2012年7月20日国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出我国将建立基本住房保障制度，实现住有所居，在“十二五”期间增加公共租赁住房不低于1 000万套。然而2012年上半年，当首批公共租赁住房开始上市出租时，多地出现了“热建不热销”、“叫好不叫座”等问题(叶锋、魏宗凯等，2012)。其主要原因之一是住房分配的问题，公平分配是保障性住房的“生命线”。但什么是公平分配？公共租赁住房分配环节需要注重哪些公平？国外有哪些成功经验与教训？对于这些问题，目前国内学术研究相对滞后，急需理论研究的创新。

实际上，荷兰作为欧洲各国中公共租赁住房总量占全国住房总量比重最高的国家(公共租赁住房在荷兰被称为社会租赁住房，通常情况下两词可以混用(UNECE, 2004))，在公共租赁住房公平分配领域进行了不断的探索与实践。本文重点对荷兰模式进行概括与分析，以为我国政府有序推进公共租赁住房公平分配工作提供决策上的支持。

一 公共租赁住房公平分配的内涵

公共租赁住房分配是指哪些人有资格获得公共租赁住房以及如何把这些住房分配给满足条件的申请者(Haffner & Hoekstra，etc，2009)。在分配过程中追求公平一直是理论研究的热点之一。现有文献中，“公平”常被分为分配公平、过程公平与互动公平等三个维度(Colquitt & Shaw，2005)。其中，分配公平(distributive justice)是指对分配结果的公平感知(Adams，1963)，关注的重点是分配结果而不是过程；过程公平(procedural justice)是对决策过程的公平感知或是对获得结果的分配程序与分配准则的公平感知；互动公平是指对获得结果的过程中得到的人际对待的公平感知，包括人际公平与信息公平两个部分(Greenberg，1990)。由于分配结果受到分配过程及过程中的互动等因素的直接影响，因此，公共租赁住房公平分配内涵应包括分配结果公平、获得结果的分配准则公平、分配程序公平以及分配过程中的互动公平(包括信息公平与人际公平)等五个维度。具体而言：

分配程序公平是指对得到分配结果的决策流程的公平感知(Poon，2012)。已有研究表明，影响分配公平的关键流程有选择决策代理人、建立申请者评价原则、收集申请者信息、定义决策过程的结构、建立有效措施以控制决策者与申请者的行为、建立申诉程序、建立改进不公平程序的机制等(Leventhal，Karuza & Fry, 1980)。可见，流程是否完善直接影响到分配的公平性。

分配准则公平是指为获得分配结果所采取的具体准则的公平感知。由于分配准则直接涉及到住房申请群体的利益，因此，一直成为政府重点关注的对象，也是影响住房公平分配的重要因素之一。

人际公平是指在住房分配过程中，政府等决策执行主体给予住房申请者的礼貌、尊严与尊重等方面的程度。当公共租赁住房分配执行者在执行分配过程中尊重并同情申请者，会改变申请者对分配结果的公平感知(Greenberg, 1993)。

信息公平是指政府等决策执行者与申请者进行沟通时，提供给申请者应有的信息或解释的程度，包括为什么要用某种形式的程序进行分配或者为什么会得到这样分配结果等内容(Colquitt，2010)。这些信息有助于帮助住房申请者理解分配过程或分配结果的合理性，从而影响其对分配结果或过程的公平感知。

分配结果公平是指公共租赁住房申请者对依据分配程序与分配准则所获得的分配结果的公平感知。根据亚当斯(Admas, 1963)的公平理论，申请者通常会对其投入及获得的住房与其他申请者的投入及产出相比较来获得公平的感知。其中，投入和产出等比较对象与分配准则和程序等密切相关，如投入因素有注册时间和收入情况等，产出包括获取住房的等候时间、住房面积和住房质量等(Van Kempen & Idamir，2003)。

二 荷兰公共租赁住房的体系特征和分配实践 (一) 荷兰公共租赁房的体系特征

从19世纪中叶开始，荷兰开始出现由非盈利私人机构(住房协会)提供的公共租赁住房，但直到“二战”结束前，其规模占全国住房总量的比例相对较小，1947年仅为12%。“二战”结束后，荷兰面临着严重的住房短缺问题，促使政府除直接参与公共租赁住房供给外，还通过住房津贴与政府贷款等优惠政策积极吸引社会资本参加公共租赁住房的供给。20世纪70年代，当欧洲其他国家开始推进公共租赁住房市场化与私有化改革时，荷兰政府并没有采取相同的政策，而是进一步加大对公共租赁住房的投资。此举使得荷兰公共租赁住房占全国住房的比例持续上升，由1947年的12%上升到1990年的最高值41%(胡金星, 陈杰，2011)。在住房短缺问题得到有效解决以及财政压力等因素影响下，1989年荷兰政府发布《住房白皮书》，决定通过出售公共租赁住房等，推进公共租赁住房市场化改革。到2011年，公共租赁住房所占比例下降到32%的水平(Dol & Kleinhans，2012)，但仍是欧洲公共租赁住房占全国住房比例最高的国家，公共租赁住房在荷兰租赁住房市场中占据主导地位。

荷兰公共租赁住房的发展与荷兰国家福利模式有着密切关系。荷兰实行现代社团主义国家福利体系(Hoekstra，2003)，由市场与政府共同提供福利服务。其中，中央政府的主要角色是创造发展条件与制定政策框架，地方政府与私人部门则负责具体落实。这使得荷兰住房协会在住房市场中占据着强有力的地位。早在1901年，荷兰《住房法》就明确规定了住房协会在公共租赁住房供给中的主体地位，至今99%的公共租赁住房由住房协会持有与经营。这些住房协会资本雄厚，在大城市中凭着其拥有的住房规模和城市更新中的重要角色等在当地租赁市场居于主导地位。

在公共租赁住房供给对象方面，不同收入群体虽都可以申请公共租赁住房，但其主要服务对象仍为老年人、低收入者、失业人员、移民以及居住在面积很小房屋中的群体等。特别是在住房市场化改革的影响下，低收入家庭等群体越来越集中在公共租赁住房中。因此，不仅中低收入群体关注公共租赁住房公平分配问题，中央和地方政府也对此非常关注，并针对分配过程中存在的问题，通过改革等举措，进一步提升分配的公平性。

(二) 荷兰公共租赁住房的分配实践 1 早期实践：分发模式及其绩效

“二战”结束后早期，荷兰政府大力介入公共租赁住房供给，并为确保住房得到公平分配，中央政府于1947年颁布《住房分配法》，首次规定分发模式是公共租赁住房的主要分配模式。所谓分发模式，是指住房申请者先到地方政府住房主管部门或住房协会登记注册，符合条件的申请者在注册成功后，根据一定的分配规则，如注册时间、实际住房情况等排队等候进行选房，最后经公示无异议后获得住房租赁权的分配模式(Kullberg，1997)。这一模式的具体做法及其在公平分配中的绩效特征主要体现在以下几方面：

第一，分配程序。公共租赁住房是依据“需要”进行分配的，其分配程序依次包括注册、轮候、选房与公示等四个步骤(Kullberg，1997)。其中，注册环节主要收集与评价申请者信息，即需要公共租赁住房的申请者到地方政府住房主管部门或住房协会登记，提交个人收入、年龄、住房偏好等信息，主管部门对申请者提供的信息进行审核通过后，表示注册成功。轮候环节主要规定选房的先后次序。选房环节则规定了具体的选房做法。公示环节重在对获得公共租赁住房申请者的信息进行公示。Leventhal等(1980)认为，这些流程都是影响公平分配的关键流程，推行这些流程有助于实现公共租赁住房分配的公平性。

第二，分配准则。与分配程序相对应，分配准则主要包括注册、轮候、选房与公示等准则。其中，在注册环节，有准入与适用性准则。准入准则规定了申请公共租赁住房者的资格，最低条件是年龄满18岁以上，与当地有着社会或经济联系。适用性准则规定了申请者的个人情况(家庭规模和收入等)与申请的住房(包括住房面积和租金水平等)相匹配。轮候准则规定了依据点数系统(总分值)决定选房的先后次序。这一点数由注册日期与客观因素共同决定。这些客观因素包括缺少住房、因城市更新或火灾失去住房、房间不足、离婚、工作与居住路途遥远等。此外，轮候准则中包含例外准则，即针对由社会或健康等特殊原因(如难民等)引起的急需住房的申请者，会给予优先分配公共租赁住房的机会。选房准则规定了申请者可以选择的次数，一般规定两次选房机会，如果第三次拒绝，则重新开始等候。公示准则主要对申请到住房的申请者信息进行公示。其中，轮候准则因客观因素泛化可能导致欺骗行为发生，而公示环节中的信息不完整可能引起歧视行为发生，进而可能导致分配不透明以及机会不平等(Ouwehand A. & Van Daalen, G，2002)等不公平结果。

第三，分配过程中的互动。住房协会在分配公共租赁住房过程中有较多的权利，可以从排名靠前的候选人中自由选择申请者给予优先选房机会，从而导致歧视行为发生。如遇到申请者是摩洛哥人名等，可能会跳过这些人名，给予其他申请者优先选房的机会。此外，在提供信息方面，无论是提供空置住房信息还是公示分配结果信息等都很少。这些因素使得信息及人际公平方面存在着较大的不公平性(Kullberg，1997)。

第四，分配结果的公平性。Van Kempen和Schutjens(2000)通过实证研究发现，采用分发模式的结果是少数民族群体在申请公共租赁住房时碰到的困难会更多，他们更多的是集中居住在质量更差的住房中。这越来越引起住房申请者对分配公平性的不满，并促使中央政府积极推动公共租赁住房分配模式的改革。

2 实践演进：选择模式及其绩效

为提高自由选择与分配的公平性，1990年荷兰中央政府批准代尔夫特市开始进行试点选择模式。所谓选择模式，也称为代尔夫特模式或广告模式(Kullberg，2002)，是指当地政府或住房协会通过媒体刊登空置公共租赁住房广告，申请者在满足相关条件下对符合其偏好的住房信息进行反馈以完成注册，并通过轮候、选房与公示等环节获得公共租赁住房分配的过程。选择模式在代尔夫特市试点取得了很大的成功，有效促进了该分配模式向其他城市扩散，到20世纪90年代末，已有85%的荷兰住房协会采用了选择模式(Haffner & Hoekstra，2006)。该分配模式的具体做法及其在公平分配中的绩效特征主要体现在以下几个方面：

第一，分配程序。与分发模式相比，选择模式在注册环节前增加了广告环节，区域内所有空置租赁住房信息会在周报、当地有线电视或互联网上刊登，内容包括空置租赁住房位置、申请资格与申请表格等内容，申请者对符合其偏好的住房必须进行反馈，把申请表格寄回给住房协会，才能进入到注册环节。其余环节与分发模式程序相一致。其中，增加的广告环节确保了申请者可获得更多的房源信息与选择，有助于提高分配过程中的互动公平，但因流程增加也影响了低收入群体申请的成功率。

第二，分配准则。在准入准则方面，申请者由过去只能申请当地公共租赁住房，扩展到以次区域或区域内的公共租赁住房，选择范围更广。在轮候准则方面，取消了点数系统的轮候方法，把申请者分成首次租户与迁移型租户两类，并分别依据年龄和租住现有住房时间长短进行轮候，年龄越大或租住现有住房时间越长者，越优先获得选房权利。在公示准则方面，加强了对申请者资格条件的公示。上述分配准则的创新，有效改进了分发模式的不足，提高了分配准则的公平性。但是，基于分类基础上的轮候准则使得年青人和城市起步者在申请公共租赁住房中处于非常不利地位，特别是在公共租赁住房供给比较紧张的城市，他们难以租到住房(Van Daalen, G. & Van Der Land，2008)，从而将引起新的不公平现象。

第三，分配过程中的互动。通过增加广告环节，向申请者提供更多空置住房信息，申请者由被动转向主动选择，自主对空置性住房信息作出反馈，使得选择模式更加人性化(Ouwehand A. & Van Daalen, G., 2002)。在公示环节，针对年龄依据，公示成功申请者的出生年月日等信息。未申请到住房的申请者可以与成功申请者的资格条件进行比较与监督，同时，也可为其下一步申请提供决策依据。这些因素使得选择模式在人际公平与信息公平方面取得了较大的进步。

第四，分配结果的公平性。选择模式在申请者自主选择公共租赁住房的机会、选择的范围及分配程序的透明度等方面取得了较大的改进。Pawson和Watkins(2007)通过实证研究发现，选择模式促进了不同群体的混合居住，无家可归的家庭在住房区位和质量方面并没有出现恶化，少数民族群体申请到的住房在空间分布上更加分散而不是更加集中。这些结论意味着在公平分配方面，选择模式比分发模式更加有效。

三 荷兰公共租赁住房分配的新探索及其绩效

随着公共租赁住房市场化改革的推进，荷兰政府赋予住房协会的使命也在变化。如1997年增加了“促进更宜居的邻里关系”，2001年又增加了“为老年人和残疾人提供住房”等。为实现住房协会的使命，并解决选择模式在分配过程中存在的歧视等问题，荷兰多个地方政府在选择模式的框架内，对分配准则的创新进行了积极的探索。

(一) 分配准则创新

在准入准则方面，为促进住房选择的自由，2001年荷兰东部的阿纳姆/奈梅亨(Arnhem/Nijmegen)地区取消了收入与家庭规模等资格条件，任何人可以申请空置公共租赁住房，不再把收入水平与租赁住房面积捆绑起来；而2004年乌特列支(Utrecht)为了促进不同收入群体的混合居住，规定收入只有超过社会保障水平的申请者才有资格申请公共租赁住房。在轮候准则方面，鹿特丹等城市取消了年龄和租住住房时间等标准，并采取注册时间与抓阄(lottery system)相结合的方法。其中，抓阄是针对那些急需住房且低要求的申请者，而注册时间标准是针对那些愿意等候合适住房的申请者。在选房准则方面，多德雷赫特(Dordrecht)等城市规定，在申请者完成选房环节后，由住房协会根据住宅特征与申请者的生活模式的匹配性选择最终申请者。

(二) 分配准则创新对公平分配的影响

荷兰公共租赁住房分配准则创新引起了社会对宜居住房政策与满足中低收入群体住房政策之间两难的争论。虽然近年来荷兰公共租赁住房分配准则创新的目的在于提高邻里的可居性，但实践的结果却是在这方面不仅没有获得实证支持，还恶化了低收入家庭的住房条件，加剧了公共租赁住房分配不公问题(见表 1)。如在选房准则方面，多德雷赫特住房协会依据生活模式的匹配性来决定分配的对象，降低了公共租赁住房分配过程的透明度，进而加剧了住房分配信息的不公平等(Van Daalen, G & Van Der Land，2008)。

四 荷兰模式对我国的启示

荷兰在公共租赁住房公平分配方面进行了积极的探索，其经验和教训值得总结，并能够为我国政策制定提供启迪。具体而言，有以下几点经验值得借鉴：

第一，公共租赁住房分配必须坚持公平原则。公共租赁住房是政府解决中低收入群体住房问题的一个重要途径，它是根据需要而不是价格与需求来进行分配的，但“需要”内涵难以界定，因此，易引起社会歧视及分配不公平等问题。这就要求公共租赁住房分配必须以公平为准则，以确保“住有所居”住房政策目标的实现。

第二，尽早促进公平分配机制的形成。公平分配不仅体现在分配结果的公平性，也体现在分配程序公平与分配准则公平，以及分配过程中的信息公平与人际公平等。任何一个组成部分出现歧视或不公平，都会造成公共租赁住房分配的不公平。因此，这五个要素是构成公平分配机制的核心要素，综合考虑这些因素，并加强各要素间的协同，才能促进公平分配机制尽早形成并发挥作用。

第三，不断完善公共租赁住房分配管理体制。公共租赁住房分配涉及到政策制定者(中央政府)与政策执行者(地方政府与住房协会)等不同主体。中央政府主要负责法律法规政策等制度供给，如制定住房政策目标等，而地方政府和住房协会等执行机构负责住房分配的具体实施。因此，明晰中央政府、地方政府和住房协会等执行机构的职能范围，促进不同主体间的沟通与协调，以及加强政府对住房协会等执行机构的监督管理等，才能从分配管理体制上为公共租赁住房公平分配提供保障。

第四，加大实施“阳光政策”力度。在公共租赁住房分配过程中，信息的透明性是影响公平分配的重要因素，也是把公平分配内涵五个维度联系起来，使它们协同运行而发挥作用的关键因素。因此，加大实施“阳光政策”力度，对分配程序、分配准则、分配过程、分配结果等关键信息向社会进行公布，才能确保公平分配准则得到切实的贯彻与执行。

第五，加快公共租赁住房分配制度建设的步伐。公共租赁住房分配涉及到多个不同主体及要素，需要规范不同主体的职能范围，才能确保分配的规范化操作与规范化管理。这就要求政府加强对公共租赁住房分配方面的立法工作，从法律层面规定公平分配的具体制度安排与操作方法，为公共租赁住房公平分配机制的形成及分配工作的有序开展提供法律制度保障。

第六，加强与相关制度的协同。住房分配是公共租赁住房体系中的重要内容，与公共租赁住房政策目标、住房布局以及住房消费等核心问题密切相关。因此，要真正做到公平分配，还离不开相关制度的共同演进与协同。例如，住房分配方式应当与住房政策目标保持一致，因为不同的住房政策目标或目标的多元化都会直接影响着公共租赁住房分配模式的选择及绩效；再如，提高与完善对低收入群体的租金津贴，提高其可支付能力，也是提高公共租赁住房公平分配程度的重要因素等。