在全球化迅速发展的今天，教育不仅仅是个人发展的基础，也是一个国家或民族崛起和可持续发展的基础。经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)和联合国教育、科学及文化组织(United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO)，是国际上较有影响力的国际性组织。这两个组织在教育政策方面发布了不少报告，影响着各国的教育政策，其中教育公平是它们长期关心的重要领域。对国际组织的教育公平政策进行梳理有助于了解国际上教育公平政策的发展进程, 丰富教育公平政策的理论研究, 为我国教育公平政策的推进提供借鉴。UNESCO的语料包括《全民教育全球监测报告》(Education for All Global Monitoring Report)、全球教育政策、各国教育报告、专题报告、会议文件等；OECD的语料包括《教育概览》(Education at a Glance)系列报告、国家教育政策评论系列文献、高等教育报告及PISA项目报告等专题报告。本文所采用的两个语料库是通过搜索“教育公平”关键词分别从教科文组织及经合组织的网站上收集的。通过文本分析我们发现，两个国际组织的性质定位和发展水平决定了它们在教育公平的界定上既有共同点又有些侧重点的差异。
一 OECD与UNESCO推进教育公平的历史脉络 (一) OECD推进教育公平的历史OECD成立于1961年，主要关心工业发达国家的共同问题，也经常为成员国在制定国内政策、确定在国际组织和国际事务活动中的立场方面提供帮助，被誉为发达国家的“智囊”。目前该组织有34个成员国(基本上都是工业发达国家)和若干个对话合作国。自OECD成立以来，教育公平就是其教育工作的核心之一。但是由于在不同的阶段OECD对教育的目的有不同的理解，教育公平被赋予了不同的意义，显示出教育公平政策的阶段性特征。有学者对OECD教育公平政策的工作出发点在“社会的”和“经济的”两种需求状态中的变化做了历史分析。①
20世纪60年代至80年代，OECD的教育公平政策受社会需求驱动，具有除经济目标外更广的综合目的，对教育公平的关注不仅包括个体的教育机会，也重视教育的社会前景。这期间发表了一系列关于教育公平的报告，如《平等教育机会》(1971)、《教育、不平等和人生机会》(1975)、《把残疾学生融入中等教育:对五个案例的研究》(1986)、《教育中的女性》(1986)、《多种文化教育》(1987)、《残疾青年:走向成人的权力》(1988)、《一所学校，多种文化》(1989)等。报告显示，教育体制、社会阶层、民族、文化等都成为教育公平问题中的关键词。这个时期OECD把个体教育机会均等置于社会这一更广的背景下进行考察。OECD认为, 接受正规教育权的概念、致力于教育机会公平的努力、学生数量的变化、社会对教育要求的提高、经济增长对熟练劳动力的需求以及知识和技术的极大发展都是教育影响社会发展的重要力量。
80年代至90年代中期, 西欧经济发展进入“滞涨”状态，随着就业问题的上升以及现代人力资本理论等因素的影响, OECD的教育公平政策走向经济驱动, 更加重视教育公平对促进个体生产力和国民经济发展的作用。这期间OECD又陆续发表了《残疾青年:从学校到工作》 (1991)、《面向所有人的高质量的教育与培训》(1992)、《女性和结构变革》 (1994)、《OECD成员国的教育和平等》(1997)等与教育公平有关的报告。2007年OECD出台了一份重要文件：《教育与培训政策——不再失败：促进教育公平的十个步骤》，指出“随着知识社会的不断发展，教育和技术的地位不断提高。教育不仅是经济增长的决定因素，也决定了个体的人生机会，包括工资和就业机会。……教育机会的均等不仅可以改变个体的人生机会，还可以推进社会公平，减少对社会的公共投入而不致损害效率。”②2008年OECD颁布了《为了知识社会的高等教育》，该文献第一卷主要是讨论管理、资金和质量问题，第二卷讨论公平、创新、劳动市场、国际化的问题，其中公平一词出现了446次。
90年代末以来, 伴随着知识经济和全球化进程, OECD的教育公平政策更注重用数据说话, “对教育系统内的进步和实践进行监测在很大程度上依赖于指标，这些指标有助于政府和其他利益群体更好地判断教育的背景和运行以及所取得的结果。教育指标可以揭示教育系统内最严峻的问题，可以帮助教育政策的设计和改进。”③因此，对教育公平数据的收集成为教育公平政策领域内的工作核心, 教育公平政策制定走向“基于证据”。教育公平指标的开发成为1997—2001年教育系统指标项目(Indicators for Education System，INES)的优先内容。2003年开始了PISA项目，此后的文献中有很多是通过PISA结果对教育公平问题的分析，例如，2005年的《关于教育质量与公平问题的学校影响因素——来自PISA2000的结果》。2004年开始以教育公平为主题，对成员国开展了直接的主题评估。从2005年开始关注残疾儿童、学习困难和处境不利的学生, 自2006年开始关注高等教育公平的问题。OECD在指标开发和数据收集中的专业表现取得了巨大成果，现已成为教育统计专业技术知识的最主要来源。
(二) UNESCO推进教育公平的历史UNESCO与OECD不同，是联合国的一个机构，到2011年4月共有193个会员国及7个准会员国。UNESCO自1945年成立之日起就非常关注发展中国家，关心贫困、发展问题，特别强调教育作为人的一项基本权利的重要性。UNESCO在1990年3月在泰国宗滴恩召开的世界全民教育大会，155个国家和150个政府及非政府组织讨论通过《世界全民教育宣言》。20世纪40年代发起“基本教育(Basic Education)”运动，旨在使全球各国降低文盲率，在保证人人平等受教育的基础上基本扫除文盲现象。20世纪70年代提出风靡全球的“终身教育(Lifelong Education)”思想，促进教育公平已内化为UNESCO的精神追求。2000年4月在塞内加尔的达喀尔举行的“世界教育论坛”，164个国家达成了一项集体的承诺即《达喀尔行动纲领》，并确定了到2015年前实现“全民教育”(Education for All, EFA)的六个主要目标，更将教育公平理念推向高潮。
全民教育的目的是：为人们能生存下去、充分发展自己的能力、有尊严地生活和工作、充分参与发展、提高自己的生活质量、做出有见地的决策并能继续学习。因此90年代UNESCO最初对教育公平问题的关注主要集中在性别平等方面，大量的研究文献讨论如何在课堂教学中对男孩和女孩实现公平的教学问题，讨论男孩和女孩如何能够平等的学习科学与技术，讨论女性人力资源开发问题。1997年UNESCO发布了《教育与发展：传统与革新》，讨论了教育发展中的公平与卓越问题。同年还发布了另一份文件，关注高等教育入学与资助中的公平问题。1999年的一份文献讨论教育中的卓越、公平和多样性问题。2000年UNESCO对全民教育十年进行了评估与反思，认为：全民教育十年仅只关注到学校内的儿童，忽视了学校外人口的学习需求。因此，2000年以后UNESCO对教育公平的关注点也在发生变化，性别依然是UNESCO组织关注的重点之一，但是出现了很多新的关注热点，包括质量与公平，公平与发展，公平与效率等。①
UNESCO自2002年开始，每年出版一份“全民教育全球监测报告”，由独立专家组撰写完成，目的是评估160多个国家承诺实施全民教育六大目标的进展状况。2002年报告主题为“全民教育——全世界都跟上了吗？”，主要讨论的是入学公平，性别公平以及弱势群体的公平问题，提出只有通过实现教育公平才能提高教育的质量。2003/2004年主题为“性别与全民教育向平等跃进”，主要关注点仍然是性别公平以及弱势群体的公平问题。2005年主题为“全民教育——必须注重质量”，这篇报告中认为质量中包含着权利、公平和适应性。2006年为“扫盲至关重要”；2007年为“坚实的基础：幼儿保育和教育”，公平开始和全纳联系在一起，此时的公平更加专注结果的公平；2008年为“在2015年之前实现全民教育——我们能做到吗？”；2009年为“消除不平等：治理缘何重要”；2010年为“普及到边缘化群体”；2011年为“隐藏的危机：武装冲突与教育”；2012年为“青年与技能：接近教育和就业的距离”。UNESCO从宏观上每年坚持对全球160多个国家进行评估，每年主题虽然不同，但公平始终是关键词之一，“教育公平”一词出现的频率也越来越高，而且其每年的主题覆盖的范围也越来越广，从幼儿保育到青年技能培养再到边缘化群体的教育状况等，这都体现出UNESCO将“教育公平”深入到地区、群体、社会层次的差异中去的指向。
二 OECD与UNESCO教育公平政策的相同之处首先，教育公平都被界定为平等与全纳两个方面。OECD在2007年的报告中，定义教育公平有两个维度：一是公正，即个人与社会背景(如性别、社会经济地位、种族等)不应该成为教育潜能发展的障碍；二是全纳，即要确保全民教育的最低基本标准(例如，保证每个人都能够阅读、书写和进行简单的算数)。UNESCO在2000年的《达喀尔纲领》中“重申按《世界人权宣言》和《儿童权利公约》的精神制订的《世界全民教育宣言》的目标，即所有的儿童、青年和成人均享有接受教育的权利，这种教育应能真正地和充分地满足他们的基本学习需求并应包括学会认知、学会做事、学会共同生活和学会生存。这种教育的目的是开发每个人的才智和潜力和发展学习者的个性，使他们能够改善生活和改造社会。”可见，国际组织对教育公平问题的认识首先包含对作为人的基本权利的受教育权的保障问题，即教育机会公平，人人都有受教育的权利。而且，公平和全纳两个维度之间是相互联系、相互影响的。
其次，在两个组织的教育公平文献中，教育过程的参与方均涉及到各个方面，包括政府、国际组织、教师、投资及捐助者等，政府在推动教育公平发展中起着举足轻重的作用。OECD在2007年和2012年相继发布了两份报告《不再有失败：教育公平的十个步骤》和《教育公平与质量：支持弱势学生和学校》。通过对2012年的报告所做的基于语料库方法的主题分析，发现其以领导力为特征的“管理话语”。如从语义域中的关键主题词“领导者”、“领导力”、“氛围”、“环境”的搭配词来看，OECD为应对教育公平问题当前要采取的措施为支持和加强学校领导能力，使学校领导者具备管理能力促进教育公平，指出“在示范学校中，优秀的领导力培育了高效的教学水平和学习环境，以克服与弱势环境相关的问题。”①UNESCO 《达喀尔行动纲领》的第八个部分就是为了实现六个目标专门对出席世界教育论坛的各国政府、组织、机构、团体和协会提出的要求。而且，2009年的《全民教育全球监测报告》题目就是“去除不公平：为什么管理很重要？”强调了政府和社会各方的重要作用。
再次，两个组织均强调在教育的整个过程中推行教育公平，包括起点(相同的受教育机会)、过程(相同的受教育环境、条件及师资)和结果(相同的受教育结果)。OECD在教育公平定义的两个维度上包括机会公平、过程公平、结果公平与结果使用公平四个方面，也反映出OECD对教育公平的理解具有鲜明的特色：首先, 重视结果公平与结果使用公平；其次, 重视教育公平与教育效率的统一；最后, 重视校外因素对教育公平的影响, 把教育公平置于社会制度系统中进行考察。作为教育公平内涵具体化的教育公平指标, OECD所建构的与教育公平相关的指标也深刻体现出这些特点。UNESCO虽然集中在发展中国家的保障学龄儿童入学机会公平上，而且主要关注贫困地区和家庭儿童特别是女童的入学机会公平问题，但也通过开展行动、提供资助等方式积极推动教育过程和教育结果的公平。UNESCO全民教育六个主要目标中的第六项就是“全面提高教育质量，确保人人都能学好，在读、写、算和基本生活技能方面都能达到一定的标准。”而且，在六个目标的描述中都贯穿了教育过程公平的视角，包含对教育的环境、手段以及教育过程中的保障措施介绍，比如教室、教科书、辅导时间等教育过程的细节方面。
三 OECD与UNESCO教育公平政策的差异一个国家的教育公平发展水平直接受其经济发展水平和综合国力的影响，OECD成员国为发达国家而UNESCO的成员国多为发展中国家，因此两者对教育公平政策制定的侧重点和关注程度等方面有所不同。
(一) OECD与UNESCO在不同时期对教育公平政策制定的侧重点有所不同从上文对OECD与UNESCO教育公平政策的历史分析中，我们清楚地看出这两个组织在不同时代对教育公平问题的关注点和关注程度有所不同，都是从其成员国的实际情况出发，对教育公平进行界定并制定相关政策。OECD和UNESCO对教育的权利公平或机会公平有同样的重视，但前者的成员国仅限于实行市场经济和多元民主国家，以发达国家居多，很多国家已经超越了追求教育机会平等的阶段，因此对学习环境、手段公平、成果平等、使用教育成果的平等(技能展示机会平等)更加强调，这与其成员国的经济发展水平和教育质量较高有紧密的联系；UNESCO则考虑到发展中国家的实际情况，侧重对“消除歧视”(包括性别、种族歧视等)和“消除不平等”的政策制定，从根本上保证全民教育是其一贯宗旨。可见教育受经济、政治等因素的影响之大，在不同时期呈现出不同的内涵变化。在近六十年的发展历程中，随着教育公平政策环境以及教育公平理论的发展，如人力资本理论等相关理论的兴起与发展，OECD与UNCESCO的教育公平政策不断发生着改变，具有阶段性特征。就是在这样一种历史发展过程中, 两个组织逐渐形成了对教育公平内涵的新的认识。
(二) OECD与UNESCO对教育公平及教育结果的侧重点有所不同在UNESCO的研究中，重点关注受教育者性别方面的教育公平，因为全民教育的一个目标就是要去除小学和中学教育中存在的性别歧视, 而且应当是教育公平的重点。在OECD的研究中，成人教育被认为是终身教育项目的一个短板。“那些一开始没有接受好教育的成人不仅很难找工作，而且也很难有机会来提高自己的知识技能。……对学习、知识与再培训，人们又开始报有很大的期望，认为经济问题以及一般的社会问题都可以通过教育得到缓解。……公平和效率可以共存，而且必须共存。”①
两个组织对教育层次的着重点也有所不同。UNESCO更关注基础教育，包括小学和中学教育，而经合组织更关注高等教育。因而，在教育结果方面，二者也有不同的倾向。UNESCO的报告中提到，“教科文组织成员国的目标是提高教育质量以便每个人都有好的受教育结果，尤其是在识字、算术等基本能力方面。”对于经合组织的报告，受教育结果主要是以职业为导向的。举英国为例，从1997年起，职业教育对于14—16岁的学生是必要的；2003年初，政府宣布11岁起就可接受职业教育。这一点区别也主要是因为两个组织成员国的经济状况及教育水平不同造成的，发展中国家在教育发展方面还远远落后于发达国家。
(三) OECD与UNESCO关于教育公平的对策有所不同对于OECD的成员国来说，经济的相对发达和教育体系的相对完善对其教育公平的发展提出了更高的要求——将教育质量和教育公平相结合，或者说看成一个问题的两个方面。现存问题中比较突出的是，经合组织国家面临着学业失败和退学问题。在经合组织国家中，近五分之一的学生未能达到在当今社会发挥作用所需的基本最低技能水平，高中教育完成之前的退学现象发生概率高达20%，这对个人发展和社会前景造成了深深的忧患。因此，一方面，政府应消除体制层面有碍于公平性的惯例，如消除留级、避免较早分班、管理择校程序等；另一方面，改善成绩较差的弱势学校，如支持学校领导、吸引并留住高质量的教师、确保课堂教学策略等。
对于UNESCO，由于成员国以发展中国家居多，要实现“全民教育”、“终身教育”还需一个艰辛的过程。当前存在的突出问题有：经济水平较低地区的儿童遭受营养不良之苦，无法保证教育质量；失学儿童较多，其中54%为女童；扫盲工作不受重视，对女性尤为严重；部分地区教学质量低下，无法保证课堂上基本技能的掌握；教师资源仍然紧缺；等等。面对这些问题，需要全世界的共同努力，因为问题背后更多折射了经济发展状况的限制对教育的负面影响。首先，应改善学习环境，公平分配师资力量，为弱势学校提供资金和教学资助；其次，通过实施反歧视法、提供社会保护计划以及重新分配公共资金来扩大权利和机会；加强教师的征聘、配备与激励工作；等等。从根本上说，加快经济的发展和消除性别歧视更是当务之急、重中之重。
四 OECD和UNESCO教育公平政策的启示中国是最大的发展中国家，中国教育公平发展已经取得了显著的成绩，教育公平水平远远高于UNESCO成员国的许多国家，但还面临着很多的问题，与西方发达国家还存在较大距离。中国与OECD在教育政策领域内进行对话与合作已经十几年了，在这个过程中，OECD教育公平政策开始对中国的基础教育评价、教育指标体系建构的理论和实践产生了影响。
以社会公平大环境促进教育公平问题。国际组织关于教育公平的分析和政策是从政治、经济、文化等多角度展开的，把教育公平问题放在一个广泛的社会现实背景和历史背景中来研究。我国当前存在的种种教育不公平现象，主要是历史原因造成的，因此必须通过经济发展和社会进步才能从根本上加以解决。当前教育中的制度性不公平主要表现在资源配置失衡和教育政策中的“城市导向”，因此要制订公平合理的教育政策和相关法律法规是实现教育公平的重要保证，以确保教育公平在国家教育发展规划中真正执行并有突出的体现，改变不公平竞争的升学考试制度，阻止权力和金钱对优质教育资源的占有甚至垄断，将“倾斜农村”“倾斜中西部”“倾斜弱势群体”的原则变成更有力的行动，反过来又以教育公平促进社会公平。
保障教育机会公平为主，兼顾教育过程和教育结果公平。我国是一个人口大国，总量大，人均水平低，历史欠账多，要在一个比较短的时期内实现过程和结果的公平还不现实，但确保受教育权利平等、竞争机会公平，是应该也是可以做到的。《教育规划纲要》明确提出把促进公平作为国家基本教育政策，其基本内涵是：教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。因此, 为缩小校际教育差距, 要制定更新义务教育基本办学标准和质量标准，推进义务教育学校标准化建设，促进义务教育均衡发展; 大力改造义务教育阶段薄弱学校，促进优质教育资源共享，确定教育生均经费底线，等等。为努力缩小城乡教育差距，我们要将新增教育经费主要用于农村，将农村义务教育纳入公共财政保障范围；创新农村教师补充机制，建立城乡一体化的教育发展机制，逐步统一城乡教师编制和工资标准。为努力缩小区域教育差距，招生计划应向西部地区倾斜；要重点支持中西部农村教师培训；完善高等教育资助体系，确保高校家庭经济困难学生顺利完成学业。要加强农村寄宿制学校建设和管理，保障留守儿童上好学；完善特殊教育体系，关心和支持特殊教育事业。
在我们强调机会公平的同时并不是说对过程和结果公平不予努力。我国是一个发展不平衡的国家，在很多地方人均GDP已经接近或达到发达国家水平，在这些地方无疑需要把过程和结果公平作为重要工作任务和政策内容。OECD在向其所有成员国的政策建议中提到，如果没有高质量的教学和学习过程，这样的教育参与和机会的增加将是没有意义的。从促进教育过程公平的角度来看，应进一步提高教师队伍的社会地位，吸引更多优秀的教育者进入到师资队伍；加强师资队伍的培训及学习，提高教师队伍的业务水平，以保证教学质量。建设文明安全的校园环境以保证教育秩序的正常开展；充分利用各种教学手段和教学方法，利用现代化信息技术开展教学，保证足够的教学时间和教学资源，并推进教育过程公平的实现；关注特殊群体和弱势群体，通过促进教育公平的发展以减少教育放弃的发生。从教育结果公平的角度来看，加强教学监控体制的建立，进一步完善教育教学评价体系，全方面评价学生的综合素质及能力。进一步弘扬中国文化，由关注受教育者的技能进一步转向关注教育者的心理状况，树立受教育者正确的人生观及价值观，并适时干预以疏导受教育者的心理状态，并从思想上转变，使受教育者在关注就业教育的同时也关注为提高生活质量的教育。
在采取积极措施的同时，清除不利于教育公平的政策。近十年来我国采取一系列有力措施促进教育公平，特别是在资源分配上，向农村、西部、民族地区、贫困地区和困难人群倾斜，教育公平迈出了重大步伐。但我们不得不指出的是，在国家采取这样一系列措施的同时，原有的不利于教育公平的政策并没有得到有力清除，重点支持政策有增无减，“马太效应”在有些方面更加严重。所以推进教育公平必须系统考虑，统筹政策安排，在采取积极措施的同时，清除不利于教育公平的政策，确保教育公平水平不断提高。