的权威，而且司法权本身能管辖的范围相当有限，^⑥这就决定了即使在我国以法律的形式确立了公益诉讼制度，也不可能依靠这个制度来制定和改变我国的公共政策，更不用说创设宪法性权利以实现社会变革了。我们在研究公益诉讼在我国的社会功能的时候，一定不能脱离中国的实际情况，照搬美国的类似研究成果，而是必须结合立足本国的现实，实事求是地结合我国司法权的实际运行，恰如其分地评价公益诉讼制度在我国的社会功能。正是基于这样的考虑，笔者认为，我国公益诉讼制度主要有以下几个社会功能：

首先，公益诉讼制度能够唤起利益相关方对与自身密切相关的公共事务的关心。例如，前些年发生的市民起诉要求免费公厕退还违章收费和起诉铁道部要求铁路部门开具消费发票的案件，就将生活中不合理或者不合法的“小事”置于公众的视野之中，使得本来被公众忽视的公共事务获得充分的关注。随着这两件“小题大做”的公益诉讼的解决，公共事务中的两个不合理的现象也随之获得纠正。笔者相信，在我国民事诉讼法将公益诉讼制度正式制度化之后，我国公益诉讼制度的这项社会功能必将充分发挥，这样不仅可以逐步减少公共事务中的此类不合理的现象，更可以不断培育我国国民对公共事务的关注和参与的意识。

第二，公益诉讼制度能够促进我国处于“休眠状态”的许多法律和规定得到切实的执行，制止未来的违法行为的发生。例如，著名的“李刚诉牙防组案”和“虹桥机场公路收费案”。在第一个案件中，李刚通过一系列的诉讼，将已经被新闻媒体诟病的“伪权威组织”“全国牙防组”的“伪权威公共组织”的真实身份以法院判决的形式加以固定，直接导致国家相关职能部门对类似组织的清理行动，为促使职能部门执行原本处于休眠状态的相关法律起到了直接的推动作用。在后一个案件中，提起公益诉讼的原告虽然并没有获得胜诉判决，但却成功迫使相关主管部门停止了涉嫌违规的收费。^①鉴于我国尚处于法治建设的早期，我国的许多行政法规和规章本身并没有获得职能部门的认真执行，更有一些法律法规本身就没有设置对违法者的处罚，造成我国公共领域的大规模侵权事件屡屡发生，公益诉讼制度恰恰是一种借助司法程序鞭策相关部门认真履行法定职责的制度安排，也是公民督促拥有相关立法权限的部门完善其立法的特殊渠道。

第三，公益诉讼制度能够促进我国公益组织的发展。在一个法治社会中，公权力的行使受到法律的严格限制，不能过多的干涉公共事务，即使公权力管理下的公共事务也可能出于种种原因没有获得有效的管理；而普通个人又往往关心自身的私人事务多于关心社会公共事务，致使许多重要的公共事务处于“乏人问津”的状态。而且有许多公共事务本身具有很强的专业性，一般的公民个体往往也缺乏足够的专业知识和技能进行处理，因此在许多国家，公益团体就应运而生，以自己的专业知识和公信力，对一些领域的公共事务进行有效地干预和管理。例如在德国，许多社会团体就通过“团体诉讼”的方式，对公共领域中的违法行为进行干预。在我国，由于历史传统和法律制度上的障碍，很少存在真正意义上的社会公共团体。目前提起公益诉讼的也主要是个人。在《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿(第三稿)及立法理由》第396条在有关“公益诉讼”的立法建议中，明确将社会团体列为公益诉讼的适格原告，一旦该条规定为正式立法所采纳，公益诉讼制度本身就可能成为众多专业领域的公益团体和组织的“助产士”，而推动我国公益组织和团体的发展。于此同时，相关的社团登记法律法规也极有可能随之发生变化，而这两者都会改变我国公共事务领域民间专业管理主体空缺的现状，从而极大地推动我国法治化的进程。

第四，在现阶段公益诉讼制度可以部分填补我国集团诉讼制度的空缺，作为遏制大规模侵权事件的发生的正式的制度资源加以运用。虽然我国新民事诉讼法的第53条和第54条已经确立了可以适用于中国的群体性诉讼制度，但是多年来，出于种种原因上述两条规定基本上处于被闲置的状态，许多群体性诉讼案件都是在传统“一对一”诉讼模式的框架下解决的。^②一旦我国的公益诉讼制度正式确立，有一些并不是以获得充分赔偿为目的提起的群体性诉讼案件，就完全可以采用公益诉讼的形式来解决。这样既可以避免目前不能采用集团诉讼解决案件的尴尬，又可以提高诉讼效率，节约诉讼成本，达到迅速有效遏制一些大规模侵权事件发生和扩大的作用。

随着我国公益诉讼制度研究的兴起，许多行政法学者也随之提出“行政公益诉讼”的概念。他们将有的学者对民事公益诉讼的表述套用过来，认为“旨在维护公共利益的行政诉讼就是行政公益诉讼。^③”这种提法是否妥当呢？笔者认为，至少在我国现阶段，“行政公益诉讼”的提法并不科学。因为这种提法不符合我国《行政诉讼法》及相关司法解释对行政诉讼诉讼主体和受案范围的规定，所以笔者认为至少在现阶段并不存在真正意义上的“行政公益诉讼”。

首先，按照我国《行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼的原告“认为自身利益受到具体行政行为侵犯^①”时，才可以以自己的名义提起行政诉讼。也就是说，至少在目前，我国所有的行政诉讼都是行政相对人为了维护自身权益而提起的。这样，我国的行政诉讼的法律条文规定本身，就与公益诉讼要求的“旨在维护公共领域的非私人利益”的要求相矛盾。在这一法律框架下进行的行政诉讼又怎么可能有“行政公益诉讼”的存在空间呢？当然，也许有的学者会对笔者的这个看法嗤之以鼻，认为行政诉讼相对人完全可以出于公心，为了公共利益而提起行政公益诉讼。不过，笔者需要强调的是，在上文中笔者已经指出，即使是混杂着公益性的私益诉讼也依然是一种私益诉讼，是在传统诉讼框架下进行的传统诉讼，并不属于现代型诉讼，更不是真正意义上的公益诉讼。更何况对公益诉讼的界定必须在立案阶段完成，而不是根据案件判决后的社会效果来确定，如果认可了这种“披着私益诉讼外衣”的行政诉讼为公益诉讼，那么，法院在立案时又将依据什么标准来判断呢？须知“主观状态必须通过其外在行为来表现”，如果我们单纯以主观的心理状态来区分公私益诉讼与私私益诉讼，那么岂不是所有的行政诉讼案件都可以从某种角度被认定为是公益诉讼？

其次，从我国《行政诉讼法》第十一条和第十二条对我国行政诉讼的受案范围的规定来看，我国行政诉讼的受案范围仅限于类型极其有限的具体行政行为。按照我国《行政诉讼法》第十一条的规定：“第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的；(七)认为行政机关违法要求履行义务的：(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”如果我们把这条规定与《行政诉讼法》第十二条的第(二)和第(四)项的规定结合起来分析，就会发现，行政诉讼法的目的仅仅在于赋予行政相对人对抗范围极其有限的具体行政违法以救济权，而不是赋予他们对行政机关所管理的公共事务的参与权。与此相对应的，我国法院系统所获得的针对行政行为的司法审查权，也是有限的和非连续性的。加上我国历史和现有的法律文化下，法院的司法权威和司法公信力不足，让法院借由民事领域的公益诉讼制度，介入到非有国家公权力直接管辖的公共生活领域尚且存在难度，让其以行政机关为“对手”，干预行政机关的公共管理行为，就更不可能了。^②

第三，《行政诉讼法》赋予行政相对人和利益相关方的这种救济方式恰恰是“针对过去行为的”、“断裂的”和“仅仅针对当事人之间的”。这是一种建立在传统诉讼模式下的诉讼救济模式，与Abram Chayes教授所描述的公益诉讼的特点恰好相反。在这种模式下，纠纷的解决空间仅限于诉讼当事人，除非被告出于自愿或者舆论压力改变其未来的行为方式，否则行政诉讼原告所能获得救济仅仅是针对某个具体行政行为，对案外人没有直接甚至是间接的影响。因此这样的诉讼模式下进行的行政诉讼不具备干预公共事务的功能，也就没有行政公益诉讼的生存空间。