社会是基于人类自身生存和发展的需要而结合成的生活共同体。社会的存续以相应的社会秩序作为依托，维护社会秩序需要调节利益冲突，消除如排斥、歧视、隔离和差别待遇等社会障碍，提供内外部安全的屏障。社会管理即是以维护社会秩序为目的而规范和协调社会组织发展、社会关系、社会问题和社会行为的活动。
一 转型期：乡域社会管理研究的基本背景作为政府四大职能①之一，社会管理的提出及其重要性的确认是以中国社会的全面转型作为宏大背景的。转型可以说是当前中国社会经济和城乡发展的最大阶段性特征的概括。当代中国社会转型发端自改革开放，经历了由自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型，由农业社会向工业社会、信息社会转型，由乡村社会向城镇社会转型，从封闭、半封闭社会向开放社会转型，从伦理社会向法理、法治社会转型的历史时期。中国的社会转型围绕“变”这一基本内核，具有鲜明的时代特征。
中国的社会转型与其他国家相比，虽然存在着许多共性，但是由于社会主义初级阶段的基本国情，使得社会转型表现出一些独特之处。其中一个显著特点是，随着大量的农民工在城乡之间流动就业，“半耕半工”型经济结构逐步覆盖了中国大部分村庄，广大农村已经从传统的“全耕社会”演进为“半耕社会”，或者说由传统的“农耕社会”演进为“农工社会”，这是现阶段农村经济社会形态和结构发生的总体性变化。②2011年，我国农民工总量为2.53亿人，比上一年增长了4.4%，其中外出农民工1.59亿。有9400万农民留在家门口谋生，但离开了土地。对于农村来说，城市化率的提高意味着留在土地上、直接从事农业的人口减少，造成了农村的空巢现象。③
随着社会的转型，国家与乡村社会的关系发生了显著的变化，社会控制力逐渐弱化，具体表现为：国家对社会的控制范围在缩小，控制的力度在减弱，控制的方式在变化，控制手段的规范化在不断加强。在转型期的中国，社会已逐步成为一个相对独立的、与国家并行的提供机会和各种资源的源头，在此意义上，作为个体的公民对于国家的依附程度则明显降低。随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，国家与社会间的结构分化将会更加深，这种变化将长期存在并对整个社会结构产生深远的影响。值得注意的是，在转型阶段，抛弃计划经济时代所建立的社会控制模式而建立新的社会控制模式之间需要一段磨合和调试过程，在这种新旧社会控制机制交替期间，社会制度、社会关系和社会规范所体现的价值和准则往往容易发生混乱和错位，因此在理论层面和实践层面均应谨慎把握。
21世纪之后，中国的经济社会发展被称之为进入了“加速转型期”。①在加速转型的阶段，中国在工业现代化没有全部完成的时候就已开始了向知识现代化迈进的过程，由此经济结构和社会结构的变化将进一步加剧。在跨越发展的时期，在压力和风险之下，如何保持转型期的社会稳定已成为备受关注的问题。
二 转型期乡域社会心理特征描述通常认为，当社会急剧转型时，也是社会冲突频繁发生、社会心理危机大量涌现的时期。社会心理是人脑感知内、外环境，形成因果关系、产生情感体验的过程和结果，包括人们对现实世界的情感、习惯、倾向和信念等内容。社会心理是社会舆论的内在根源，是社会行为的根本动力，更是公共管理的重要研究对象。社会心理有两个基本的演变方向：向顺从和有利于社会控制的方向发展，抑或向抵触和不利于社会控制的方向发展。
我国的改革是一场广泛和深刻的社会变革，触动现存的经济关系、政治关系、社会关系和传统观念的各个方面，由此产生了社会心理的巨大变化。社会心理是社会存在的反映，社会历史条件不同、经济政治背景不同，社会心理也各不相同。特别是在当前，经过二十多年改革开放和现代化建设，我国正在实现从计划经济向社会主义市场经济转变、从农业社会向工业社会转变、从总体小康向全面小康的转变。社会发生的深刻变化，不可避免地要对社会心理产生深刻的影响。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，出现了经济成分多样化、组织形式多样化、就业方式多样化、利益关系多样化、分配方式多样化、生活方式多样化等新情况。不同地区、不同行业、不同单位、不同部门、不同利益群体、不同社会阶层，其观察世界的角度、认识问题的起点、评价是非的标准以及价值观念、利益要求、未来期望都有很多差异。②这种多元多样多变的经济社会状况，反映到社会意识中来，便形成社会心理的多元化、多样化、复杂化。
转型期我国乡域社会心理主要呈现出以下特征：
首先，乡村社会成员的主体意识增强，表现在：1、人们具有了更多的社会参与意识和社会责任感；民主意识和法制观念得到强化；在日常生活中，要求确立择业、择偶等生活方式、工作方式的自主权利；更注意个性发挥和价值、潜能的展现。2、越来越多的人讲求务实和效率；关心社会信息；要求机会均等的公平竞争；强调计划性；更加尊重知识、人才的地位。3、变革和发展成为普遍接受的趋势。人们希望生活环境和体制环境发生变化；希望有更多的社会流动、社会开放；在人的自身发展中，进取精神、风险意识、首创开拓观念日益增强。人们的竞争意识、风险意识、独立意识、开拓意识等也被不断强化，但同时，集体意识、民族意识、国家观念和公民观念等却也在不断弱化。
其次，乡村社会成员的经济心理更趋活跃。在让一部分地区、一部分人先富起来政策的导引下，重视经济利益、追求富裕生活逐渐成为社会成员的共同心理。以往倡导的不讲名利、不计报酬、以苦为乐、争做贡献的精神逐渐淡化，并逐渐被盼富求富、力图先富大富的思想所取代。求富求利心理反映了人民群众不断增长的物质需要，体现了人民群众追求美好生活的心声，有利于调动各方面的积极性，推动社会的发展与进步。但同时也出现了一些心理变异和心理失衡现象。有的村民把求富求利心理演变为拜金主义、享乐主义、极端个人主义，价值观出现严重扭曲；有的为了致富，不择手段，导致假冒伪劣、坑蒙拐骗、贪污受贿、偷盗抢劫等社会丑恶现象屡禁不止；有的在致富受到挫折形成较大落差时焦虑忧郁、怨天尤人，产生“仇官”、“仇富”、报复社会的心理和各种极端行为，危害社会和谐与社会稳定。
第三，乡村社会成员心理层面的相对剥夺感加剧。相对剥夺感是个体将自己的地位与其他类别地位的人作对比后所产生的一种情绪体验，是一种“现实与期待的负面差距”。当自己与参照群体、现实生活与预期生活相比有差距时，人们会觉得自己“被剥夺”了，差距越大，“被剥夺感”越强烈。社会比较心理是向上的社会比较，所以相对剥夺感无处不在、无时不有。①在转型期的中国，随着社会分化的加剧、城乡经济和区域经济发展的不平衡、贫富差距的拉大，社会地位发生相对的变动，社会个体或群体将自己的利益得失与他人或群体进行比较时，往往更容易产生相对剥夺感，而这种剥夺感不仅存在于乡村弱势群体之中，在农村一般人群、甚至经济收入较高的人群中也不同程度地存在着。
第四，乡村社会成员的消费矛盾心理凸显。消费作为农民的重要经济行为，是衡量农民现代性的重要指标。随着农民收入的增加和与外界接触的频繁，农民消费行为中文明、科学、健康的成分不断增加，突出地表现在许多消费行为不再把消费作为目的，而是把消费作为实现个人发展的手段，如文化消费、娱乐消费、健康和保险等方面的消费。许多农民购买彩电、手机、电脑等消费品的同时，积极学习科学文化知识，订阅各类报刊，购买科技书籍，注意提高自身的素质，表明科学和理性的消费心理正逐渐形成。但同时也应看到，现代消费行为在不同区域和不同个体之间表现得不平衡。在同一个体身上往往表现出相互矛盾的两种消费行为，一些消极、愚昧的消费观念和行为诸如片面追求物质的享受，求神问卜，修庙造坟以及相互攀比等炫耀性消费行为仍然大量存在着。在一些农民个体身上，贫乏的精神生活与富裕的物质生活表现出不相称，反映其消费心理有待成熟。
2012年7月，一名在浙江杭州城郊生活长大的大学生给《人民日报》编辑部写信：自家所在的小村，村民们原本种菜为生，虽谈不上富裕，但小村宁静祥和。前几年，村民们因拆迁补偿而富起来后，村里的祥和被打破了，不少人终日无所事事，有靠打麻将度日，有的甚至染上了毒瘾，村里的各种矛盾也多了……该大学生表达了困惑：“财富，带给我们的究竟是福还是祸？”《人民日报》随后展开了调查，当地拆迁户一夜暴富后又因为赌博、吸毒等原因而返贫者，保守估计有10%。因拆迁安置款引发的财产纠纷、家庭纠纷这两年也在大幅增长。2011年，镇司法所调解的因安置引发的分家析产纠纷就多达20来起，占调解总数的两成。②财富是柄双刃剑——拆迁让农民一夜骤富，无度挥霍消费也让人一夜返贫。随着城市化进展，新一批的农转非人口正在各地诞生。如何把拆迁农民的短期富裕变成长期收益、让农民不是“富裕一阵子”而是“幸福一辈子”是摆在地方政府社会管理面前的一个新的课题。
第五，乡村社会成员存在反权威心理。农村第一步改革满足了农民对经营自主权的渴求，家庭成了农村主要的生产经营单位，农民的社会自由度大大提高。另一方面，集体经济的瓦解、生产大队行政型管理体制的革新使村级组织失去了直接干预生产经营和直接控制分配的权力，农民与村级组织的利益关系发生转变。在这种利益格局中，如果基层政府和村级组织能够顺应形势变化重新配置职能，构建以服务为旨归的行政管理新模式，尚能维持自身的高度权威。然而从目前情况看，基层政府和村级组织的管理模式转变明显滞后，它们的服务意识虽有所增强，但服务领域、服务形式、服务力度离农民的期盼存有一段距离。《2009年零点中国公共服务公众评价指数报告》中关于社会治安安全感的调查结果显示：近5年来城乡居民对社会安全感的评价起伏不定，农村居民安全感的波动较为明显，2009年的安全感综合指数较2008年有所下降。③在此背景下，农民逐渐滋生出对公共行政组织的离散倾向，无政府主义思潮在广大农村有一定程度的泛滥。这不仅使政府政策执行受阻，也导致农村千群关系紧张，进而影响农村基层干部队伍的稳定。一个典型的例证是，当某些容易引发社会危机的事件发生后，政府有关部门出来“辟谣”或“定性”时，无论政府如何解释，公众不仅不相信，反而将其视为政府推卸责任和隐瞒事实的借口。解释或“托辞”在无法获得信任的情况下，成为人们发泄不满的借口，并挑战对公共权威的认同。或者说，在当时愤懑郁积的特定情境下，政府以一种方式对待事件，民众偏偏以与其相对的另一种方式应对，两种不同的思考和看待问题的方式使冲突成为现实。
三 转型期乡域社会管理面临的挑战随着改革开放和经济体制改革的逐渐深入，我国社会领域发生了深刻变化，产生了诸多社会矛盾和社会问题。在经济转轨和社会转型的关键时期，中央政府适时将社会管理提升至重要的战略地位。2011年，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，胡锦涛同志强调：社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。
社会的变迁特别是乡村社会心理特征的变化已经使我国乡域社会控制模式发生了相应转变。随着家庭联产承包责任制和村民自治制度的实施，传统的乡村社会已发生了翻天覆地的变化。原有的村落社会控制模式随着农村社会生活的巨大变迁，其功能已逐渐弱化，传统的乡域社会控制模式正慢慢向符合乡镇实际的新的控制模式转变。①1、由外在型控制向内在型控制转变。改革开放前的农村，国家与社会高度统一，国家政权控制了农村的人、财、物等一切资源，农村社会呈现出“政社合一”的结构。随着家庭联产承包责任制和村民自治制度的实施，国家主动将延伸到农村基层社会的权力收缩到乡镇，给予农村社会以一定的空间发挥自己的活力与自主性。按照村民自治制度规定，村民实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”的目标，可见，国家在弱化对农村社会的控制，而强化内源性自我控制，逐步建立一种适合农村社会发展的自主性治理模式。2、由单一型控制向复合型控制转变。人民公社时期国家政权是能够对农村实施影响和控制的唯一主体，其控制手段也主要是以单一的行政手段为主。改革开放以来，农村社会的控制主体由单一的国家主体向国家、组织、个人相结合的复合型主体转变。此外，伴随着市场经济的发展，在广大农村诞生了与农民经济活动直接相关的农民协会和中介组织，这些农村民间组织在团结农民、引导农民过程中也发挥着重要的作用。在控制手段方面，已由过去的单一行政手段向行政、法律、道德、风俗、信仰、舆论等复合型控制手段转变。3、封闭型控制向开放型控制转变。改革开放以来，随着市场经济的发展，乡村的人员和资源流动逐步加快，伴随着通讯、传媒技术的使用，在农村各种最新信息已能迅速传播。乡村社会已变得越来越开放、多元。4、非制度型控制向制度型控制转变。传统乡村社会的控制模式把人的主观性和能动性的发挥作为控制的根本依据，乡村社会秩序的稳定与否主要是看农村管理者的贤能与否。随着国家法制进程的加快，依法治国方略的有效实施，原有的非制度化控制模式开始逐渐向法制型模式转变。《村民委员会组织法》的实施，表明国家控制村落社会的方式开始向制度化轨道转变。
当然，必须承认，尽管我国乡域社会控制模式在发生着相应的转变，但与社会历史发展的一般时期相比较，社会转型时期的社会管理依然面临着巨大的挑战。
首先，从内部环境来看，乡村社会失范问题凸显。失范，指没有行为规范和标准，或虽有行为规范和标准但不够明确甚或互相矛盾的社会结构或个人品质。②在转型社会中，乡村社会旧的价值观念和行为模式被普遍否定或遭到严重破坏，新的价值观念和行为模式尚未形成或未被普遍接受，社会价值出现多元化，一般乡民更关注个体的发展目标和利益追求，而国家倡导的村民自治等制度安排难以成为普通民众的价值追求，同时民众和农村基层组织也都缺少实现国家倡导的新农村发展目标的制度化手段。从现实情况看，目前农村存在诸多治安问题和社会隐患，主要有：盗窃、抢劫、伤害、杀人等违法犯罪行为时有发生并占到农村刑事案件的绝大部分；“黄、赌、毒”现象屡禁不止，并诱发其他违法犯罪行为；一些地方，因宅基地、责任田、水利设施等引发的财产纠纷和其他民间纠纷频繁发生，农民上访和农村群体性事件日渐增多。此外，在部分农村，各种地下宗教、邪教力量和民间迷信活动正在快速扩张，农村“信仰流失”现象，有可能成为产生社会新矛盾的土壤。社会失范破坏社会秩序，影响社会稳定，是导致社会规范作用丧失、社会发展目标倾斜、社会结构秩序混乱的罪魁祸首。①
其次，从外部环境来看，在传媒力量迅速扩张的时代，社会管理的难度提升。在中国社会发展的历史上，政府组织在整个社会结构中一直掌握着较大的控制权。从现代国家的管理制度来看，乡镇人民政府作为国家权力机关和行政机关的代表，同样肩负着社会管理的重要职责。但不难发现，在新的媒体环境下，过去掌握着八成以上“最有价值信息”的各级政府可以“垄断和封锁那些不利于政治稳定或危及政治统治的信息”，实行封闭性社会控制。②但如今，社会个体通过简单的新媒体技术手段即可以规避来自政府的监控。随着地方政府社会控制能力的弱化，从前各级地方政府拥有的舆论威权以及实施社会控制的空间也被压缩，政府作为一种社会控制主体开始被质疑，正如埃瑟·戴森指出，新媒体“使传统意义上的政府几乎对它束手无策”③。在地方政府的形象塑造上，媒体表现出强大的作用力。作为对地方政府社会控制的“钳制”，网络社会可以通过负面舆论消解政府权威，甚至剥夺政府社会控制的合法性。④2008年7月，上海发生杨佳袭警案，杀死6名警察的青年杨佳无疑触犯了法律，但在网络舆论中他却被部分网民称为“大侠”，反映出网民对警察和政府的不信任。
综而述之，社会控制是社会管理的向度之一，但社会管理并不等于社会控制，在实践中，也切忌将社会管理简单地演化为社会控制。从社会管理的本质来说，虽然有需要控制和监管的内容，但终极目标还是为了给社会提供更多的服务。“管理不是目的，服务才是根本。”⑤如何处理好社会控制和社会服务的关系，将直接影响社会管理的成败。
四 转型期乡域社会管理创新的路径选择转型期乡域社会管理创新的分析是在这样一个背景下展开的：急剧的社会转型造成各类历史与现实的矛盾和冲突凸显，出现管理主体与利益诉求群体的两极对峙的状况，社会公共领域和第三方参与的协调仲裁机制正在成长，但依然无法应对纷繁复杂的社会问题，与此同时，作为社会管理的重要土壤，民主法制还不健全，体制机制尚不完善。转型期的乡域成为基层社会管理各种矛盾聚集的多发区域，并对乡镇政府社会管理职能的履行提出了挑战。
社会管理创新，是指在当前社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新作为一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的作用，必须建构相应的机制予以支撑，其重要的基础与前提条件是政府职能的转变。具体而言，乡镇政府在治道变革中探索社会管理职能转变问题，有如下路径可遵循。
首先，观念是行动的先导，理念创新有助于变革陈旧的社会管理观念。社会管理观念转变滞后是当前乡镇政府在行使社会管理职能中存在许多误区的重要根源之一。不管是“经济附属取向”、“僵化稳定倾向”的社会管理地位，还是“重政府包揽、轻多方参与”的社会管理主体结构，抑或是“重运动式应对、轻规范化建设”的社会管理制度以及“强管控、弱服务”的社会管理方式，甚至是“重招录选拔、轻教育管理”的人事管理方式等误区，主要都是源于“经济决定论”、“维稳中心论”、“全能政府观”、人治意识、管理本位和传统人事管理等观念转变滞后的影响。而近年来一些基层政府如珠海、舟山等地社会管理职能创新取得明显成绩，即在于政府明确了社会管理职能转变的思路和方向，突破了传统思想观念的束缚，主动适应市场经济体制和社会阶层结构的变化。
其次，创新社会多元协同治理体制。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的提出，解决了社会管理主体究竟是一元的还是多元的问题，同时也解决了不同社会管理主体的职能划分问题。乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它在社会管理中不可替代的作用，其重要职能之一就是为社会组织加强自我约束、自我管理创造条件，营造良好环境，推动社会组织完善内部治理结构，建立行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监管体系，加强行业自律和外部监督。乡镇政府应向社会组织开放更多的公共资源和领域，为社会组织的发展壮大和参与社会管理让渡空间，对社会组织承接政府职能做出制度性安排，使社会组织更深入地参与乡镇社会管理和公共服务。
第三，创新乡域公共服务体制，不断满足公众新需求。社会管理内在地包含着服务，服务型政府的宗旨要求政府社会管理职能必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。强化乡镇政府公共服务职能，包括科技服务职能、信息服务职能、就业和社会保障服务职能、公共文化服务职能、义务教育服务职能、公共医疗卫生服务职能以及法律援助服务职能等内容。乡镇政府对可由企事业单位提供的公共服务，按照“养事不养人”的原则，探索试行政府出资购买公共服务制度。对本乡镇不能直接提供公共服务的事项，可以通过市场购买部分农民需要的公共服务产品，探索将一部分农村公益性事务逐步推向市场化、社会化。同时，也需畅通公共服务信息的交流与沟通，通过建立公众信息网和信息平台，就一些公共政策问题公开征求意见和建议，及时、准确地了解公众对公共服务的需求。
第四，提升基层政府化解乡域社会矛盾的能力，实现从“防范控制”向“疏导协调”的转变。十八大报告指出，在当前的社会形势下，应加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理体系。就乡镇政府而言，源头治理是治本之策，意味着将处置社会矛盾的关口前移，尽可能防止、减少、弱化严重的社会问题和社会冲突。当然现实中，社会管理中的矛盾表现在基层，但问题的源头可能却并不在此，因为执行在基层，决策却在上层；责任在基层，权力却在上层。因此须上下联动，一方面把基层的真实情况及时反映上去，确保政策出台的科学性与合理性，另一方面把上级政府的决策与要求贯彻下来，保证政策执行的准确性与针对性，从源头上控制与减少矛盾的出现、积累与扩大。动态管理是及时化解社会矛盾之策，通过对矛盾的及时跟踪、梳理和化解，做到社会矛盾不积累、不激化、不蔓延、不升级、不恶化，使社会保持在动态平衡的良性状态。
最后，乡域社区依法自治和乡镇政府依法行政是实现农村社会治理的有效保障。乡镇政府应在依法行政、依法办事的前提下，更加关注于提供服务和制定规则，进一步规范行政管理行为。在乡域中，应充分推进社区自治进程，对本属于乡镇政府，但社区自治组织做起来更方便、更有效的工作，可以建立委托管理和购买服务制度，并确保社区自治的权限。当然，无论是乡镇行政管理，还是社区自治，都须建立相应的制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预。社区自治既要维护村民的合法权益，又要与乡镇行政管理有机衔接起来，形成乡镇政府与乡域社区良性互动的社会管理格局。