特殊人群的存在是一种社会失序状态，对社会管理者来讲，有使这个群体回归社会、过上正常生活的责任。然而，现实社会中却存在种种对特殊人群的排斥，不仅仅是人们心理上，更体现在现有的制度规范中，即现有立法或规范性文件中对特殊人群部分权益的限制或剥夺。这种制度化的排斥也构成当前特殊人群管理服务工作的障碍，也是社会管理创新的新课题，急需解决与应对。本文拟就这一问题略加梳理，并从人性关照和社会管理创新的双重视角提出应对思路，以期抛砖引玉，引起大家对此问题的思考，推动相应的法治进程。
一 特殊人群的特征特殊人群一词在医学、社会学、法学等领域广泛使用，均有不同的含义。从官方对特殊人群的理解来看，中共中央政法委书记周永康2011年11月7日在中央社会管理综合治理委员会第四次专题会议上对加强和改进对特殊人群的服务管理工作会议上指出：服刑在教人员、刑满释放解除劳教人员、吸毒人员、容易肇事肇祸的精神病人、艾滋病患者等特殊人群，是需要给予特殊关心帮助的人群。做好对这部分社会成员的服务管理，是社会管理工作要加强和改进的一个重点，关系社会的安宁和谐。①这里用列举的方法，指明特殊人群主要包括上述五类人，并强调特殊人群的特征是需要特殊关心帮助的，明确特殊人群服务管理的性质是关系到社会的安宁。
也有人把特殊人群概括为另一种“五类人”，即“艾滋病和其他传染病患者，自伤自残和吞食异物人员，聋哑、肢体残疾人员，有严重不良行为的未成年人，易肇事肇祸和有暴力倾向的精神病人。②还有人认为不同的行业对特殊人群的界定不尽相同，在法律领域中特殊人群主要指：外来人员、涉毒人员、邪教人员、归正人员和被关爱对象。③这都是用列举的方法，均有一定的差异，说明了当前特殊人群概念的不确定性。这里不再重复用列举的办法，因为随着社会经济的发展和社会管理的完善，特殊人群的范围也随之变化，可能扩大，也可能缩小，但其基本的特征有以下几个方面：
一是脱离了正常的生活秩序，是游民的来源群体之一。特殊人群因涉刑、吸毒、失业、家庭变故等诸多原因而脱离正常的生活秩序。他们一般有自己的居所，这一点使得他们不同于一般的流动人口，但他们中会有一部分人因长期服刑户口被注销、家庭变故、失业而无家可归、无业可就而成为游民。由于特定的原因，他们内心往往很自卑，并在日常生活、就业就学、社会救助等方面受到歧视，所以，他们渴望得到社会的承认和接纳。
二是面临着生存的困难。特殊人群一般没有正常的工作，甚至个别的没有稳定的居所，无法或不能享受基本社会生活水平的人员。这一点使得他们不同于一般的低收入家庭。特殊人群没有工作的原因多元：有的特殊人群生活散漫，寻求生存发展机会方面自感无望或具有惰性，而且部分人不愿意接受纪律的约束或从事艰苦的劳动；有的特殊人群因自身文化、技能、精神等方面存在缺陷，在社会竞争中处于劣势，在利益获取方面居于非常不利的地位，社会适应能力差。据某直辖市调查统计，该市刑释解教人员就业率54%左右，社区矫正人员就业率为64%左右，社区戒毒人员就业率51%左右，社区青少年、易肇祸精神病人大多数没有工作。①
三是需要特别帮助。特殊人群或受社会歧视(如刑释解教人员、吸毒人员)、或缺乏生存能力(如精神病人、问题儿童)，需要政府的特殊关心和帮助，否则，他们回归社会正常生活异常艰难。特殊人群因为身体、经历和健康原因，大多失去工作、难以再找工作或根本无法工作，无法享受一般职工普遍可以享受的养老、失业、医疗等社会保险待遇。如某直辖市2011年刑释解教人员社会情况调查显示，该市五年期刑释解教人员中，未办理过社会保障卡的占14.6%，停止缴纳保险金的占17.55%，个人缴纳社会保险金的占9.24%，合计41.43%，即超过四成刑释解教人员没有获得基本社会保障。②
四是潜在治安风险。有肇事倾向的精神病人本身在威胁着社会治安秩序，需要正常人的看护。其他特殊人群面临生存的困境，当无法或不能通过合法途径满足自己的生存需求时，他们往往会选择违法犯罪，导致治安秩序的破坏，这是社会管理者不愿意看到的。部分特殊人群社会适应能力较差，以自我为中心，眼光挑剔，挫折感强烈，处理具体问题时，极易产生心理落差，比常人更易实施非理性行为。有的特殊人群习惯化的行为方式很难改变，且接受劝解的难度较大，甚至有一定程度的反社会人格。
可见，特殊人群最明显的标志是其特殊的社会经历和生存状态，他们一般是受到社会的歧视或排斥，或自身能力缺乏，需要社会的特殊关心和帮助。
二 特殊人群的制度化排斥从目前的立法或规范性文件来看，对特殊人群的排斥主要体现在以下几个方面：
一是就业方面。现有诸多法律法规对受过行政和刑事处罚的人员就业采取限制的措施，极大影响了这些人员的心理，使之被标签化、污名化。如《保安服务管理条例》(2010)第十七条规定了保安员从业禁止条款，凡是曾因故意犯罪被刑事处罚的、曾被收容教育、强制隔离戒毒、劳动教养或者3次以上行政拘留的，均不得担任保安员。《教师法》规定：“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格。”但在实践中，教师资格申请者政审中需提供“无违法犯罪记录证明”，实际上把所有违法(一般为违反治安管理处罚法)人员、过失犯罪人员都排除在教师资格之外。据统计，目前我国大约有160多部法律法规对有违法犯罪经历的人员就业进行了限制性规定。另外，由于国家职业资格证书培训起点较高，而特殊人群文化程度总体偏低，导致政府出台的特殊人群职业技能培训计划作用有限。
二是户口安置方面。由于2003年7月之前被判刑劳教的人员均需注销户口，在此之前的服刑人员刑释解教后面临户口安置问题，与户口相关的其他利益也很难得到保证，甚至被剥夺。如某市1991年《城市房屋拆迁管理实施细则》中只规定了刑事解教人员可获得拆迁补偿，这样导致房屋拆迁时，被注销城市户口的服刑人员被排除在拆迁安置之外。这个规定造成现实工作中，部分刑释解教人员无法得到适当安置，虽是历史遗留问题，但却不得不解决的突出疑难问题。
三是社会保障方面。部分人员因在刑期间养老金不参加调整而享受不到相应的社会保险。劳动和社会保障厅《关于退休人员被判刑后有关养老金保险待遇问题的复函》([2001]44号)规定：“退休人员被判处管制、有期徒刑宣告缓刑和监外执行的，可以继续发给基本养老金，但不参加基本养老金的调整。”该厅2003年就该函补充说明再次发函，即《关于对劳社厅函[2001]44号补充说明的函》，规定“退休人员被判刑后暂予监外执行、假释期间，可以按被判刑前的标准继续发给基本养老金，但不参与基本养老金的调整。”根据这些规定，上述在刑人员不能享受相应的社会保险。另，发改委等部门2012年8月出台的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》(发改社会[2012]2605号)，其目的在于解决因大病致贫、返贫的问题。但是根据中国保险行业协会与中国医师协会联合制定的《重大疾病保险的疾病定义使用规范》，只有25类疾病，保外就医等人员患病的范围明显超出该规定的范围。另外，2003年出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定了社会救助的对象是在城市中生活无着的流浪、乞讨人员，而对特殊人群的救助并找不到相应的依据。在实际工作中，保外就医、假释人员等也均不被考虑在最低生活保障和临时性补助范围之内。
四是政策协调方面。特殊人群的需求与处境多少相同或类似的，如都会遇到就业政审，遭受社会歧视，缺乏社会保障等。但部门间对特殊人群帮助服务工作“各自为政”，每个部门都根据自己的工作需要制定相关的政策或细则，而这些政策或细则只适用于本部门管理服务的对象，形成政策“壁垒”，如安置帮教工作部门制定的就业帮助政策，社区矫正对象不能适用；服刑劳教人员职业技能培训全额补贴的政策，强制隔离人员不能完全适应；禁毒部门制定的有关政策，刑释解教人员、社区矫正对象不能适用；等等。这些封闭的政策不利于特殊人群问题的解决。
三 特殊人群制度化排斥的原因细究特殊人群制度化排斥的原因，主要有以下几个方面：
一是社会防卫刑事政策的影响。所谓“社会防卫”，就是“通过预防和镇压犯罪保卫社会”。①早期代表人物加罗法洛认为，刑事立法“并不从报应犯罪人和罪刑相适应处罚，而是从预防社会将来可能受到的侵害处罚，考虑刑罚问题，主张应当根据对犯罪人的恐怖性的判断来适用刑罚，所处的刑罚应当与犯罪人将来对社会所具有的危险性相适应”②。法国著名犯罪学家马克·安塞尔则在社会防卫理论的基础上形成了新社会防卫理论，其最具代表性的著作《新社会防卫论：人道主义的刑事政策运动》系统地修正了社会防卫理论在新社会形势中的含义，主张利用一系列通常不属于刑法本身的措施，有效地保护社会，这些措施既包括排除或隔离，也包括矫治性措施或教育性措施，对罪犯的再社会化过程只能通过增加新刑法的人道化来实现。③显然，目前我国立法中对特殊人群的一些制度化排斥是受到早期社会防卫刑事政策的影响，对一些有刑事“污点”人员采取就业限制，是基于这些人从事这个行业会产生不良的影响，如教师；或者会利用这个行业犯罪，如保安。这种职业限制对刑释解教人员进行一种“持续的惩罚”，更多地是防卫他们再违法犯罪。从根本上否定了刑事解教人员的合法公民地位，也否定了司法改造的功能。
二是部门立法的客观背景。原有对特殊人群的管理主要在治安管理中的重点人口的列管，随着社会的发展，社会管理机制不断完善，针对不同的特殊人群采取不同的社会管理对策，相应的组织机构应运而生，如禁毒机构、社会矫正机构、安置帮教机构、社会救助机构等，这些机构都有相应的立法或政策支撑，然而，这些立法或政策是根据需要针对特定对象所制，有先有后，互相协调性较差。在工作中出现更多的交叉和重合，特殊人群概念的提出和相应工作协调组织的建构就变得尤为必要。2011年2月，在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记就加强和创新社会管理提出八点意见，其中，第三点意见即“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策”，这里提出的特殊人群成为与流动人口并列的概念，同时对特殊人群的管理和服务提出了明确的意见。但目前我国大陆的特殊人群管理服务工作还处在初级阶段，部门协调机制有待通过制度加以健全，一些立法也亟待完善。
三是对特殊人群管理服务的理念处在转型之中。特殊人群工作中，由于工作对象是治安问题的高发群体，甚至是违法犯罪人员，一些人还认为对他们应当立足于管理，防控其违法，工作理念自然是“管字当头”，甚至要严格管控，“可怜之人必有可恨之处”，没有认识到对特殊人群进行服务的意识。在中国传统文化中，对违法犯罪者的歧视由来已久，种种侮辱性刑罚即是明证。这种文化的影响也是持久深远，工作人员中不免有一些人持有“好人都找不到工作，哪有工作给罪犯”、“好人还帮不过来”等不当认知。在这种理念下，对特殊人群的排斥自然出现在政策的制订和推行中。
四 特殊人群制度化排斥的应对2011年2月，在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记提出“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务”，“完善特殊人群管理和服务政策”，对特殊人群管理和服务提出了明确的要求。同年7月，中共中央、国务院联合下发《关于加强和创新社会管理的意见》(中发[2011]11号)中第七条意见对“创新特殊人群管理服务体系”提出了明确的要求。这些要求都为特殊人群管理服务工作提供了强大的支持，是建立特殊人群管理服务制度的纲领性文件。这里认为，要从以下几个方面应对特殊人群的制度化排斥。
一是对现有法律法规进行修改，减少择业限制范围，规范现有的“政审”制度。进一步规范提供公民“有无违法犯罪记录”证明材料的政府行为，改变现有的笼统出具公民“有无违法犯罪记录”证明材料的做法，严格按照法律的要求、用人单位的申请，出具相应的证明材料。如前所述，若审查教师资格，只向学校提供申请教师资格的公民有无“受到剥夺政治权利或故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚”的记录，而不应提供该公民“有无违法犯罪的记录”的证明材料。对于有年限限制的，应当提供公民在某几年内有无法律限制的犯罪记录的证明材料，从而避免剥夺已超过法定限制年限人员的就业机会。这样，既严格执行了法律，又维护了特殊人群的合法利益，避免将更多的法律限制的人员排除在就业岗位之外，使择业限制的负面影响降到最低限度，实现特殊人群的合法利益与全体社会的合法权益最大统一，有利于社会的安定。
二是及时清理、调整相关政策。针对一些不利于特殊人群社会保障的政策、法规，要根据司法改革和社会保障机制的发展变化，及时清理、调整。清理、调整社会保障措施，确保缓刑、假释、保外就医等在刑人员享受居民社会保障同等待遇。如退休人员被判处管制、有期徒刑缓刑和监外执行的监外执行期间，不但继续可以发给基本养老金，也应当可以参加基本养老金的调整。明确无医疗保障的“袋袋户口”人员和被注销城市户口的刑释解教、假释、保外就医等人员，可以到原户籍所在的街镇办理参保登记缴费手续。对于未缴满15年养老金又未达到退休年龄的无业特殊人员提供失业金，并将患有大病的特殊人员纳入大病救助范围。清理、调整社会救助政策，将社区矫正对象、吸毒等特殊人员明确纳入社会救助范围，积极实施救助。对符合条件的给予最低生活保障；对不符合最低生活保障，但家庭生活困难的给予临时生活补助；对无家庭支持、无生活来源的困难刑释解教人员等在一定期限内提供临时生活补助；将老年、残疾或未成年人，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养、抚养义务人的特殊人员安置到社会福利院或农村敬老院。
调整住房政策，切实保障符合条件的困难特殊人员能够获得廉租房，探索公共产权房的途径，解决无家可归的特殊人员及因被注销城市户口而未得到拆迁安置或合理安置人员的住房问题。特别是针对城市户口被注销的特殊人员，要进一步明确公共户落户审批程序，避免推诿现象发生，保障被注销户口特殊人员和“袋袋户口”人员及时落户。调整就业相关政策，多途径促进特殊人员就业。优化激励措施，给予补贴企业社会保险金和岗位补贴、给予企业工商税务信贷等扶持措施，落实开业贷款担保、稳岗就业专项贴息、稳岗补贴、降低补贴人数标准等政策，给予接纳就业困难特殊人员的企业及公益组织更多扶持。
三是转变观念，以人为本，树立为特殊人群服务的理念。最好的社会政策就是最好的犯罪预防政策。以人为本，首先要认识到特殊人群也是人，他们中除了特定个体在特定期间因犯罪被剥夺某些权利外，享有宪法和法律赋予的各项合法权益。社会其他成员，包括特殊人群管理服务工作人员，要给予特殊人群应有的尊重。那种把特殊人群作为管控对象的工作态度是不利于特殊人群管理工作的。以人为本，其次要认识到特殊人群是需要帮助的人，他们因犯罪、违法、药物滥用、患病、家庭变故等而在生活中处于困难状态，需要同类的关怀、指导和帮扶，这是人道主义。那种把特殊人群作为施舍对象的工作态度也是不利于特殊人群管理工作的。以人为本，还要认识到服务和管理的关系，管理即是服务，服务也是管理，寓管理于服务，通过服务达到管理的目标。只有通过对特殊人群的服务工作，使他们的生存条件得以改善，并逐渐回归正常社会，也就重新纳入社会正常秩序之中，管理目标方能实现。那种把特殊人群作为“难缠户头”的工作态度也是不利于特殊人群管理工作的。
四是建立科学的特殊人群管理服务体系。特殊人群管理是社会管理的重要组成部分，鉴于多部门参与的现状，要建立相应的工作协调机制，使各部门工作形成合力，减少隔阂，取得更好成效。要对特殊人群管理中的制度冲突问题认真分析，结合客观实际，进行修改、完善。特殊人群管理的一些立法和政策要不断更新，注重各部门间的工作步伐协调，减少法律体系之间的矛盾，构建协调、有序的特殊人群管理服务体系。该体系应有以下几部分构成：1.工作队伍。包括政府与非政府两个方面，具体有从事特殊人群管理的政府职能部门工作人员队伍、专业从事特殊人群管理的社会工作者队伍、为特殊人群服务的志愿者队伍。2.制度体系。包括特殊人群工作协调制度、政府相关职能部门的工作制度、非政府力量参与特殊人群管理工作制度、信息通报与共享制度、监督检查与绩效评估制度等。3.政策体系。包括特殊人群落户政策、就业促进政策、社会保障政策、社会救助政策、社会组织发展扶持政策等。4.保障体系。包括经费保障、基础设施场所保障、环境保障和社会支持系统等。