在现代社会里，失业始终是笼罩在每个就业者头上的阴影。如何免除就业者的后顾之忧，满足失业者的日常生活所需，以消弭社会紧张感，成为每个现代政府不得不承担起的使命。然而，对于短暂的魏玛德国而言，失业保险体制既是这个民主体制的最大荣耀，曾被后世誉为共和国“所做出的最为杰出的贡献”^①，又令人诧异地成为直接导致它失败的罪魁祸首，正如历史学家海因茨·赫内所言：“这个民主的政党国家受到了使自己再也不能恢复的一击，而留下来的却是无情的嘲笑，那些成年人为了百分之五(原文如此，应为千分之五——引者注)的某项社会保险费竟把整个共和国孤注一掷。”^②诚然，此前魏玛民主的运行机制早已千疮百孔，失业保险体制或许仅仅是压死骆驼的最后一根稻草。然而围绕在失业保险体制上的巨大反差也令人深思：魏玛共和国究竟为什么建立失业保险体制？当时的执政者与社会各阶层又是如何看待其中的作用和风险的？^③

建立失业保险体制的初衷首先源于失业问题的恶化。根据1895年12月的社会调查，德国的失业人口大约占劳动力总量的3.4%，其中41.9%失业了3—12周，6.6%待业13周以上，属于长期失业者。^④1907年1月27日，在庆祝皇帝寿辰的讲座中，政治经济学家瓦尔特·特勒尔奇(Walter Troeltsch)专以“失业问题”为题，首次指出了该问题的严重性，不过当时还没有提出具体的解决方式。^⑤

由于个人几乎无法抵御失业所带来的冲击，因此人们不得不求助于外部力量。1910年帝国统计局的相关数据表明：60.7%的家庭在一年中没有任何财政结余，39.9%的家庭平均储蓄仅65.30马克，根本无法在失业后来保护自己和家庭。^①在此情况下，失业者有可能通过四种方式得到救助：^②

第一种是济贫。济贫以城镇为单位，由当地政府针对本地居民实施救济。根据《济贫法》，申领救助金的失业者必须接受各种测试，以证明自己是“有劳动能力和意愿的人”，并在领取救助金的同时沦为二等公民，以丧失投票权及其他公民权为代价。然而，即便如此，失业者成功领取救助金的比例仍然很低。1885年，只有4%的失业者得到救助。1908年—1909年，汉堡的失业者中也只有5.7%的失业者领到了救助金。成功率之所以如此低，既是由于救济署总以怀疑的眼光来看待申领者，将之视作“懒汉”所致，又是因为申领手续复杂繁琐而让失业者望而却步，失去兴趣。

第二种是私人救济组织。在帝国时期，天主教、基督新教及一些企业建立了各种形式的救济组织，它们弥补了济贫体系的缺陷，而且手续简便。不过由于财力所限，这些组织的救济功能并不大。在1895年的斯图加特，只有14.5%的失业者得到了私人救济组织的帮助。

第三种是工会的失业救济基金。假如失业者是工会会员，便可申领工会建立的失业救济基金。该基金由工会会员按期缴纳的一部分会费构成，1904年规定为会费的15%—20%。^③1905年，自由工会成立了41个失业救济基金。到1913年，81.3%的工会会员得到了失业救济基金的覆盖。但当时工人加入工会的比例并不高，重工业区尤其如此；^④而且正是由于会员率不高，该基金的作用有限，一旦发生大规模失业，它事实上根本无力承担救济使命。

第四种是疾病保险金。根据《疾病保险法》的规定，在无法继续支付疾病保险费用的3周内，生病的失业者可享受最低标准的疾病保险金，最长领取时间为13周。《疾病保险法》的起草者和社会政策专家都认为，这一规定或多或少可以帮助失业者减轻负担。不过，他们的出发点是：失业也是疾病的一种，属于害怕找不到工作而引发的心理问题。这显然低估了由产业结构转型与社会变迁所引发的失业浪潮的危急性。实际上，随着失业人数的不断增多，疾病保险金的压力也逐日增大。

由于以上四种方式均不能真正解决失业者的生存困境，因此，一些人转而提出用保险的方式来应对失业问题。

1879年，讲台社会主义者卢约·布伦塔诺(Lujo Brentano)在讨论生产过剩等经济现象时，顺便提出了如何保护失业者的问题，从而启动了德国关于失业保险的学术讨论。^⑤1886年，基督教福音—社会大会专门讨论了失业问题。历史学家汉斯·德尔布吕克(Hans Delbrück)在会上把个人失业同道德问题脱钩，并把自由市场经济体制视作失业的主要原因，他称之为“自私自利的悲哀”。他认为，国家必须承担解决失业问题的责任。由于失业危机的不可估量性，他建议由国家来资助工会的失业救济基金。^⑥1895年后，失业保险已经是重要的社会政策主题，得到了学术界和政界的共同关注。

然而，在如何实施失业保险的具体方式上，人们却形成了各种派别，以致在客观上延缓了失业保险体制的建立。大体而言，根据失业保险的承担者、管理者、操作方法和目标等立场上的不同，这些争议分属四个阵营：

讲台社会主义者和一部分自由主义者强调国家干预，要求建立一种国家资助下的失业保险基金，以便既保障该基金的有效性，又能确保国家的权威。马克斯·韦伯(Max Weber)认为，解决失业问题是力图塑造福利国家的“民族国家的自我维护之方案”；弗里德里希·瑙曼(Friedrich Naumann)提出的口号是：“不论何时何地，在这一领域中，都应该是‘不仅，而且’，而非‘不是，而是’的选择。”在该阵营的支持者看来，比利时的根特(Gent)体制正是可供选择的理想模式。该体制建立于1901年，所有失业的工会会员在得到工会失业救助金后，还能从市政府那里得到原工资50%的补贴。根特体制获得了一部分城镇和工会的支持。1907年，斯特拉斯堡市政府便率先推行根特体制。1910年，希尔施—敦克尔工会要求把根特体制的对象扩大到非工会会员。1913年，基督教工会做出决议，号召在所有城镇推广根特体制。

大部分自由主义者与资本家强调工人必须对自己负责，要求工人自行为失业做好准备，并在失业后自行寻找出路。1895年，维尔茨堡的国民经济学家古斯塔夫·尚茨(Gustav Schanz)提出了强制储蓄的方案，希望用法律方式强迫工人把工资的一部分用于储蓄，由工人出资2/3，资本家出资1/3，建立强制储蓄基金，为失业做好准备。工人一旦失业后，除了强制储蓄基金能够解决一时所需外，失业者还应通过职业介绍机构寻求再就业的机会。19世纪末，科隆市政府便成立了一个与职业介绍机构紧密联系的失业基金会，工人每年向该基金会缴纳保险费，一旦失业，便由该基金会组织，在职业介绍机构中直接同企业招聘人员见面。1898年，科隆经验被普鲁士商业部推广，几乎所有的市政府都建立了既具有强制储蓄、又具有职业介绍功能的机构。1904年，1/3的失业者通过这种机构再就业。到1914年，该比例上升到2/3。

一部分社会改良主义者强调劳资共同负责、平等管理的保险模式。他们既反对根特体制，认为它必然受到工会组织率低的负面影响，也反对科隆经验，认为自由化的管理不足以形成系统化的劳动市场政策。德国职业介绍联合会(Verband Deutscher Arbeitsnachweise)主席理查德·弗洛伊德(Richard Freund)提出，应确保失业保险基金是一个由劳资双方平等注资和管理的机构，从而既能减轻失业风险，又能让劳资双方直面失业问题，同时让国家处于超然的地位。1896年，德意志民族党的国会议员列奥波德·松内曼(Leopold Sonnemann)在党代会中提出了改革失业救济体制的提案，要求授权市政府对其居民实施强制性的保险计划，保险费和管理责任均由劳资双方对等参与。该方案在1899年获得党内通过。

社会主义工人政党强调工人的自治性。在19世纪90年代初社会民主党的党代会上，失业保险的想法遭到多数人的抵制。当时党内的流行观念用考茨基(Karl Kautsky)的话来说：“只有如下的方式才能解决失业问题：那就是夺取政治权力！”然而，随着失业问题日渐严重，自由工会却越来越希望由全社会来共同承担失业保险开支，由此它对根特体制的好感与日俱增。工会的态度直接影响了社会民主党的立场。虽然部分高层仍然担心公共的失业保险体制容易被帝国政府所利用，以致沦为引诱“罢工背叛者”的工具，但是1913年党代会却最终达成决议，愿意在根特体制上进行过渡。这种转型的核心是强调工人的自治性，在接受国家资助的同时，反对国家干预失业保险基金的实际运作。^①

由于各种阵营互不相让，关于失业保险形式的争论往往很容易演变成失业保险是否应该存在的争论。失业保险成为一个“最复杂的保险问题”。这让不少对失业问题忧心忡忡的学者们十分失望。1902年，莱比锡大学的威廉·施蒂达(Wilhelm Stieda)教授感慨道：“在社会生活中还有许多无法解决的问题。失业保险就是一种理想。理想就是在实践中无法实现的东西”。

改革派的失望情绪自然又引发了失业保险反对者的反弹，如一向反对社会改革的理查德·埃伦贝格(Richard Ehrenberg)便不失时机地把失业保险同工作量减少联系起来，从而让失业保险背负道德债务。资方利益团体试图证明，失业问题并非由于保障不足引发的，而是同劳动力流动不均、外籍工人过多相关。《德国雇主报》(Deutsche Arbeitgeber-Zeitung)指责失业保险就是一种不负责任的宣传手段。大资本家卡尔·齐泽(Carl Ziese)把失业保险称作是一辆“无法预知的谎话的马车”，不仅加大了资本家的负担，而且还将损害德国的国际竞争力。受到资本家态度的影响，一些资产阶级政党虽然愿意接受根特体制，但在具体问题上保持缄默。^①

此外，政府的观望态度亦是该时期失业保险无法落实的主要原因之一。帝国政府的基本立场是：“现在还不是实行强制干涉的时机，我们也许还要等很长时间才能有这样的可能”。^②在邦国政府中，只有巴登和巴伐利亚在1909年相继表示，如果中央政府无法解决失业问题，它们将推行根特体制，并将之同针对非工会会员的保险基金结合起来，实施强制保险。不过，由于预算金额巨大，最终只有巴登的弗莱堡和曼海姆两市按计划行动，其他城市均未跟进。事实上，市政府并非反对失业保险本身，但考虑到资金问题，它们都犹豫不决。法兰克福市长弗朗茨·阿迪克斯(Franz Adickes)在1903年第一届德国城市议会上便明确表示，只有市邦两级政府合作，才有可能建立强制性的失业保险机制。1914年夏，仅有13座城市根据根特体制，建立起地方性的失业救济基金，其中仅包含5座大城市(斯特拉斯堡、斯图加特、科隆、曼海姆、法兰克福)。^③

由此，在大战前，德意志帝国的失业保险体制最终停留在想象中，没有成为现实。社会改革家海因里希·赫克纳(Heinrich Herkner)不无遗憾地指出，失业保险成为“我们社会保障体制宏伟建筑上尚未插上的一翼”。^④

“一战”爆发后初期，由于外贸中断和原料紧缺等因素，大量企业突然停产，失业率骤然上升。1914年8月底，工会会员的失业率高达22.4%，电子工业、木材工业和化学工业中的失业率超过30%，制衣业甚至达到62.7%。工业地区的失业率在9月后均在20%上下。这使得传统的失业救济方式面临巨大压力。如自由工会的失业救济基金从8月的165万马克飙升至10月的1277万马克，到1915年4月达到2054万马克，已近破产边缘。^⑤

在此背景下，呼吁国家改革传统济贫体制的声音再次响起。社会改革协会在1914年9月12日公开致信首相，认为国家补贴行为正是一种社会性的战争动员，以便让工人运动融入到现实社会中。^⑥

为了赢得工人对战争的支持，各级政府也开始行动起来。1914年8月28日，普鲁士内政部要求地方政府尽快展开必要的救济工作，而且特别强调无需剥夺领取者的政治权利。8月31日，邦国保险机构从残疾者保险基金中拿出5%，用来补贴城镇政府，让它们负责救济那些因战争而陷入经济困境的工人。

然而，由于济贫的惯性思维，一部分资本家仍然坚决反对国家的补贴行为，将领取救济者斥之为“畏惧工作者”(Arbeitsscheuer)。大多数城镇政府也担心大规模失业救济对于本地财政的巨大负担，故而拒绝直接发放救济金。到9月底，在3700个城镇中，只有612个直接发放了失业者救济金，其他城镇均采用紧急就业的方式来发放少量失业补贴。甚至连帝国首相霍尔韦格(Theobald von Bethmann Hollweg)也曾保证过，他不会批准任何对失业者实施国家救济的方案。

不过到11月初，鉴于失业率不断抬升的紧急情况，帝国政府也不得不改变立场。首相在咨询各党派意见后，决定建立统一的战时福利救济体制。11月13日，首相递交相关草案，并于12月17日获得联邦议会的通过。这就是《保障补贴战时福利救济条例》。该条例要求城镇政府必须承担救济失业者的责任，但应允中央和邦两级政府承担部分开支。随后，帝国政府拨款2亿马克，作为补贴城镇政府的基金。内务部还成立了职业介绍中心，每周发布劳动市场信息。^①如此一来，城镇政府不再是唯一的救济机构，本地居民也不再是失业救济的唯一对象，接受救济者仍然需要接受一定测试，但不再以丧失公民权为前提。传统济贫体系的地域性和失权性消失，取而代之的是战时福利救济体制的统一性和维权性。到1915年1月底，约531个城镇(总数的1/7)建立起战时福利救济体制。^②

1915年4月起，工会会员的失业率降至3%以下，工会救济基金的财政压力骤然减轻，城镇政府改造失业救济体制的积极性随之下降。因而直到战争结束前，尚有50%的大中城市未能建立起战时福利救济体制^③。

尽管如此，工会仍然希望推动战时福利救济体制的扩大与转型。1917年，它制定了一份草案，要求在战后建立一种强制性失业保险体制，所有年收入在5000马克以下的雇员必须参加该保险，保险者与雇主各承担保险费用的1/3，中央政府承担1/3。考虑到战后复员的困难性，战争部对工会的建议颇感兴趣。3月，它便在一份复员计划中要求各地仔细考虑未来复员进程中的失业问题。1918年2月，马格德堡的战争署向柏林报告说，他们不仅考虑为复员军人找到“合适”和“更好”的工作，还在计划如何处理战争伤残者、军火工人再就业的问题。^④

然而工会与战争部的想法并没有得到内阁其他成员和资方利益团体的赞同。1917年5月，经济部和财政部联合表示，目前的战时福利救济体制已经耗资巨大，无法接受新要求。而且它们与资方利益团体一样，对战后复员进程充满乐观态度。当工会公开其方案时，资方利益团体掀起了批判浪潮。德国工业家全国联合会(RDI)副主席雅克布·赫尔勒(Jacob Herle)表示，过渡时期不宜做任何实验性的危险动作。《德国雇主报》强调，资方永远反对强制保险思想。他们甚至认为，任何失业救济体制都会损害“自我负责的精神和劳动兴趣”，因此德国不仅不需要发展战时福利救济体制，而且必须明确它的临时性，以便战后取缔它。^⑤

直到1918年10月，公共失业救济体制的发展契机才再次出现。在美国的压力下，最高军事指挥部不得不允许国会中的三大政党筹组新内阁。社会民主党的国会议员、工会执委古斯塔夫·鲍尔(Gustav Bauer)就任新成立的劳动部部长。鲍尔重新拿出了战争部的方案，结合工会的想法，准备建立一种广泛性的失业救济体制。按照他的设想，在3个月内，由中央、邦和城镇三级政府共同注资、城镇政府负责实施的失业救济体制。在该体制中，中央政府承担1/2开支，邦国政府承担1/3，城镇政府承担1/6，救济对象为同战争相关的当地失业者，支持额度和期限则由城镇政府决定。同时，该体制还要求通过非盈利性的职业介绍机构为失业者及时安排工作，并由劳资双方对等组成的管理委员会负责处理争议问题。11月初，这一方案先后得到了联邦议会的批准及工会高层和社会改革协会代表的赞同。^①

与战时福利救济体制相同，该方案具有临时性，主要针对过渡时期。不过至少在以下四个方面，它出现了历史性的发展：第一，它的资金来源于三级政府，更具有保障性；第二，它的救济对象不再局限为工会会员，更具有广泛性；第三，它把失业救济同职业介绍结合起来，更具有合理性；第四，它成立了劳资对等组成的管理委员会，更具有民主性。不过，在当时看来，这种体制的可操作性仍然值得怀疑。三级政府是否有意以及有能力注资？该体制是否能照顾到如此广泛的救济对象？在具有家长制作风的资本家未改变立场之前，这种管理机制的民主化是否有成功的希望？

恰在此时，革命爆发了。迅速变化的政治格局让左翼政党得到了全部权力，工人迅速成为国家的掌权者，资本家则不得不以退为进，暂时接受工会的所有要求。^②

11月13日，继续担任临时政府劳动部长的鲍尔颁布了《失业者救济条令》。该条令共18条，规定了失业救济体制的公共性、资金来源、救济对象、救济条件、救济程序与救济管理等问题。其内容基本沿循了上述方案，不过把3个月期限延长到1年。^③

该条令一直存在了9年之久，直到1927年才被《职业介绍与失业保险法》所取代。期间，它经历了22次修正和5次重新起草。^④我们可以把公共失业救济体制向失业保险体制的发展大致分为三个时期。

首先是复员期间(1918—1920)。该时期，公共失业救济体制初步实践，以扩大为主要特征。当时，德国经历了短暂的失业浪潮，仅工会会员的失业率就从1918年11月的1.8%迅速上升到1919年1月的6.6%，同月失业者总数在100万以上。与此同时，作为代表会运动的组成部分，失业者代表会也在寻求施加政治和经济影响力的途径。^⑤

为保障复员进程的平稳性，魏玛政府一方面颁布了大量有关就业的强制条令，^⑥以避免失业局面的进一步恶化。另一方面，提高失业救济金的幅度，以安慰一时找不到工作的复员军人，并承认失业者代表会为一种利益团体，让它们参与到失业者救济工作中。劳动部长甚至亲自邀请失业者代表会成员参加争议调解工作，地方失业救济机构的负责人亦承认失业代表会的协助作用。^⑦

但不久后，救济署的官员们却发现，高额的救济金“使(失业者)再次接受工作的可能性降低”。1919年1月21日，经济部长奥古斯特·米勒(August Müller)指出，失业救济的费用上升过快，甚至还可能超出就业者的工资水平。经过调查，经济复兴部还发现，尽管大城市中失业问题十分严重，但小城市和农村地区却仍然缺少劳动力。^⑧一个典型的例证是，1919年1月，奥格斯堡的职业介绍署报告说：“根据市政府的规划，我们必须为那些已婚、有大家庭者提供紧急就业方案……但是，这些计划很难实施。根据现在的工资额度，工人们劳动8小时，可得到7.20马克。而一个有4个孩子的工人若领取(失业)救济金，却可得到9马克。”^①这表明原来的失业救济体制存在严重缺陷，它不仅增加了三级政府的财政开支，而且起不到降低失业率的作用。

在这种情况下，劳动部重新拾起失业保险的方案，希望以此取代不公正的公共失业救济体制。1919年9月10日，劳动部开始筹划一部《失业保险法》。11月，它邀请劳资利益团体共同讨论该法草案。1920年4月，该法递交国会。这是失业保险体制的第一份草案。该法规定：(1)将疾病基金作为失业保险的承担者；(2)要求中央政府和城镇政府共同承担保险费用的1/3，劳资双方各自承担1/3；(3)保险对象从工人扩大到农业工人、服务人员、家庭雇员、大部分职员和公务人员；(4)失业金发放期限最高为13周，投保时间最短为3年。^②

该方案在社会上引来了不少批评声。城镇政府首先表示不满。此前，德国城市议会便希望由劳资双方共同承担失业保险费用，而中央政府予以补贴。但该方案却让中央政府和州政府部分甚至全部摆脱了注资的义务，以致加重了城镇政府的负担。非政府性的疾病基金组织担心该法将导致失业救济的集权化。劳资利益团体和社会改革家们认为，它并没有解决申领者拒绝再就业的问题。^③

由于当时左翼仍占国会多数议席，因而尽管存在各种批评声，劳动部仍然坚信，该法一定会通过。不料，当年6月的国会大选让形势突变，社会民主党的得票率骤降，中左联盟下台，取而代之的是一个中右联盟政府，劳动部长易人。该法就此废止。

第二阶段是恶性通货膨胀期间(1922—1923)。1922年起，德国的劳动市场出现剧烈震荡，失业率逐步上升。正如经济学家弗拉迪米尔·沃廷斯基(Wladimir Woytinsky)所言：1922年前，失业问题仅仅是人们的幻觉而已，因为“大量新建工厂、劳动时间的缩减等让劳动力十分紧俏”，以致“所有寻找工作的人都能就业”，但这些现象是“不正常的”，因为它们都借助了非常规的操纵手段。真正的劳动市场危机将伴随劳动市场恢复“正常状态”而出现，亦即“稳定危机”！^④凑巧的是，1923年初，法、比联军侵占鲁尔地区，魏玛政府采取了“消极抵抗”的政策，从而进一步加重了劳动市场的混乱局面。到1923年12月底，130万工会会员(28.2%)失业，达到战后的第一个高峰。此外，还有170万人从事短期工。^⑤通货膨胀不仅造成失业人数增加，还导致了失业救济金无法满足正常的生活需求。尽管失业救济署不断提高救济金额度，增加发放次数，如1922年，失业救济金增长了5倍；1923年初，救济金每周发放2次，金额增长了32倍，但救济金的增长速度仍然赶不上通货膨胀的速度。据计算，在1923年11月26日到12月2日之间，失业救济费用仅占到生活必需开支的25%。当救济金的发放期限延长到39周时，城镇政府又无力承担财政负担。于是，人们再次想到应建立一个抵制失业的保险体制。^⑥

事实上，从1920年起，劳动部已在筹划一个新的失业保险草案。新任劳动部长、出身基督教工会的中央党人海因里希·布朗斯(Heinrich Brauns)并不反对失业保险体制，但主张更为稳妥的策略。当年11月，劳动部撤回了第一份草案。次年9月，它向内阁递交了新草案。后经过修改，该草案于1923年初递交给经济议院，6月底交国会。这是筹建失业保险体制的第二份草案。该法规定：(1)受保人的范围与第一份方案相同；(2)保险费用由劳资双方承担2/3，中央政府承担1/6，州政府和城镇政府各自承担1/12；(3)无需3年投保时限，采取直接注资的方式；(4)疾病基金不再成为失业保险的承担者，但为降低管理费用，该法没有添设新的保险机构，而是由地方性职业介绍机构负责审查失业救济金申领者的资格、通过安排合适岗位让失业者尽快重新就业、借助有计划的劳动市场规划来限制失业率，并负责确定保险费用的高低、形式及支付方式。^①与该法相适应的是，《职业介绍法》于1922年7月22日出台，它构建了一个纵向的职业介绍体制。^②

与第一份方案不同，该方案起初在劳资利益团体那里都获得了支持。在通货膨胀的压力下，工会不再对自己的失业救济基金存在幻想，转而要求尽快建立失业保险基金。1922年，自由工会大会的主题之一便是“社会保险的新形式”。自由工会的第二主席赫尔曼·米勒(Hermann Müller)希望“最迅速地创建”失业保险体制。职员工会与公务员工会亦是如此。重工业家也欢迎用失业保险体制来取代不公正的失业救济体制。德国工业家全国联合会(RDI)的社会政策发言人胡贝特·霍夫(Hubert Hoff)强调，失业保险和失业救济都不可取，但前者是一种“较小的恶”。与此相反，轻工业家对失业保险方案不感兴趣，中小企业主组成的德国工商业大会(DIHT)和商业性的汉撒同盟(Hansa)都反对强制性的保险模式。不过重工业家的影响力更大。

然而问题在于，同样是通货膨胀让第二份方案也显得不合时宜。三级政府事实上已无法提供必要的财政支持。中央政府只是利用不断贬值的货币来安慰“消极抵抗”的参与者而已。在此情况下，9月，财政部长鲁道夫·希法亭(Rudolf Hiferding)表示，必须立即停止失业保险方案的讨论，转而实行比较现实的失业救济。于是，失业保险的第二份方案又被搁置，魏玛政府重新考虑失业救济体制的改革问题。

1923年10月13日，中央政府颁布《失业救济令修正案》，要求：(1)4/5的救济基金由劳资双方承担，城镇政府承担剩下的1/5；(2)投保者必须参加疾病保险，并把疾病保险费的20%(相当于基本工资的2%)作为失业保险费，该费用由劳资双方对等承担。它把救济思想与保险思想扭结在一起，以期解决深受通货膨胀影响的财政赤字问题。

不过，实践结果却表明，政府的如意算盘并未成功。由于存在高失业率，且失业救济基金同疾病基金之间的资金流转不顺，绝大部分城镇根本无法实现收支平衡。在未被占领区，不来梅能收回50.6%的成本，汉堡只有31.5%。相反，占领区城镇大多只能收回1%—2%的成本。1924年1月，劳动部长便坦诚，10月法令根本无法在占领区推行。为此，普鲁士州政府提出，应把失业保险的投保金提高到基本工资的3%，才能平衡预算。但劳资双方和劳动部长又不愿接受修正。由此，10月法令走到尽头。^③

最后阶段是失业保险法的定型期(1925—1927)。1924年后，魏玛经济逐步走出阴影，迎来了相对稳定期。然而失业浪潮并没有消失。直到1925年5月，失业救济金的领取者才降到50万人以下。次年1月，失业者人数又上升到1923年末的高峰，工会成员的失业率为22.6%，其中失业时间超过16个月者占10%，13个月以上者为15%以上。这让人们越来越担心失业所带来的持续负面影响。工会执委弗朗茨·施普利特(Franz Spliedt)一针见血地指出，失业现在已成为德国经济和政治障碍及危机的中心问题。^④

为此，魏玛政府一方面继续推进公共失业救济体制的改造，另一方面有意识地在这种改造中逐步加入保险元素，以便将来实现失业保险体制的建立。

1924年2月13日，中央政府颁布了重新起草的《失业救济令》。该法令与以往失业救济体制的不同点在于：(1)它对申领者的资格进行了限制，首次强调了参保因素，即有权申领失业救济金者是那些“在最近一年中至少工作13周，并参加疾病保险者”和“虽然没有参加疾病保险、但年收入在2700马克以上的职员”；(2)它让劳资双方承担所有的救济费用(最高不超过工资的3%)，从而免除了三级政府的财政负担；(3)它有意识地把失业救济同职业介绍结合起来，让失业救济成为一种“生产性的救济”，它规定申领失业救济金者必须接受职业介绍机构的再就业安排，职业介绍机构的费用主要由州政府承担，中央政府负责补贴。^①

1924年失业救济体制不久也受到经济形势的打击。由于它对申领者的特殊规定，因而失业者被分成了两种人群：一种是有资格申领失业救济金者；另一种是无权申领失业救济金，不得不依靠城镇其他救济金者。后者主要包括自由职业者和长期失业者，据统计，1924年这类群体大约在8%—22.8%之间。^②随着失业率的不断攀升，前一种人群不断转化为后一种人群，以致进一步加重了城镇财政的负担。此外，虽然该令规定劳资双方所承担的救济费用最高不超过工资的3%，但是由于劳动市场持续恶化，为保证救济基金收支平衡，事实上全国平均水平已达到最高限额。^③

为此，1926年11月20日，中央政府颁布了《危机救济法》，答应对那些被1924年失业救济体制排斥在外的失业者实施保障。它规定：(1)已领取52周失业救济金者若仍未找到合适工作，便可申领危机救济金；(2)危机救济金由中央政府承担3/4，州政府承担1/4。该法在一定程度上弥补了城镇政府的财政赤字，并扩大了失业救济的范围。^④

与此同时，建立失业保险体制的呼声却越来越高。从1925年起，劳动部已经在筹划第三份失业保险草案。1925年8月14日，劳动部向内阁递交了草案，并接受了长达7个月的讨论和争议。1926年12月底，该草案递交国会。该草案规定：(1)所有保险费用均由劳资双方对等承担，额度为工资的3%；(2)城镇政府和州政府共同承担公共职业介绍机构的1/3管理费用，其余仍由劳资双方对等承担；(3)在保险基金发生危机时，中央政府可参与其中；保险基金的管理者为州失业者基金会，它同州职业介绍署存在个人与业务上的联系，因此失业保险基金主要在州层面上运行，州管理部门中的公务员担任由劳资对等组成的管理委员会的主席；(4)除了州失业者基金会外，国家层面上设立全国平衡基金，以平衡收支。^⑤

该草案同样引发各方争议。普鲁士州政府、一些城镇政府及内政部、财政部和经济部都认为，城镇政府直接负责劳动市场政策和公共秩序，因而应把城镇作为保险的基本单位，以保障失业保险体制的正常运行。资方更关注保险负担问题。《德国手工业报》(Deutsche Handwerksblatt)指出，尽管从社会政策的理想来看，失业保险具有价值，但受伤的德国经济却无法在危急时刻接受这种理想。重工业家也开始接受此前轻工业家的想法，担心失业投保金将提高开支30%—100%，从而彻底摧毁德国经济的复兴能力。因此，资方希望仍然保留对申领者的审查制度，以保证正确的权利关系。工会的立场比较复杂：它一方面要求职业介绍机构脱离国家掌控，保持一定的独立性，另一方面又希望建立一个集中式的、全国性的失业保险体制，中央职业介绍与失业保险机构直属劳动部，其次，是城镇职业介绍与失业保险机构，再次，则是劳资利益代表和公益代表组成的管理委员会来保障疾病基金的正常运行。在这种体制中，政府扮演的是中立和平衡角色。《工会报》特别强调，这就是“经济民主”。^①

1927年3月，劳动部根据上述意见，做出了部分调整。它没有接受以城镇为中心的保险建议，但把失业保险的承担者改为“职业介绍与失业保险局”，并增加了资格审查，以取悦劳资利益团体。结果不出所料，7月16日，修改后的草案在国会中以355 :47的结果顺利得到通过。反对者主要是共产党人和民族主义分子。该法案最终在10月1日生效。这就是《职业介绍与失业保险法》。此前由城镇政府承担的救济费用转作贴补投保金。至此，从公共失业救济体制向失业保险体制的转变正式完成。

从19世纪末开始，德国经历了近30年的讨论和尝试，最终实现了从济贫向失业保险体制的转变。促成这种转变的因素既包括人们对失业问题的认识变化，也得益于战争和革命所带来的发展契机，特别是劳动权首次被接纳为人的基本权利之一，从而改变了“济贫”中的施舍态度，显示出民主政府的基本特质。与此同时，正如其他社会保障制度一样，失业保险体制也“干涉了市场和政府原定的求偿模式，使社会里个人之见和群体之间在调配资源方面出现再分配情形”，^②因而注定了这种转变绝不是一帆风顺的，而是充满着各种权力集团之间的拉锯战。

失业保险体制的建立不是魏玛共和国社会政策的结束，而是一个新开端。它开辟了社会政策中的新领域。它让政府进一步介入到劳动市场的运作中，承担起更为重要的使命：即一方面为那些被劳动市场所淘汰的人提供必要的生活保障；另一方面又必须为他们重新进入劳动市场提供帮助。从这一点而言，魏玛共和国为德国、乃至世界的社会保险体制发展历史做出了重大贡献。此前，英国政府也曾推行过小范围内的失业保险，但德国的实验范围更广，影响更大。正因如此，当1927年《职业介绍与失业保险法》通过时，劳动部长布朗斯曾自豪地宣称，从此，1725万德意志工人和职员将得到比其他国家更多的保障。^③

从建立过程来看，魏玛政府更多地从政治角度，而非经济角度来考虑失业保险体制的重要性。它充其量是复杂的社会交往关系、战后政治格局变迁和经济形势动荡的结果，被魏玛政府视作控制并解决社会危机的一种手段。这恰恰也契合了魏玛时期社会政策的政治特性。但问题在于：政府是否有能力履行这种承诺？《职业介绍与失业保险法》的颁布是否能一劳永逸地解决失业危机，甚至包括与之相关的职业道德和社会权利等一系列诉求？更为重要的是，它是否忽视了各级政府的财政能力，以致缺乏对未来发展的预见性？1927年后的实践历史给出了否定的答案。关于该体制的制度缺陷及其生不逢时，笔者已在另文阐述。^④