在澳大利亚，土著问题是一个长期存在且没有找到很好解决办法的种族问题或社会问题。一方面，白人主流社会对土著实行种族歧视政策，致使土著社会地位极其低下，影响到澳大利亚和谐社会的构建与发展，另一方面，土著民族的长期坚持不懈的斗争、白人主流社会日益增长的同情心态甚至自觉、国际社会的呼吁以及施加的压力等，无不影响到澳大利亚政府对土著政策的反思。20世纪60年代末70年代初是澳大利亚历史上最有影响的变革时期之一。以戈夫·威特拉姆(Gough Whitlam, 1972.12—1975.11)为首的工党政府厉行改革，废除“白澳政策”，奉行多元文化主义路线，土著问题受到了从未有过的关注。建立土著咨询机构——“全国土著咨询委员会”(the National Aboriginal Consultative Committee)就是这一时期土著政策发生重要转向的标志之一。^①近年来，国内学术界对澳大利亚土著问题的关注较之以往有显著增加，但研究的视角不免单一，研究的主题过于宏阔，对于特定时期具有重要影响的历史事件则鲜有论及。本文以“全国土著咨询委员会”为考察对象，通过对该委员会建立过程的梳理，来阐释各种因素在该委员会构建过程中所形成的合力作用及其相互制约，以此来说明澳大利亚土著问题的复杂性、敏感性以及建立土著咨询机构的重要性。

土著问题包含与移民和种族事务不同的议程，如土地权利和自决政策，而且与作为一个特定群体的移民相比，土著有着无法相比的社会劣势。然而，土著政策的自决或自我管理以及移民政策的自助原则，却一并成为承认少数族群作为澳大利亚的社会和政治实体的基本观念。这两个方面的政策都鼓励社会群体去关注参与政策决策程序以及福利供给。^②在这个意义上分析，“白澳政策”的渐趋松动乃至最终废止对政府的土著政策产生了重要影响。

“白澳政策”是英国殖民澳洲的产物。在1901年澳大利亚联邦成立之后，“白澳政策”成为立国之本。此后，同化土著便是这种政策的直接产物。^①在同化政策下，土著在立足于整个澳大利亚社会之前，将不得不接受白人生活方式和价值观念的灌输。然而，这项种族歧视政策自执行之初就颇受质疑。批评家认为，这种政策否定了土著文化的独特性，强调了白人文化至上的概念。在同化政策之后，“一体化”政策被认为是解决土著问题的一种良策，但这种政策实难与同化政策相区分，同样被证明是否定土著社会属性与文化的种族歧视政策。然而，第二次世界大战的爆发以及战后多元化移民的日益增多，均对“白澳政策”的根基形成强烈冲击。而在战后重建进程中，澳大利亚确立了加快经济建设和人口增长两大任务。^②由于来自母国移民人数的骤减，澳大利亚为实现人口1%的增长目标而不得不放宽移民限制。这样一来，欧洲大陆的移民以及后来源自亚洲的移民相继入澳。60年代中期，对有色人种的移民限制开始停止。在1966年至1970年，平均每年入澳的亚洲移民有6，500名。^③在这样的历史背景下，“白澳政策”日渐遭受诟病。

哈罗德·霍尔特(Harold Holt)(1966.1—1967.12)时期，联邦政府开始对屡遭失效的土著政策进行反省。1967年举行的全民公决就是顺应时势的产物。在那次全民公决中，绝大多数人赞成对宪法中有关歧视土著的条款进行修改。^④这表明澳大利亚主流社会已经意识到对土著澳大利亚人的一贯不公正待遇，以及有必要采取措施予以纠正。就在此前一年，澳大利亚在《消灭所有形式的种族歧视的联合国公约》上签了字。是年晚期，哈罗德·霍尔特政府建立了“土著事务委员会”(Council for Aboriginal Affairs)。这是联邦政府对全民公决结果的一种积极回应。储备银行(the Reserve Bank)前董事H.C.库姆斯(H.C.Coombs)被任命为该机构的负责人。其他两名成员是斯坦内(Stanner)教授和巴里·德克斯特(Barrie Dexter)。^⑤这些人的显著身份表明，霍尔特打算让这个在土著事务方面向政府荐言献策的机构拥有某些影响力。然而，在霍尔特去世之后，约翰·戈登(John Gorton)(1968.1—1971.3)总理任命了威廉姆·温特沃思(William Wentworth)为主管土著事务部长。这就意味着“土著事务委员会”的建议不得不借威廉姆·温特沃思之口呈交给政府内阁。

“土著事务委员会”有自己的办公室，但从未成为一个法定机构。这种地位上的软肋决定了它对土著政策的影响有限且不可持续，但该委员会还是通过各种不同方式鼓励土著的领导地位并且对保护土著文化持赞成态度，特别是在1972年以及土著使馆示威期间，该委员会常常与麦克马洪(William McMahon)(1971—1972)政府的土著事务部长彼特·豪森(Peter Howson)发生分歧。^⑥这一时期，州和联邦两级政府机构均允许土著人的参与。这是一个极富象征意义的变化，意味着“白澳政策”在官僚阶层被打开了一个缺口。这是对澳大利亚社会传统价值观一个不大不小的挑战。在西澳大利亚，1971年土著被给予完全公民权，禁止土著进入某些宾馆的法律亦被废除。^⑦至此，澳大利亚所有的州都把公民权给予了土著。这是土著作为一个整体的社会地位的提升，至少在公民权这一法理层次上，土著与非土著平起平坐。1971年被联合国宣布为反种族歧视年。这种有所指向即特别针对南非种族歧视而达成的国际共识对有类似问题的国家不无警示之意。同年，澳大利亚联邦大选拉开帷幕。联邦工党做出了给予土著土地所有权以及保护土著圣地的承诺。当工党自视为更加同情土著处境以及比其对手更有可能做出政策承诺的党派时，它与自由党及其联盟自联邦建立以来在土著政策方面所形成的有意无意的一致就难以为继。双方的立场与政策的分歧在1972年大选中暴露无遗，因为在那次大选中，“土著问题第一次成为澳大利亚历史上的一个政治问题。”^①正如沙维尔·艾拉尼(Shahvir Irani)所言：“在澳大利亚主要政党的大部分历史中，主要党派并没有觉察到制定‘土著事务’政策的必要性，但是在20世纪六七十年代，当土著利益逐步占据一个更加显著的位置时，这种局面遂发生了变化。”^②

蜇伏多年的工党一旦走上执政舞台，变革就成为唯一的政治逻辑。1972年见证了威特拉姆工党政府上台后联邦政府一系列政策的急剧变革。工党上台后，很快取消了“白澳政策”。“白澳政策”的正式废除标志着自联邦建立以来一直被奉为基本国策的种族歧视政策就此退出历史舞台，澳大利亚需要而且必须奉行多元文化主义路线。应予承认的是，工党此时奉行的多元文化主义政策仍处在探索阶段，其着眼点并非用来解决长期积存的土著问题，而是针对当时处在风口浪尖的移民问题，即如何有效地帮助移民融入主流社会，并藉此消除“白人澳大利亚”的痕迹。很显然，此时的土著问题尚未成为多元文化政策眷顾的对象，但当“多元文化主义”的概念不再停留在人们的认知阶段时，当政府认识到所有的种群及其文化都应该平等对待时，当政府为构建一个包括移民在内的多元文化社会而采取一系列惠民政策或措施不再受到主流社会质疑时，“多元文化主义”概念才有了普遍的价值和实践的意义。在这样的历史语境当中，土著问题便开始进入多元文化社会建设的范畴，土著自治也就不再是一个空想而无实际意义的概念，^③而土著咨询机构的建立就是上述形势变化以及理念推演的产物。^④

20世纪60年代中期后，自由党及其联盟的保守的土著政策传统仍在延续，但松动在所难免。无论是哈罗德·霍尔特政府建立“土著事务委员会”还是设立土著事务部长，这些都表明了自由党的传统政策并非铁板一块。“土著事务委员会”在努力地履行作为一个咨询机构的职责，但受制于主客观条件，该委员会的建议不大可能对土著民族所期盼的政策变化产生实质性影响，这就决定了该委员会的实际作用有限，而土著事务部长在根本上是为政府说话的，土著民族对他们抱有期望是不现实的。可以说，现有的有关土著事务的管理与服务机制是政府主导型的，既缺乏与土著民族的坦诚和有效磋商，又不可能真切反映土著民意。诸多因素决定了政府授意下的由土著自己组建的管理或咨询机构的成立势在必行。

1972年，威特拉姆政府成立了“土著事务部”(the Department of Aboriginal Affairs)。如同哈罗德·霍尔特政府一样，“土著事务部”的建立是对1967年全民公决赋予联邦政府承担对土著立法责任的一种反应。该部门的建立就是用来倾听土著的呼声并且为他们服务。该机构建立后，很多与土著社会有关的项目开始付诸实施。这些项目见证了土著个人积极参与中央官僚组织或很多地方机构的活动。但是很快，当威特拉姆的第一任土著事务部长戈登·布莱恩特(Gordon Bryant)被证明在与20世纪60年代末70年代早期出现的土著领导人打交道显得特别无能时，土著社会的期望就破灭了。布莱恩特很快就被参议员吉姆·卡瓦拉(Jim Cavanagh)所取代。在两年不到的时间内，威特拉姆任命了两任土著事务部长，这从一方面说明政府在处理土著事务方面缺少有效办法，同时也反映工党政府在人事任命上的草率与短视，因为新任部长又在重蹈前任之覆辙——卡瓦拉无时无刻不与他的部门内最有影响的公务员查利·珀金斯(Charles Perkins)发生冲突。罗伯特·蒂克纳(Robert Tickner)写道：“珀金斯先生与他的部长发生激烈争吵，他被指控违反公共部门纪律，只是最终由于威特拉姆总理的力挺才使得对他的指控没有进入法律程序。”^⑤土著事务部内部领导层的不和暴露了工党政府在土著政策方面存在难以弥合的分歧。但无论如何，“土著事务部”是政府管理机构，这种不和更多地体现在土著政策制定的技术层面甚至不排除政治家个人之间的权力之争。鉴于此，土著需要自己的代言机构。

工党上台后不久，就酝酿建立土著咨询委员会。联邦政府在1973年年初召开的一系列会议上就成立“全国土著咨询委员会”进行过磋商。土著事务部长布莱恩特说，咨询委员会成员应从土著以及有部分土著血统的人中选举产生。与之前由白人组成的类似咨询机构相比，这是一个重要的变化。6月，成立咨询委员会的组织工作开始启动，而这项工作与内维尔·伯克(Neville Burke)的努力是分不开的。^①应土著的请求，内维尔·伯克先生被暂时从“澳大利亚选举办公室”(the Australian Electoral Office)抽调到“土著事务部”工作。在四个月的时间里，他不知疲倦地向土著投票人宣讲选举事宜，其足迹遍布巴伦岛峡(Cape Barren Island)到海德兰港(Port Hedland)。由于当时土著被允许参与投票仅两年的时间，他们对投票的相关知识晓之甚少，所以伯克的绝大部分工作就是向土著解释什么是民主以及如何行使手中的投票权。

选民登记工作定于1973年9月29日结束，11月10日举行正式选举。在土著的坚持下，“澳大利亚选举办公室”的白人官员将负责计票工作。^②

在这次选举中，大约有40000名土著与托雷斯海峡岛民登记，将在约270个土著人口中心和保留地进行投票，土著候选人为195人，将选举产生土著正式代表 41名。被选举的候选人将在“全国土著咨询委员会”代表他们的选区。每位委员每年将有6000美元的薪俸，外加城市之间的旅行补贴2000美元，去乡村的旅行补贴3000美元。^③另外，联邦政府内阁同意拨付50万美元用于该委员会的成立，以后的支出可能需要增加2—3倍，但一些议员反对这样的投入，认为有更需要支出的地方。^④

如前所述，选举是由布赖恩特先生发起，但其组织工作还是由土著自己负责，他们与土著事务部进行磋商。这次选举的全国协调人约翰·莫里亚蒂(John Moriarty)就是一位土著。约翰·莫里亚蒂希望“全国土著咨询委员会”将最终有它自己的秘书处，并且拥有政府提供的预算。如此一来，它就能够作为一个独立的机构来运作。^⑤约翰·莫里亚蒂重视“全国土著咨询委员会”的规章的拟定。他说，委员会的章程将由一个31人组成的指导委员会制定，并由被选举的代表组成的委员会来批准。约翰·莫里亚蒂还对即将成立的土著咨询机构的社会功能寄予厚望。他相信，“全国土著咨询委员会”将能够使土著为他们自己的利益说话和行动。^⑥这也是多数土著的心声。

由于所涉距离较远以及考虑到很多选民无法前往投票站投票，所以，自11月10—24日，澳全境设立了很多流动投票箱。他们预计11月16日将迎来投票活动的高潮，因为当天威特拉姆总理以及南澳大利亚总理唐·邓斯坦(Don Dunstan)将应邀出席投票活动。西澳大利亚是土著居民较为集中的州。该州有资格去参与投票的土著约10000到15000名，大约8000人有望去投票。为方便土著投票，该州分8个选区，设40个投票站。除此之外，有11个土著小组将带着流动票箱去该州的一些设立一个固定的投票站从经济上讲不可行的地方，其中就包括西澳大利亚西北部的监狱。在新南威尔士，登记投票的土著约6000人，有大约200名在监狱服刑的土著参与投票，这是该州犯人第一次被给予投票的机会。^⑦11月24日，“全国土著咨询委员会”如期成立。

这次选举，除了只有土著才能参与这一显著特征外，其他方面也使得选举变得较为独特。比如，负责投票的官员第一次被允许走进各监狱，把票选文件交给犯人；缺席投票首次被允许在与联邦选举同等的全国水平上；负责投票的土著官员能够在短短的18天之内让约40000名同胞走到投票箱，这是件惊人的事情；自联邦建立以来，投票文件第一次印有候选者的照片和地址，候选者的简历在一个单独的小册里就可以查到。^①以上特征所呈现的意义决不限于诸多的首创，而更多的在于它们反映了土著出色的策划、组织和创造能力，这是土著以实际行动对白人种族优越论的有力回击。正因为如此，土著变得更加自信，并且把“自治”作为他们的一项政治诉求和奋斗指向。

从政府的立场来看，土著政策发生变化的一个具体体现就是允许甚至支持土著建立一个聚集意见以便上传下达的咨询机构。然而，“全国土著咨询委员会”成立后不久就发现，该机构的咨询性质决定了土著的心声大多停留在土著代表内部的交流与磋商层次，很难对政府的土著政策产生实质性影响。于是，代表土著的“全国土著咨询委员会”与替政府说话的土著事务部之间就咨询机构的性质、权力和功能等问题展开了激烈的讨价还价。

1974年2月5日，“全国土著咨询委员会”投票赞成将其名称改为拥有执行角色的“全国土著会议”(National Aboriginal Congress)。拥有执行地位意味着它就不再是一个在土著事务方面仅仅提供咨询业务的机构。政府很快做出了反应，因为这样一个机构的存在势必会对土著事务部以及政府相关部门的功能及其权威构成挑战。土著事务部长吉姆·卡瓦拉说，他没有权力为这样一个机构支付资金，并且威胁要取消每位委员每年6000美元的津贴。^②“全国土著咨询委员会”也不示弱。2月14日，其代理主席埃迪·贝内尔(Eddie Bennell)说：“我们希望卡瓦拉下台”；“我们仍然准备请求威特拉姆先生撤换卡瓦拉先生，他已经表明他对土著人民的困境一无所知，且对待会议(全国土著会议——引者注)的态度缺乏理性。我们希望成为一个会议，它与国会的权力相当，这是一个主要原因。如果我们只是一个委员会的话，假如工党政府在下届选举中败北，我们亦将不复存在。”^③

让卡瓦拉始料未及的是，他发出的威胁不仅没有让对方却步，反而使自己处境尴尬。他本人不仅给外界留下了对土著事务一无所知的印象，而且还可能从部长的位子上拍屁股走人。2月27日，在全国新闻俱乐部(the National Press Club)的演讲中，吉姆·卡瓦拉最终承认，对工党的土著事务政策而言，过去的一年简直是一场“灾难”(disaster)，并且再次威胁要取消“全国土著咨询委员会”。而“全国土著咨询委员会”则针锋相对。3月27日，该委员会提出一项动议，要求获得对土著事务的实际控制。该委员会寻求在政策制定、经费支出、自然资源以及影响土著的立法方面拥有权力。根据拟议中的设想，绝大部分控制权力将由“全国土著会议”中的9人组成的委员会来行使。可以预料的是这份提议将肯定遭到卡瓦拉的反对。^④

卡瓦拉与“全国土著咨询委员会”的分歧还体现在其他方面。如在对待土著使馆问题上，双方的看法大相径庭。卡瓦拉视土著使馆为“一件不悦目的事情”。面对卡瓦拉的指责，“全国土著咨询委员会”在堪培拉通过一项动议，要求卡瓦拉收回其发表的声明。这项动议则让卡瓦拉不得不改变其策略。在与“全国土著咨询委员会”41名成员对话时，卡瓦拉说，如果帐篷使馆被拆除的话，那么他们将会有一个更好的机会修建一个永久性的总部建筑。卡瓦拉算不上承诺的承诺并没有产生效果。“全国土著咨询委员会”通过的决议案说，“全国土著会议并不希望干预个别土著组织的行动。我们认识到：如果不是这些土著组织的行动，我们今天就不会坐在这里。”“有很多多年来为土著事业而奋斗的组织，没有这些组织，就没有‘土著使馆’，以及肯定没有全国土著会议。”^⑤眼看谈判无果，卡瓦拉故伎重施，对“全国土著咨询委员会”发出如下警告：除非对方削减其执行委员会的权力，否则将在内阁反对它的组成。卡瓦拉还对从该委员会银行帐号提款的控制权的建议表示批评。^⑥

事已至此，“全国土著咨询委员会”与代表政府的土著事务部之间的分歧与争执难以化解，因为前者想要突破的一些限制恰恰是后者不愿做出让步的地方。但是，在这看似不可调和的现象背后，仍可看到双方缓和的迹象。这是因为，成立“全国土著咨询委员会”是工党上台后土著政策调整的成果之一，是执政党质疑在野党在土著问题上消极和不作为的有力证据。而在土著社会那里，“全国土著咨询委员会”虽然是一个咨询机构，但取得这样的成果实属不易。如果双方各持己见，不肯妥协，那么结果只能是分道扬镳：“全国土著咨询委员会”将不得不面临被解散的命运，而卡瓦拉则官位不保。如果双方都后退一步，那么也许可以寻觅一个双赢的方案。所以，“全国土著咨询委员会”“原则上”同意对其构成即9人委员会进行改组，避免诉诸投票一较高下。值得一提的是，卡瓦拉在有关“全国土著咨询委员会”未来作用的争执方面以取消委员们的薪水相威胁，这种言行对双方均产生了一定的影响。卡瓦拉本人就是这么认为的。他说：“很可能，作为先前冲突的一种结果，我们双方都认识到，在土著社会进步和地位改善方面，我们有着共同的目标。由于目的如此一致，我们必须达成共识。”^①对“全国土著咨询委员会”来说，这意味着他们不再要求卡瓦拉立即辞职。委员们感觉到卡瓦拉现在更愿意听取他们的意见，并愿意与他们进行交流。卡瓦拉本人也向“全国土著咨询委员会”做了相当的让步。他说他并不反对“全国土著咨询委员会”对每年150万美元预算经费支出的掌控，也不再反对将该机构的名称改为“全国土著会议”的提议，或有关扩大其权力的声明。不过，卡瓦拉又表示，在这个阶段，这样的要求是一种“期望”(aspiration)，推动建立由9位“部长”组成的执行机构将会面临一个严重的挫败。这一建议可能导致41名代表把权力转让给一个“小集团”(junta)。在一番沟通与磋商之后，“全国土著咨询委员会”最终还是接受了卡瓦拉的某些建议，原则上同意进行一些修改，如部长委员会很可能由9人增加到11人，支票签字由原来的1人改为现在的3人，其他一些防范措施也在考虑之列。^②

尽管一些土著代表对政府的约束与打压行为颇有怨言和不满，但是在初期高调之后，“全国土著咨询委员会”开始在一个政治框架内认真对待其工作的复杂性。其结果，公开会议的声明在语调方面变得较为温和，在含义方面也变得具有和解性。由9人组成的委员会向土著事务部长提出的建议绝大多数被视为适中的和可以接受的。例如：委员会提出了这样的建议：报纸、广播每天应该发表一个土著词汇；应该建立一个土著合作建筑协会；在所有土著工作站(missions)和定居地，应该任命社会工作者；应该设立一个研究项目来探讨酒精对土著社会的影响。这些建议均被土著事务部接受并得到不同程度的落实。但是，该委员会呼吁对乡村和城市的失地土著进行充分赔偿的建议并没有得到政府的积极回应。^③在当时的情况下，这一结果虽令人遗憾，但却在意料之中。

当威特拉姆为首的工党政府扛起改革大旗时，人们有理由相信土著将迎来一个改变命运的机遇。然而，“全国土著咨询委员会”的建立和改组并不顺利，甚至可以说是一波三折。原因应该是多方面的，但下述两点在其中发挥了主导作用。

首先，作为澳大利亚社会主导的价值观念的种族和政策基础，白人享有主导国家命运的权利，而“白澳政策”更是为这种权利提供理论阐释与政策支持。当白人习惯于这种利己的政治安排和社会秩序时，那么任何有可能危及其权利、地位与利益的政策或安排，都必然遭到强烈的抵触和反对，即便是像“全国土著咨询委员会”这样一个咨询性质的土著机构，政府也不会放松对它的警惕和管束。

其次，土著群体力量的软弱以及政府的失信，使得一些土著对咨询机构的建立兴趣不大甚至持反对立场。白人的长期压制导致土著社会地位极其低下，社会政治力量培育迟缓，发展有限，很难形成一种政治合力。而在历史上，政府的多次言行不一让土著社会对政府失去信任，产生麻木感。所以，成立由土著自己组成的咨询机构，虽然得到了土著社会较为广泛的支持和参与，但反对之声亦不绝于耳。也就是说，在土著社会，并不是所有的机构或个人都关心和支持这项工作。有些土著对成立这样的机构并不热心，甚至对选举持抵制立场，如生活在悉尼雷迪芬的贝勒(Bellear)兄弟俩就对选举持反对态度，他们甚至制作了宣传小册子，上面写道：“抵制全国土著咨询委员会，为了所有黑人的最佳利益请不要去投票。在这个社区，我们不需要任何被选举的领袖。”贝勒兄弟俩认为土著“处在黑暗中”，“全国土著咨询委员会”将会是“土著事务部”的傀儡。^①

贝勒兄弟的担心与抱怨不无道理。“全国土著咨询委员会”在其功能行使方面的确存在一些限制和不利因素。首先，它只是一个咨询机构，其功能的发挥在本质上取决于政府的执政理念；其次，“全国土著咨询委员会”可能面临内部的不团结，之前就曾出现过这样的情况；第三，没有稳定和足够的经费支持。因此，期望该委员会去解决土著所面临的成堆的问题无异于自欺欺人。^②但是，无论如何，经过磋商与妥协而产生的土著咨询机构，其意义和影响还是值得肯定的。

首先，这是澳大利亚历史上第一次举行有全部土著参加的选举，换句话说，这是土著第一次有机会去投票选举以一个声音为他们说话的土著全国性机构。内维尔·伯克说：“这是一次由土著为土著的选举，整个过程完全是按照土著希望的方式来完成的。”从长远来看，澳大利亚第一次由土著为土著的全国性选举，其意义非凡。^③《广告人》(Advertiser)发表评论说：“对土著来说，明天为成立‘全国土著咨询委员会’而举行的选举，将与这个国家迄今所举行的任何一次选举同等重要。”^④正因为“全国土著咨询委员会”的建立非同反响，所以，参议员邦纳(Bonner)对成立这样一个纯粹由土著组成的机构难以接受。他说：“在我看来，如果只有土著将被允许成为候选者和投票人，那么这是种族隔离。我希望看到被选举的土著走上责任岗位，但是，在他们处理社区所有事务的地方，不是只有他们自己的种族。”他得出的结论是，把土著与澳大利亚社会其他种族孤立的建议存在危险。^⑤

其次，该机构将承担向联邦政府提供与土著事务有关的咨询功能。“全国土著咨询委员会”在堪培拉设立总部。这些土著代表的任务就是向土著事务部长提供有关土著需求的信息。正如一位土著所言，作为一个政治游说机构，“全国土著咨询委员会”将表达土著的希望，让土著事务部走在正确的轨道上。^⑥很长时期以来，多数土著认为那些在堪培拉代表他们利益的人要么不懂得他们的问题，要么只是政府的“应声筒”(“yes-men”)。为改变这一局面，人们期待该委员会在影响土著的事务方面提供建设性建议。除此之外，人们还希望该委员会在完成这些事情方面处在一个有影响力的地步。该委员会建立后，政府会发现忽视它的需求将会是困难的。^⑦

第三，“全国土著咨询委员会”建立的象征意义远大于实际影响。

1973年成立的“全国土著咨询委员会”是澳大利亚开始奉行多元文化政策下的一个产物，它与威特拉姆为首的工党所坚持的所有民族一律平等的原则是分不开的。对于一个长期依附于白人的原住民来说，它的成立虽不能一下子改变听命于人的状态，但能发出自己的心声并且让政府当局有所视听，这本身就是一个具有历史意义的事件，它让土著社会看到了走向自治的前景或希望。但是，坦率地说，白人的主流价值观念不可能一夜之间让位于多元文化主义，原住民自身的劣势对其主动性的发挥也是一个制约，所以，就当时情况来考察，“全国土著咨询委员会”的建立所产生的实际影响远逊于其象征意义。因此，土著在通往自治的道路上只是跨出了第一步，而且是一小步，后面的路还很长很长。