我国城乡基本公共服务供给状况是与工业化、城镇化发展历史紧密相连的。建国以来，由于长期实施工业化优先发展战略，同时为避免“城市病”发生，政府利用行政力量限制城镇化的发展，采取种种措施将大量公共资源用于推进工业化，同时又通过城乡二元体制限制农村人口向城镇流动，导致城镇化长期落后于工业化。^①在城乡分治的社会格局下，政府将有限的公共资源用于城镇居民的教育、卫生、社会保障等公共服务，而农村居民同样的公共服务需求长期被排斥在全社会公共事业和保障网络体系外，由农民和乡村集体自筹解决。基本公共服务供给在量上存在“城有乡无”，在质上存在“城高乡低”。

改革开放以来，我国对限制城镇化发展的体制和政策进行了变革和调整，城镇化水平有了明显提高，特别是2001年以来我国城镇化进程不断加速，城市规模不断扩大，城市数量不断增加。按照常住人口计算，2012年我国城镇化率已经达到了52.6%，但是，按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，两者之间存在17.3个百分点的差距。这是因为我国经济社会已经由改革开放前的城乡二元结构转向“城—半城—乡”三元结构，即有约2.5亿农村进城务工人口流动在城乡之间，他们处于“户籍在农村，就业在城市；家属在农村，劳力在城市；积累在农村，收入在城市；根基在农村，生活在城市”的半城镇化状态，还没有享受到与城镇户籍居民同等的社会公共福利。^②另一方面，我国目前仍有近6.4亿农民居住在农村，农村长期存在的基本公共服务供给总量不足、结构失衡、供给效率和质量低下以及城乡不均衡等问题并没有根本改观。

因此，在城镇化加快发展的进程中，如何满足包括市民、准市民(农业转移人口)和农民在内的不同人群的公共服务需求，其迫切性和必要性已不言而喻。特别是其中2亿多农村转移人口的存量存在和每年新增农村转移人口的增量存在，^①使得传统的城乡二元结构已经超越地域的意义，出现了具有独立结构和文化的“漂移社会”。^②这部分人群基本公共服务的供给，具有跨地区、“外溢效应”显著的特征，在实现均等化的过程中尤其要给予特别的关注。

目前，新一届中央政府已经把推进新型城镇化作为施政的重要方针。相比以往的城镇化，新型城镇化战略尤其强调以人为核心，这与新农村建设战略一脉相通，即本质上推进城乡基本公共服务的均等化。但在中国城乡二元结构向三元结构转型过程中，以及区域非均衡发展以及中央地方利益博弈的背景下，城乡基本公共服务均等化的目标如何实现，学界仍然智者见智。本文通过对已有研究的综合评述，在厘清相关问题域的前提下，提出一个城乡基本公共服务均等化的分析框架，以期推进相关问题的讨论以及裨益政策路径的制订。

国外学者对城乡公共服务均等化的关注贡献主要集中在公共品的基础理论研究上。从“林达尔均衡”概念到保罗(萨缪尔森最早用分析的方法定义公共品，之后的马斯格雷夫、弗利等许多研究都沿着把公共品纳入由价格和产出水平决定的一般均衡理论的方法进行。此后，关于公共品分层供给的深入研究，形成了地方公共品理论。蒂布特贡献了经典的“以脚投票”机制理论模型解决公共品偏好显示和供给问题；布坎南提出了俱乐部理论；麦奎尔贡献了类聚分隔和最优辖区规模模型；奥兹就政府层级与公共品供给分工，提出了闻名的“分散化定理”；而关于公共品供给主体的研究，则发展成为公共品自愿供给理论。国外学者的研究，奠定了城乡公共服务均等化分析的理论基础，为中国学者针对本国问题的研究提供了现成的分析平台和成熟的分析方法。但由于公共产品和服务的供给方式和途径通常受制于一国的社会政治经济制度，因此国外学者的研究虽然对中国不乏借鉴意义，却很难采取直接的“拿来主义”，用于解决中国城乡基本公共服务的供给问题。

基于国外学者的理论研究，结合中国的国情，国内学界围绕着基本公共服务的内涵界定、历史考察与非均等化的原因分析、均等化的标准、指标体系及绩效评价、实现路径以及政策建议等方面展开研究，在经济学、管理学和社会学领域也形成若干具有本土特点的研究范型：

金人庆等人强调公共服务的公共品特性，认为实现公共服务均等化，政府财政责无旁贷，因此需要发挥政府特别是公共财政的主导作用。^③但目前政府的财权事权划分、转移支付制度总体设计、公共服务成本分担机制存在缺陷，从而影响了城乡基本公共服务均等化的实现^④。孙南萌则从福利经济学角度指出构建城乡统筹的、公平公正的公共产品供给体制，首先是要遵循“帕累托改进”的原则，只有在不改变城市居民现有效用水平的前提下，将工业积累和城市创造的一部分财富转移到农村，加大对农村公共产品的投入力度，提高农民从公共产品消费中获得的效用，才能改善全社会的福利。^①

另一些学者，意识到上述研究范式的不足，提出在实现城乡基本服务均等化的目标时，必须发挥其他主体的作用。如董立人虽然承认提供公共服务是政府的主要责任，但主体并非仅仅是政府，主张公共服务的提供要采用多元的供给主体模式，即实现基本公共服务要有政府、市场和非营利性组织(第三部门)等的有效协同和联动机制。^②赵子健进一步解读了公共服务供给方式从单一到多元化的变化过程就是政府不断向社会回归权力的过程。在这个过程中，权力回归的程度与范围决定了社会力量参与公共服务供给的不同形式。^③范方志等基于公共选择理论提出公共财政体制设计的缺陷只是农村公共品供给缺失和低效的一个方面，农村自愿行动秩序的拓展受到抑制可能是更加需要关注的问题。^④刘卫等认为林达尔均衡模型和蒂布特模型对设计中国特色的公共产品需求表达机制提供了值得借鉴的观察视角，在研究中国本土问题时需要更为关注上述两种模型。^⑤

这一种研究范型，更加重视实证研究和田野调查的方法论价值，主要从社会学和统计学的视角寻找城乡基本公共服务均等化的实现问题与障碍。刘琼莲从社会学者的立场上指出基本公共服务均等化应当构建在社会公平、社会正义、社会平等、公正行政的基础之上。^⑥夏锋利用“三农”专家、县乡村干部和农户问卷调查数据，从三维视角分析了现阶段农村民生类、生产类、公共安全类基本公共服务存在问题。^⑦樊丽明则基于山东省3市6区县的数据对城乡基本公共服务均等化的进程及实现机制进行了分析。^⑧龚世俊、李宁指出全国各省市区以服务为中心的农村社区重建模式的尝试，已经取得了可贵的经验。^⑨

但是，上述三种研究范型的不足之处也显而易见。从公共财政学和福利经济学视角出发的这一研究范式，虽然指出作为城乡基本公共服务供给主体的公共财政与实现城乡基本公共服务均等化的内在联系，为后续研究提供了有力的理论支撑和逻辑起点，但其不足之处是把实现公共服务均等化的责任主体局限于政府自身，忽略了政府可以与市场和社会(第三部门)协同实现城乡基本公共服务均等化的路径选择。基于新公共管理和新公共服务理论构建的第二种研究范式将实现城乡公共服务均等化的思考扩展到多元的供给方式和需求导向上，为认识和把握城乡公共服务均等化的实现机制与路径特点提供了很好的素材，但该类研究在揭示经济社会发展的区域差异与实现城乡基本公共服务均等化之间的互动关系上关注不够。第三种建构在社会学视角的研究方式基于具体的社会区域形态，已经触及到城乡基本公共服务均等化所要求的一些特征，积累的调查数据为推进该领域问题的研究奠定了基础，但在研究的视域上还需深入拓展，特别在经济社会一体化发展、市场要素自由流动背景下，如何实现农民、准市民(农业转移人口)、市民三者之间公共服务的均衡发展，需要进一步思考和完善。

对于“城镇化进程中的城乡基本公共服务均等化”这一命题，有两个问题域必须厘清：1、城乡基本公共服务的需求对象在快速推进的城镇化背景下有何变化？2、城乡基本公共服务的供给主体又如何适应这一变化？满足需求对象和建构供给主体对实现城乡基本公共服务均等化而言，是一枚硬币的两面。因此，既要从需求导向出发，关注不同特性社会群体的基本公共服务需求，也要剖析多元化的供给主体对各种需求的满足程度与特征。只有完善和改进供求关系，才能达到城乡基本公共服务供需的总量均衡和效率提升目标。

基于上述认识，一个从城乡基本公共服务供需双方出发，同时关注异质性社会群体中“共同和有差别”的公共服务需求与多元供给主体互动的逻辑框架就如图 1所示：

图 1

图 1 城镇化进程中的城乡基本公共服务均等化分析框架

从需求角度看，城镇化进程中城乡基本公共服务的需求人群包括农民、准市民(农业转移人口)和市民。他们要求的基本公共服务既有共性，也有差异，表现为“共同和有差别”。其中，“城乡共需型”公共服务主要包括公共安全、基础教育、基本医疗卫生、社会保障等，是所有人群都需要的，但目前市民和农村居民、准市民之间还存在程度的差异。“城乡差异型”公共服务主要指满足农村居民需要的某些特定公共服务，主要包括农业基础设施建设、科技成果推广、技术培训、产销信息畅通等方面的公共服务。这类公共服务需求与农村居民的生产、经营方式密切相关，但依靠农村居民个体又很难满足，从而成为城乡二元结构背景下农村居民特有的一种公共服务需求。需要指出的是，对于从农村、农业中转移到城镇中的准市民群体，其公共服务需求虽然与市民相似(“城乡共需型”)，但因为处在城乡基本公共服务供给的“夹心层”，实际还面临双重约束，一方面是现有的土地管理制度导致其无法将原来的农村资产转变为进城资产，从而只能候鸟式的周期性迁徙于城市和农村；另一方面是目前以户籍为身份识别的差别化的公共服务供给方式，严重影响他们融入城镇，因此他们的基本公共服务需求还包括了被城市福利覆盖、城乡福利衔接以及最终实现与市民同等的福利需求等。

从供给角度看，根据城乡公共服务品的不同属性，需要有针对性地发挥政府、市场和社会的作用。“城乡共需型”公共服务具有纯公共品性质，中央和地方政府对所有群体承担着完全职责，因此应该主要由公共财政供给，实践中应着重防范和解决政府的“缺位”和推诿问题。但现阶段该基本公共服务的生产和供给在分配上仍具有城市倾向和属地化特征，特别对于“准市民”而言，在城镇化进程中仍然面临不少障碍：一是城镇户籍管理制度对农业转移人口的区别性待遇很难在短时期内消除，二是城镇社会保障制度无法对农业转移人口提供与市民一致的基本保障，三是就业歧视和城乡分割的劳动力市场使得农业转移人口的就业环境不容乐观，四是随迁儿童的入学障碍和对留守儿童的心理牵挂使得农业转移人口的生活质量受到极大影响，五是城市住房保障制度没有惠及农业转移人口。因此，必须通过对公共财政投入体制的改革和户籍管理制度的创新，确保各级政府对“城乡共需型”公共服务供给的保障。“城乡差异型”公共服务则具有准公共品和俱乐部品性质，虽然这些服务需求看似具有一定的排他性，但因为农业生产本身具有外部性，因此这些服务无法完全依靠市场获得，只能通过发挥市场、社会与政府的协同供给，才能提升供给效率。与此同时，政府需要制定规则加强对公共服务供给市场和第三方供给的监管，以确保公共服务供给的公平性。

上述分析框架的建构，为城镇化进程中的城乡基本公共服务均等化研究提供了一个新的分析平台。在城乡二元结构转向更为复杂的“城—半城—乡”三元结构的过程中，土地制度、户籍制度、财政制度以及经济发展方式转变、社会结构转型、区域发展差异化等约束条件深刻影响着城镇化进程。在这一背景下，如何从市民、准市民(农业转移人口)以及农民三种异质性社会群体的“共同和有差别”公共服务需求与政府、社会和市场等多元供给主体之间的互动关系出发，探讨背后的行动逻辑，寻找城乡基本公共服务均等化的实现机制与优化路径，就成为进一步研究的焦点。

在明晰城镇化进程中不同群体基本公共服务的诉求特征之后，城乡基本公共服务均等化问题的研究自然聚焦到如何发挥政府、市场和社会的供给作用方面。简言之，如何因势利导建立科学有效的公共财政投入体制，如何引导建立社会资本和社会组织进入公共服务的政策激励，如何突破土地与户籍制度领域的制度瓶颈，就成为解决城乡基本公共服务均等化问题的关键。

如上所述，中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给。对于跨地区、具有外溢效应的公共服务，应由中央和地方政府共同承担。一般而言，“城乡共需型”中义务教育、公共卫生、社会保障等全国性纯公共产品和部分外部性极强的准公共产品，其支出责任应以中央为主，地方为辅；对于区域性公共产品或区域性准公共产品，如医疗、就业、住房和“城乡差异型”公共服务等，其支出责任应以地方为主，中央为辅。

改革的重点在于完善现行转移支付制度，建立中央对农业转移人口流入地基本公共服务供给的补助奖励机制。虽然农业转移人口的流入地一般为经济发达地区，财政能力较强，但由于转移人口规模大，导致一些流入区域的农业转移人口接近或超过本地户籍人口，由此带来流入地政府基本公共服务供给范围增加，需要投入的资金增多，往往给当地财政带来较大负担，有时甚至难以承受。考虑到农业转移人口主要来自中西部地区，中央财政向东部流入地区提供的财政转移支持，实质上也是对中西部地区的发展支持，客观上减轻了东部地区因人口流入而增加的财政负担，既体现了财权与事权一致的原则，同时也有利于引导地方政府加大对本区域内的公共服务资金投入。只有通过中央和地方的共同投入，“准市民”的基本公共服务才会有充足的保障。

从当前城乡基本公共服务的整体现状来看，公共产品的成本主要由政府部门承担，但国际经验表明，许多社会服务与公共产品也可依靠非营利机构与私人部门来提供。在西方国家，公共服务的“多中心”治理已经是事实，并逐渐成为各国公共管理趋同的目标。也就是说政府对公共服务的供给，无须采取“统包统揽”的传统方式，而是可以通过合同承包、许可经营、服务购买、凭单制等多种方式，为社会组织和市场力量参与提供公共服务和公共产品创造条件。当前，政府是农村基本公共服务供给的主体，但一些具有部分竞争性或部分非排他性特征的农村基本公共服务，也可以引入社会资本参与供给。政府可以通过先导性投资，为社会投资奠定基础或开辟道路，消除社会资本的投资障碍，从而带动社会资本更大程度的投资跟进，达到“四两拨千斤”的融资放大效应。这就意味着政府部门要千方百计地引导社会资本流入，建立多种形式的公私伙伴关系，来弥补政府与国有资本无法填补的空白，从而扩大社会事业的资金来源。

特别对于目前急需发展、区域内普遍需要的某些基本公共服务，如农业基础设施建设、科技成果推广、技术培训、信息服务、农村医疗、职业教育、社区医院、社会福利中心等“城乡差异型”公共服务和机构建设，完全交给国家包办或推给家庭集资均难以办到。可以考虑建立互助合作组织为依托，在不增加个体负担的基础上，形成中央、省级、市县政府与个人、企业、社会共同负担的筹资机制，达到多元投入、高效服务的集资效果。往往政府只需投入关键性的资源，填补弱势群体的集资缺口，就能形成互助合作的集资功效，从而使互助组织的服务惠及基层。

为提升农村基本公共服务的供给效率和公平供给，建立农民对农村公共服务需求的充分表达和选择机制也很重要。首先，需要构建农民或农民代表参与决策的有效渠道，实现基层政府与农民之间的互动，使农村基本公共服务决策机制实现从“自上而下”到“自下而上”的转变；其次，培育农民社会化组织，通过多种形式的专业合作社及其他民间组织途径，表达农民对基本公共服务的需求与偏好；再次，进一步发扬基层民主，畅通需求表达的投票渠道，通过教育培训，提高农民参与表达和投票选择的能力。

在城镇化进程中，农业转移人口进城一般有两种方式：一是农民土地被征用，变为失地农民，接受货币补偿并纳入城镇社会保障，成为城镇居民；二是农民自己选择进城务工就业，但被要求交出承包地和宅基地，或被要求用宅基地换住房、承包地换就业。无论何种方式，进城以后的农民都很难享受原有土地的既有与增值收益。由于缺少进城后在城市工作、生活的人力资本和社会资本，他们在城市的发展性需求往往得不到满足。即使有时能够享受与城镇居民平等的基本公共服务，但因为自身能力弱势，也往往沦为城市中的“二等市民”。因此，对于这一部分人群而言，如何在基本公共服务的供给中体现对发展性需求的保障，就成为应有之义。这一方面需要政府、社会或市场通过有效的公共服务供给，对失地农民进行就业指导、技能培训、社会救助，提高他们的城镇化能力。但另一方面，保障这些农业转移人口继续享受农村原有土地的保值和增值收益，对提高他们的城镇化质量可能更为重要。应当意识到，城镇化过程不可能一蹴而就，特别是实现从乡到城的迁徙、就业、定居、融入是一个需要一代人甚至两代人才能完成的过程，土地的最低生活保障和就业保险功能在短期内还无法替代。因此，在土地产权不能变现的背景下，允许进城农民在一定年限内继续享有农村土地的增值收益，可能更为合宜，这应被视为实现城镇化进程中城乡基本公共服务均等化的土地制度保障。

另外，将户籍制度作为体现公共服务分享权利的身份识别机制，其本身就是实现城乡基本公共服务均等化的制度障碍。目前，由中央和地方政府共同参与推进的户籍制度改革实际上是沿着两条路径前行。其一，实行城乡户口登记管理一体化，统一以“居民户口”取代“农业”、“非农业”等其他类型的户口；其二，逐步放宽户口迁移政策，把具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源作为流入地落户的条件。但在实际操作中，上述户籍改革措施往往至多在省级辖区范围内实施，跨省的户籍迁移仍然具有较多的困难。其原因在于，户籍仍然与社会公共产品的分享具有紧密的联系，而后者的统筹范围目前只能达到省一级的层面。这也就是为什么在目前户籍改革推进的过程中，中央政府只能给出原则性的方向，而具体的改革措施必须由地方政府出台的缘故。归根结底，户籍制度改革的取向应该是淡化与社会公共产品分配之间的联系，回归人口动态统计和民事权利证明的基本功能。^①从这个角度出发，户籍制度改革与城乡基本公共服务均等化的改革必须同步推进，两者互相促进，否则彼此都将成为“瓶颈”。