中央政府驻藏代表张经武1953年10月21日电报(以下简称张经武电报)，指的是西藏工委以张经武的名义发给外交部的《关于中印在西藏关系之诸问题》的电报^①。张经武电报是西藏工委根据中共中央的指示，在较为充分的调研基础上完成的，为中央了解和掌握印度在西藏的既有权益，为即将开始的有关西藏问题的中印谈判提供了重要的情报，并建言中央注意解决中印边界问题的重要性。而中央决定不在与印度的谈判中涉及边界问题，则突出体现了中国在这一时期处理重大的双边关系时，对边界争端采取了“暂维现状”政策，并由此产生了深远的影响。印度政府在1954年《中华人民共和国和印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》(以下简称《1954年中印协定》)签订后，公开进占中印边界中段的山口地区，是中国政府调整和改变“暂维现状”政策的因素之一。以往学界在研究这一时期中印关系的论著中，对张经武电报几无论述。本文在整理和系统利用中国外交部档案、相关回忆录以及印度方面文献资料的基础上，对张经武电报的缘起、主要内容以及对中共中央相关决策的影响，进行系统的论述和分析，以阐释制约和决定这一时期中国处理中印关系和边界问题的诸多因素，特别阐释“暂维现状”政策所产生的重大影响。

张经武电报，起因于印度从1950年8月开始就多次向中方提出维持其在藏“权益”，中央要求西藏工委对印度及尼泊尔在藏各种特权进行调研。在中央的指示下，西藏工委、外事处以及工委政策研究室等对印度在藏特权以及边界争端的情况，都做了较为系统的调研，遂形成了以张经武的名义报送外交部的电报。

印度驻华大使潘尼迦(K.M.Panikkar)1952年2月11日同中国外交部章汉夫副部长谈话时，向中方提交了关于印度在藏权益的文件，这些权益包括：在江孜、亚东、噶大克三地设有商务代理处；邮局和电报机构；江孜驻军；驻拉萨的代表；印度人可在条约规定的西藏其他地方进行商务活动；朝佛的权利等。潘尼迦还强调说：“这些便利都是根据惯例和协定而产生的，且这些惯例和协定在具有密切的文化和商业关系的邻居之间是自然的。”^①在中印谈判正式开始之前，印度拟向中国开列的其在西藏的“权益”，包括了七个方面的问题，除2月11日谈话所提权益外，还特别提出印度与西藏的边界，不丹的特殊地位，等等^②。这些特权，是英帝国通过两次对西藏的战争，同清廷达成的《中英藏印续约》九款(1893年12月签订)、《中英续订藏印条约》六款(1906年4月)以及《西姆拉条约》及《英藏通商章程》(1914年7月3日由英印政府和西藏噶厦签订)所攫取的^③。印度独立后，一再宣称继承英国在西藏的一切权利，特别强调其与西藏的关系将以1914年《西姆拉条约》及《英藏通商章程》为基础^④。

在印度总理尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)看来，解放军进军西藏“损害了我们在西藏的利益和我们对西藏的承诺”；他甚至声称，由于解放军进军西藏，印度为国际社会承认中国而付出的“持续努力”也遭受严重打击，必须“强有力而明确”地向中国说明印度的态度^⑤。1950年8月12日，印度驻华大使馆发给中国外交部一份备忘录，第一次由印度政府向中国提出其在西藏的权益问题。这一备忘录声称：“依照1906年以来所订立的条约所赋予的权利，印度政府在西藏有若干商业的贸易的利益。除此之外，印度政府对西藏从来未有、现在也没有任何政治的或领土的野心。”但印度政府在备忘录中还特别宣称：“印度政府自然关心因军事行动而引起印度边境上的不稳定的可能性，因此诚恳的要求采取一切步骤通过和平谈判解决中藏关系。”^⑥印度的这份备忘录只是简略地提及了在藏权益，但却特别表明了解放军进军西藏对“印度边境”的影响。在接到周恩来8月21日致潘尼迦的备忘录后，8月26日，印度驻华大使馆再次递交中国外交部一份备忘录，其中表明：“印度政府所关心的是，印度的那些从惯例和协定中所产生出来的权利，而这些又是在具有密切的文化和商业关系的邻邦之间自然的权利，应当继续下去，同时，印度和西藏之间已经被承认的边界，应当继续不受侵犯”。11月1日，潘尼迦在给周恩来的照会中，依然强调印度在西藏的权利是“自然的”，是由于“惯例和协定而产生的”，要求中印“承认彼此的主权、领土完整及相互利益”^⑦。

还在印度独立之前，尼赫鲁就公开表示要继承英国的边境政策。他在1947年3月的一次辩论中明确指出：边界问题基本上是由于英国过去一百多年的政策造成的；至于如何评价英国的政策，尼赫鲁认为，应从英国对印度边境政策之目标加以考虑，“由此而言，英国的政策大体上是成功的”。同时尼赫鲁还相信，对印度而言，边境地区不仅关乎全体印度人民的福祉，而且还是“重要的防卫区域，因此不能与其他地区等同视之”^①。而如何对待印度的边界，又与尼赫鲁对西藏历史地位的认识和界定密切相关。至于如何判定中国在西藏的权力是属于“主权”(sovereignty)还是属于“宗主权”(suzerainty)，尼赫鲁则辩称，这是个颇具学术性的问题；他指出，印度过去经常强调的，是西藏的自治(autonomy)，但“措辞并不重要，我们重视的是西藏的自治”。在这种判断下，尼赫鲁坚持认为，保持同中国“正常及和平的关系”，这“毫无疑问在很大程度上取决于中国对西藏的政策”^②。当中国决定解放军进军西藏后，尼赫鲁更为关注的，是印度的边界。因为尼赫鲁相信，由于“西藏形势的发展以及中国军队进驻到印度边境附近，这就形成了一个新局面”。对于这个“新局面”对印度的影响，尼赫鲁在1951年9月31日同美国驻印度大使亨德森(Loy Henderson)会谈时表示：尽管“目前并不存在通过西藏进攻印度的任何危险”，但“新的局面让我们多多少少担心这条漫长的边界，因此，我们在这方面不得不采取一些措施。我们早先全然忽视了这条边界，现在就不能那么做了”^③。尼赫鲁同时还设想，边界问题的解决，特别是“麦克马洪线”问题的解决，可通过谈判，迫使中国接受印度进占的既定事实。他在1951年10月告诉潘尼迦：“我们暂时考虑，同中国的谈判首先应涉及我们在西藏的利益以及藏印之间共同的边界。”^④时任印度外事秘书的梅农(K.P.S.Menon)在1952年2月6日起草了经尼赫鲁批准的有关中印谈判的指令，并将内容通知潘尼迦；该指令强调，印度在西藏的利益之一，就是确认“麦克马洪线”以及同西藏的其他边界线^⑤。

周恩来在这一时期同潘尼迦进行了多次谈话，在涉及双边重要关系问题的谈话中，如1951年3月21日、1952年4月5日和6月14日的谈话，周恩来都未提及边界问题。对于印方的要求，周恩来在1952年6月14日同潘尼迦的谈话中指出：中国与印度在中国西藏地方的关系的现存情况，是英国过去侵略中国过程中遗留下来的痕迹。对于这一切，新的印度政府是没有责任的。英国与旧中国政府基于不平等条约而产生的特权，现在已不复存在了。因而，新中国与新的印度政府在中国西藏地方的关系，要通过协商重新建立起来。这就是应该首先声明的一个原则。但解决中国与印度在中国西藏地方的关系问题，需要时间与步骤。为此，“我们建议把印度过去驻留拉萨的代表团改为印度驻拉萨总领事馆。在西藏，中央人民政府代表之下，有外事联络员，将来印度总领事馆建立以后，就能和他取得正式联系。同时，我们提出一个要求：中国在印度孟买设立总领事馆。然后逐步解决其他尚未解决的具体问题”。周恩来表示：这些具体问题包括“例如通商、贸易、侨民，以及印度驻军的撤退等项”，等到中国政府准备好了，即可逐步商谈解决。周恩来告诉潘尼迦：“否则有些事情，例如邮电，你们撤走，我们尚未接收，就造成真空。”^⑥6月23日，印度驻华临时代办高尔(T.N.Kaul)向章汉夫转达说，印度政府原则上同意周恩来的建议和要求^⑦。

对于周恩来上述有关中印两国就西藏问题进行谈判的表态，尼赫鲁感到“相当不同寻常”，因为他发现，周恩来在谈论西藏问题时压根就不提边界问题。尼赫鲁在1952年4月12日电告潘尼迦：他非常惊讶地了解到，周恩来显然不愿讨论“我们在藏利益的根本问题”；中方以“进入西藏的时间不长，尚未对问题进行全面的研究”作为借口，这是“不能让人信服的”^①。在接到潘尼迦有关6月14日同周恩来会谈情况的汇报后，尼赫鲁在6月16日打电报给潘尼迦，明确表达了对处理边界问题的考虑；他告诉潘尼迦说，周恩来既然谈论那些次要问题，却对边界问题保持沉默，“我很不喜欢这个样子”。尼赫鲁强调说：“就我们而言，同其他问题相比，我们对边界问题更加重视。我们不仅关注自身的边界，还关注尼泊尔、不丹和锡金的边界。况且我们已在议会明白无误地表示，必须坚持这些边界。”尼赫鲁进而表示：“或许，我们自己不提这个问题，将使我们处于某些有利地位。我们自然更希望达成一个包括边界问题在内的全面广泛的协定。1月25日给你的指示中，曾要求你详细说明我们包括边界问题在内的利益。我们认为你已经这样做了。如果这样的话，我们就认为，周恩来的沉默就意味着某种默认。对我们而言，我们不建议重新考虑这一问题。”6月17日，潘尼迦在给尼赫鲁的电报中说：他在2月初同周恩来的谈话中，已清楚表明尼泊尔的完整对印度所具有的至关重要的意义，并特别提到印度的政策“已同尼泊尔融为一体”；潘尼迦说，周恩来当时对此并未提出任何问题，据此潘尼迦认为，周恩来在边界问题上的沉默，以及在谈话中甚至都未间接提及锡金或不丹的问题，这意味着，中方即便不是接受了印度的立场，也是对印方立场的默认。潘尼迦还向尼赫鲁提出：印度必须坚持如下立场，即边界已经划定，而且毫无讨论的余地。6月18日，尼赫鲁打电报告诉潘尼迦：“考虑到你所说的情况，现阶段不提我们的边界问题，应是可取的(desirable)。”^②

其间，对于是否同中国谈判边界问题，尼赫鲁的态度有些摇摆不定。他在1952年7月25日告诉外事秘书梅农说：他倾向于认为在将来有关西藏的会谈或照会中，“我们应提及边界”；他也“很欣赏潘尼迦提出的理由，正是由于这些理由，我们尚未提出这个问题。但我现在开始感觉，我们耍小聪明的企图，有可能会弄巧成拙。我想，还是直截了当会更好些”。7月29日，尼赫鲁又指示梅农和潘尼迦：他经过考虑，决定还是接受潘尼迦的建议，即“不应特别提及边界”。他同时还指示，要向考尔说清楚这一点，“以便让他准确知道我们对这一问题的想法”^③。尼赫鲁在9月6日给印度驻拉萨使团的电报中再次明确指出，印度“目前在西藏的利益是有限的，我们的首要任务，是全面坚持我们的边界线。我们已非常明确地向中国政府表明了立场，对此，不能有任何让步”。尼赫鲁在12月10日还特别告诉新任驻华大使赖嘉文(Nedyam Raghavan)：对华政策“一直都应该把友好和坚定这两者结合起来”，因为“一旦我们表现出软弱，这马上就会被利用。在有关我们同西藏、同尼泊尔、不丹、锡金、拉达克以及同印度其他地区的边界问题上，这一态度将适用于所有可能出现的事态或与之相关的事态的发展。”尼赫鲁指出，在整个边界问题上，“我们必须继续坚定的态度。对此毫无商谈余地，我们早前已对中国明确表达了这一点。······以前的麦克马洪线被认定是我们的边界，我们将坚持这条线”^④。

尼赫鲁1953年3月5日发给外交秘书长和外事秘书的指示^⑤，是指导印度对华政策、特别是其边界问题的重要文件，值得仔细研读和分析。首先，尼赫鲁指出：面对“那里所发生的变化”和“西藏内部发生的其他变化”，印度将不得不接受；但尼赫鲁强调，“有一件事我们不准备接受，那就是对我们边界的任何改变，或对我们边界的非法侵入。因此，我们必须对这些问题全神贯注，不要对其他事情异想天开”。

其次，尼赫鲁此时便已将边界问题上升到国家尊严和民族荣誉的层面，这显然不是研究者后来分析和强调的那样，是他受到了印度“右派”、舆论，特别是“反华势力”的压力和影响。尼赫鲁坚持说：印度“真正关心的，是自身安全以及保持我们边界的完整”，因此，“我们必须对边界保持警惕。这与其说是从抵抗大规模入侵的角度考虑，还不如说是更多地向中国和世界表明，我们将坚持自己的边界。我们将迎接对边界的任何挑战。实际上，这是对整个印度的挑战，而非仅仅是对边界的挑战”。因此，对于西藏此前提出的要求归还不丹及“麦克马洪线”以南的地区，尼赫鲁强硬地表示，“不论在任何时候，也不论是公开地，或是正式地，或是半正式地谈及这类事情，我们都应当即予以反对，同时要明确表示，我们不准备容忍任何此类的主张或此类的言辞”。

最后，尼赫鲁虽一再宣称“友好”是其对华政策的主要方面，但同时更强调其政策的“强硬”。他特别指出：“无论何时，假如在西藏发生了触犯印度人或印度利益的事情，或发生不尊重印度人或印度利益的事情，我们都要采取强硬的政策；强硬的政策并不意味着采取进攻性的政策，但要表明我们不打算屈服那样的对待。”

更为重要的是，尼赫鲁在该指示中所提出加强边境地区管理的政策建议，成为今后若干年处理边界事务的指导原则，这些重要的政策建议包括以下几个方面：其一，修筑和完善通往边境地区的道路交通系统，在边境地区建立装备精良的检查站；其二，强化情报系统；其三，发展边境地区的经济，通过使他们承认自己是印度的一部分并从中获益，从而使之越来越多地融入印度经济和国家生活之中。其四，要求外交部密切关注克什米尔、尼泊尔、锡金、不丹和阿萨姆等边境地区的事态发展，并注重同相关各部和相关邦的合作，以便在处理边界问题时形成协调一致的政策。

因此，当印度要求同中国中央政府谈判其在藏特权时，便开始考虑让中国承认“麦克马洪线”作为中印边界的合法性。鉴于上述所分析的印方的考虑，在《1954年中印协定》谈判开始之前，尼赫鲁制定了明确的政策，他接受潘尼迦早先提出的建议，决定不向中方提出边界问题，因为尼赫鲁认为“或许目前提出这一问题时机不当，但是，一旦局势需要，特别是出现对边界的挑战，那么我们就要明白无误地表明自己的立场”。尼赫鲁在1953年8月30日指示说，“我们在目前不必提出边界问题，应在一个更为广泛的解决方案中提出”。虽然如此，但“应常常想着与西藏的边界”^①。他在10月25日告诉外事秘书长、外事秘书和联合秘书：印度在边界问题上的“公开而明确的政策”就是，“这是条固定的边界线，除某些小块地方可能存有争议之外，不会对此进行争论或讨论”。尼赫鲁强调，“我们必须完全认识到，我们对中国的政策是友好和共处的政策，至于对我们基本权利的干涉，则要有坚定的政策。从根本上讲，基本的权利就是保持边界。在其他问题上，我们将以友好的方式同中国人打交道”^②。尼赫鲁在1953年12月还指示外事秘书长：“我们不应提出这一问题，如果中国人提出这个问题，我们应表示出惊讶，并指出这一问题已获解决。而且还要进一步表示，在过去两年多的时间内，当经常谈到印度同中国的问题或谈到印藏问题时，从来都没有谈过边界问题。现在谈这个问题是令人吃惊的。我们的代表团不能讨论这个问题”。至于潘尼迦所提出的如果中国在谈判中重提边界问题，印度代表团应退出会议、中止谈判的建议，尼赫鲁指示说：印度应避免退出，除非中国坚持提出这一问题，一旦发生这种情况，毫无疑问要听取他本人的意见。有关不丹问题，尼赫鲁的态度也非常强硬，他在指示中说，倘若谈判中提到不丹问题，“我们应明白无误地表明，不丹的外交是在我们的直接指导之下，我们不应提及这一问题”。不过尼赫鲁也表示，如果中方提出这个问题，那么将来在有关不丹外交的问题上，他们将不得不同印度打交道^①。

1953年9月2日，尼赫鲁致函周恩来，要求同中国谈判印度在藏特权问题的相关事宜。值得注意的是，尼赫鲁在信中突出强调两点：其一，中国表示过中印之间没有领土争端。尼赫鲁写道：“阁下曾与去年通知我国大使说，中国与印度之间在西藏问题上并无观点的分歧，而且贵国政府极愿尽力保障印度在西藏的利益。您并且说，在此问题上，印度与中国之间没有领土的争执或争论，并说‘我们并不愿意骤然取消现存的机构和措置，因为这样的办法会造成真空’。”其二，尼赫鲁强调双方的谈判将解决“所有悬而未决的问题”，在尼赫鲁的逻辑中，解决了“所有悬而未决的问题”，两国之间自然就不存在边界问题了。尼赫鲁在信中特别告诉周恩来，“印度政府迫切希望就悬而未决的问题达成最终的解决办法，以避免随时可能产生的误解和冲突。印度政府认为，将所有剩下的问题一并处理，对我们两国都会是有利的。零碎地考虑每一个问题并不能导致圆满的解决”^②。印度大使馆在同一天将尼赫鲁的信函以照会形式送交中国外交部。9月5日，印度外交部送交中国驻印大使袁仲贤一份备忘录，在这份由尼赫鲁起草的备忘录中，印方要求同中国尽快谈判“所有悬而未决的问题”。印度外交部外事秘书拉’库’尼赫鲁(Ratan Kumar Nehru)在9月5日同袁仲贤的会谈中，坚称印度对其在西藏所有的“传统权利与习惯做法”，并非来源于“不平等的条约”，“印藏之间过去是有其相互依存关系的”。他指责西藏当局“采取了若干单方面的行动”，表示印度希望两国能就西藏问题的“所有悬案作一总谈判，而不是个别零星解决”^③。

因此，在《1954年中印协定》正式开始谈判之前，尼赫鲁将上述决定公开告知印度议会。1953年12月24日，他在人民院回答议员询问时强调：在过去两三年内，印度不断同中方讨论这些问题，特别是有关西藏问题，因为印度在西藏有诸如贸易、朝圣等“特殊利益”，但尼赫鲁强调，“对于边界问题，他们在任何时候均未提及。人民院也已非常清楚地了解到，我在外交政策辩论中回答这个问题时已多次声明，就我们而言，边界问题毫无可谈之处。边界就在那里，麦克马洪线就在那里。对此，我们同任何人都没什么可谈的，同中国政府，或者同其他任何政府都是如此。边界就在那里。不会产生任何问题。因此，我们的人员去那里不会谈边界问题。这完全不是一个可以讨论的问题”。与此同时，尼赫鲁在印度联邦院也宣称：“就我们而言，有关我们的边界不会出现任何问题······我们不会同任何人讨论边界问题，我们也不打算承认任何人有权越过这条边界，除非是以友好的方式。”^④对印度的这一立场，时任印度外交部外事秘书的皮莱(Raghavan Pillai)曾告诉加拿大驻印专员里德(Escott Reid)：印度的立场是明确的，边界线不受挑战的时间越长，其地位就越牢固^⑤。

周恩来在看过尼赫鲁1953年9月2日的信函以及印度政府的备忘录后，做出如下批示：“印度借目前的机会想在西藏占些临时便宜，但他们再次提出解决悬案的要求，我们拟即接受过来以进行谈判。”^①毛泽东、刘少奇、陈云、高岗和邓小平都审阅过上述文件。外交部在1953年10月7日将周恩来的批示传达给张经武，并指示西藏工委：中央准备同印度谈判解决在西藏的“悬案”，因此，“请你处即研究印方全部企图，在谈判可能提出之问题及我应作之对策、方案”；外交部还特别指示西藏工委：“再进一步调查研究，找阿沛与柳霞商量，务必将帝国主义在藏特权全部弄清楚，以免有所遗漏，致贻后患。”^②外交部将尼赫鲁9月2日致周恩来的电报和印度外交部9月5日给袁仲贤的备忘录一并交给西藏工委，以作参考。周恩来在10月15日复函尼赫鲁，重申中印在西藏应建立新的关系，同意解决印度在藏商务代表团所遇到的一些具体问题，并提议12月在北京谈判两国在西藏地方的关系^③。

实际上，十八军在进驻拉萨后不久，就开始了解西藏地方政府同外国签订条约的相关情况。与此同时，西藏工委出于处理同印度、尼泊尔、不丹等国驻拉萨代表的关系以及商务往来事宜的考虑，也多次向中央建议，尽早同印度达成相关通商及贸易方面的协定。周恩来在1951年9月28日致电张经武指出，“你建议与印签订友好通商条约，目前时机尚未成熟，但将加以研究”。周恩来在电报中还强调：“我对印度、尼泊尔等国，向采取积极主动以争取友好的方针。······为争取亚洲国家反对战争、主张和平以打击美帝及其帮凶的战争政策和侵略政策，我们努力促进中国与印度、缅甸、印尼等国的友好关系，是应该的和可能的，但不可能设想印度如人民民主国家一样坚定地站在我们方面。”^④1952年2月26日，周恩来电告张经武：“关于印度、尼泊尔与西藏的外交的、文化的和商业的关系，我们是准备将来经过谈判全盘解决的，但必须等待解放军到达西藏南部边境、西藏军政委员会成立并公开设立了外事机构而且了解和研究了当地的外交及其历史的情况之后，才能开始这种谈判。”^⑤这里特别值得注意的是，周恩来所特别提到的同印度谈判的前提之一，是要在解放军到达西藏南部边境地区之后。

西藏外事处在1952年3月24日向外交部较为详细地汇报了所了解到的印度在藏特权的基本情况^⑥。6月8日，周恩来在给张经武的电报中指示说：“关于印度在西藏权益问题，自印度大使潘尼沙于本年2月11日向我方提出后，业经你处于3月24日来电拟具处理意见，又经外交部与袁仲贤大使反复商量，现中央认为，就目前形势而言，我方立足未稳，情况未明，不宜作全面解决，但为与印度通商的实际需要起见，并为安印度之心，拟先解决设领问题，允许印度在拉萨设立总领事馆，换取我方在孟买设立总领事馆。其他各项问题，仍然作为悬案，等待情形弄明，准备好了之后，再逐步解决。”^⑦张经武在6月12日致电周恩来，汇报了西藏工委的意见和建议；张经武表示：“在允许其设立总领事馆后，必须有步骤地取消印方在藏某些权益，作为西藏方面实际取得之利益，及奠定中央之威信。”但张经武对同意印方设领事馆也持保留意见，因为“根据西藏过去历史，在形式上不轻易允许外人常驻拉萨，而我反允许其正式设领事馆，恐易引起坏分子之挑拨”。至于印方的其他权益，张经武建议，“印方在江孜、亚东的驻军，最好在谈设领事馆时能同时解决，其他问题可暂作悬案”；而“印方在江孜、亚东之商务代表地位争取撤销。该两地印方代表一切问题由总领事馆负责处理”^①。周恩来在随后给西藏工委的电报中指示说，“中印两国的旧关系必须逐步结束，新的关系必须在新的基础上重新建立。为建立此种新关系起见。中央认为，印度政府原驻拉萨代表机构的地位，必须予以改变。改变后，按照中印两国正常关系由印度政府在拉萨设立总领事馆。中印两国在西藏地方的关系，还有许多应该改变的事宜，等到印度政府在拉萨设立总领事馆后，中央准备逐步解决”^②。周恩来指示张经武将中央的上述立场，告诉达赖喇嘛和噶厦。

西藏外事处在1953年1月28日致电外交部，再次建议中央就西藏问题与印度进行全面的解决，比如在撤兵、取消亚东及江孜商务代表后，订立通商通邮等办法；若认为时机不成熟，不可能作统一的通盘解决，则只有就个别问题交涉。西藏外事处还在电报中汇报说：根据印度目前对西藏的动向看来，如对门达旺软禁西藏代理管家(此事将另报)，不让邦达昌购买之钢铁、水泥等出口，印度可能利用其对西藏之压力，以求得在中印关系上取得讨价还价之资本；或利用我目前在西藏困难，准备在解决西藏权益问题上取得优势^③。西藏外事处在8月14日向外交部建议：“若我无通盘计划，零碎交涉，除自己将陷于不利外，且使彼方达到其企图迫使我首先提出交涉以便取得主动之目的”^④。

因此，西藏工委在接到外交部10月7日有关“务必将帝国主义在藏特权全部弄清楚，以免有所遗漏，致贻后患”的指示后，张经武、张国华、杨公素等去见达赖喇嘛和噶厦官员，告诉他们：中央政府将同印度进行谈判，要求噶厦将过去与英、印间有关交往情况及条约、文件等告诉中央，以便研究如何与印方谈判。根据杨公素的回忆录，全体噶伦11月到中央代表处，表示同意中央统一外交，对过去设“外交局”作了解释，一再说噶厦与外国并无特殊来往，现在要求中央将英印占去的西藏土地收回。同时，噶厦交出两幅地图，一幅是西藏自绘在一张大白布上的西藏全图，划法同中国旧时各省地方志划的界线图一样，有山形河流，并无经纬度和等高线，东西南北方向是用藏文写在图的边侧上。噶厦指出，从拉达克至阿萨姆的土地，包括锡金和大吉岭区域在内，是英国从西藏夺取的地方；争议的土地在印度独立时曾向印度政府提出过，遭到印方拒绝。另一幅是1914年西姆拉会议期间，英藏双方私下划的印藏边界图，即“麦克马洪线”地图。噶厦交出的是当时麦克马洪与夏札签字的原图，有经纬度，约为五十万分之一的比例，印藏边界线仅是粗粗划了一条红线，除此图外，没有边界条约、没有说明边界走向，也没有划界议定书。噶厦交出此图时说，那时除达赖十三世及少数几个大官外，谁也不知有此图，现在印度人占了图上的土地，要求中央收回。据杨公素回忆录的记载，“我们是第一次见到这张真图。我们询问除此图外，有没有其他文件、条约或文书等，他们一口否认有任何文件。当时我就觉得不可能只有一张图而没有任何文字形式的文件”。张经武认为，这是噶厦向中央将了一军，既然要统一对外，就要把它丢失的土地收回来，作为它拥护中央统一对外的条件^⑤。

西藏军区有关部门在此之前也曾做过有关西藏同外国签订条约等情况的调研，为张经武电报提供了重要的情报。1951年11月8日，时任西藏军区政治部联络部部长的徐淡庐同噶厦“外交局”的索康进行会谈，掌握了一些有关印藏关系、西姆拉会议以及印藏划界的基本情况^①。索康在会谈中介绍了西姆拉会议的情况，他说：在民国四年袁世凯曾派一陈某同西藏所派一名叫夏札(此人已故)者为代表，前往印度与英国办理外交，交涉结果陈某因故(大约是与夏札关系未搞好)先回内地，西藏代表夏札单独与英国订了条约；对条约的具体内容，索康并未谈及，只是称该条约现存噶厦，他也知道一些，徐淡庐对此情况未加追问。值得注意的是，索康在谈话中透露了藏印划界的问题。索康告诉徐淡庐说，当时英国人在地图上用红线划了一条线，作为印藏分界线，这样一划，便将错拉宗及其以南包括门达旺很大一块地区划入了印度境内。索康称，这块地区气候温和，出产很好，并出产橡胶树等物。索康明确表示，这条边界线并未在条约上写明，只是由双方代表在地图红线上各盖了一个章，并有英国人交给夏札带回西藏的5000支枪；索康说，这批枪也无一定手续，或借或送或买均不明确，夏札当时口头向英国人有何交涉则不知。索康还强调指出：以上地区实际这些年来仍由西藏管辖，英印政府均未过问，今年达赖在亚东时，印度政府曾向噶厦提出要派军队进入错拉宗等地的问题，当时正是派阿沛和克买扎萨等人赴京和谈的时候，故答复印度不能派兵来，结果硬来了600名印度兵，由一名印度官率领，并无另外的外国兵。从上述索康所谈看，他显然并未完全告知噶厦同英印政府及印度政府有关划界交涉的详情；还有一种可能，即索康本人对西姆拉会议的情况也并不十分知晓。不过，通过徐淡庐所了解到的上述重要情况，也成为西藏工委1953年10月要求噶厦进一步提供有关印藏关系详细文件资料的主要依据。

时任西藏工委社会部副部长的张向明在其回忆录中披露了一则重要史料。张向明在1953年8月份从北京回到拉萨后，被任命为工委政策研究室副主任，投入一项“很紧急，立刻要上马”的工作，即准备“中印、中尼的边界材料”；张向明回忆说，“这个材料要得很急，因为当时很快就要与印度和尼泊尔进行边界问题的谈判”。张向明接到任务后，立刻从外事处、西藏军区情报处、联络部、组织部、公安局等单位借调十多名人员。张向明写道：这份材料所涉及的边界范围，“最先从中印边界的西段，然后是中印边界的中段，一直到山南的那一段。当时把麦克马洪线的这一段放下了，说这一次解决不了这一块，我们主要精力放在西段和中段上。为了能够赶上时间，我们大家是夜以继日地工作，大概搞了几个月吧”。牙含章(时任政策研究室主任)主持这项工作，但“并不过问具体事，一般是我们稿子出来之后，或者遇到什么问题再去向他汇报和请示，由他审稿和最后定夺”^②。张向明并未说明这个材料完成的具体日期，但根据其回忆录似可判断，政策研究室的这项工作应是配合前述张经武1953年10月份致外交部的电报的起草工作。但这一史料的意义在于两方面：一则中央曾一度考虑在同印度谈判其在藏特权时讨论边界问题；二则中央对谈判解决中印边界问题的顺序和态度，发生过重要的变化，从要求工委政策研究室先准备西段和中段的材料，到张经武和杨公素向外交部提出首先讨论东段问题，再到中央决定在谈判中不涉及边界问题。

在上述调研的基础上，张经武在1953年10月21日致电外交部，以“关于中印在西藏关系之诸问题”为题做了汇报，并提出了重要的政策建议。同时，这个报告的“各点均已与阿沛、柳霞等谈过，他们表示同意”。

张经武电报首先分析了印度此时再次要求谈判西藏问题的意图和目的。电报指出：“除国际形势我尚须争取印度合作外，印度正是利用我在西藏的暂时困难地位，特别是对帝国主义遗留的特权尚未做到应有的与充分了解，边界问题我现尚无法解决，又加以在某些方面如我尚须仰给印度时，提出全盘解决西藏悬案，显然是另有企图的。”在西藏工委看来，这个“另有企图”的实质是边界问题。张经武电报进而分析指出：“在印方致我文件中，强调‘印度与中国之间没有领土争执与争端’(据印政治家报尼赫鲁在印上议院中亦如此宣称)，而此正是印方阴谋所在。目前印度占我门达旺一带，系根据所谓的1914年西姆拉条约而来，但宣称无领土争执，正是迷惑视听、企图将所占我国领土取得及合法化，这是应提及注意的。”

有关《西姆拉条约》的情况，张经武汇报了从噶厦官员那里获取的有关边界问题条约及其资料的情况，并指出印度一再宣称的所谓“现状”，“除一些惯例外，是根据西姆拉所订的英、中、藏协定，藏、英通商条约，即藏英宣言及所属地图等”。^①张经武在介绍了《西姆拉条约》的基本情况后说，“根据阿沛、柳霞谈，此等条约是在藏方被迫下，夏札(签字人)不知地图，并在秘密形势下签订的”。有关“麦克马洪线”，张经武电报指出，该线虽为《西姆拉协定》所规定，“但后来藏方发现有两圣山在红线以外印方界内，仍提出交涉，英方同意红线南移，以色拉为界(此项文件一部分已交我)，而目前则越过色拉至门达旺了”。

据此，西藏工委认为，“目前印度在西藏方面的主要问题之一，是上述条约及边界问题，即西姆拉藏英条约及所谓的麦克马洪线问题”。张经武电报提出三点建议：其一，“必须声明旧约废除，凡未经旧中国政府承认的西姆拉条约无效”。其二，“印方须退出目前占我之门达旺下珞瑜等地”；其三，“至于具体的勘分中印在西藏印度边境的国界问题，将来双方再勘。现在要想根本解决条约、边界问题是不可能，这些问题对我目前来说拖一下较为有利，但又不能不加以说明，否则表示我默认，正中印方之计，将来陷我于被动是不妥当的”。

张经武的电报中，涉及边界问题还有以下两点是清楚的：第一，虽然噶厦认为“印度若承认西藏是中国领土不可分割的一部分，则应废除此约”，但它并未将涉及印藏边界的其他重要文件交给西藏工委，因为张经武电报中并未提到1914年3月14日夏札同麦克马洪有关印藏边界的换文。杨公素后来曾回忆说，他在1954年中印谈判10多年后，“在一本英国人写的书中发现了1914年英藏秘密划‘麦线’的双方换文和他们签订的商约。因为这两个文件为国内研究西藏地方对外关系所罕见，所以我乘此机会把它们翻译出来，作为参考文献”。^②第二，噶厦政府称当时夏札签订条约是迫于压力，不知道有地图，也是对西藏工委的搪塞；因为无论是《西姆拉条约》还是英印政府同噶厦的换文，都是附有地图的，而夏札也都在上面签过字。

至于印度在西藏的其他方面的特权，张经武电报赞同中央进行谈判的决策，并指出，“事实上某些问题如通商来往，代表权等，由于我坚持维护国家主权，也时常发生纠纷，这些纠纷拖下去自亦可以，但现在能解决也未始不可。如此类纠纷年年不断发生，对我争取印度在西藏方面和平相处，也可能在坏分子阴谋挑拨下，易趋于恶化”。根据印度在藏特权的状况，张经武电报建议，“除条约、边界问题外，应以印方来文中所提问题，如通商、驻兵、朝佛(出入国境)、商务代表权等，加以商谈解决。此为目前可以解决而我又需要解决者”。张经武电报归纳了印度在藏特权总计12项问题，包括印度兵营、邮政、无线电、驿站、下司马的管理权、^③噶大克通商、亚东和江孜的商务代表、拉萨总领馆的电台、通商地点、通商出入境问题、税收以及朝佛限定地点等问题。对于如何处理这些问题，张经武电报提出了以下重要的建议：

1.印兵撤退，兵营收回。2.邮政收回。西藏地方政府邮政已通至帕里，由中方协助即可解决取消印邮后的邮政问题。3.印方无线电由其撤回，或由中方(作价)收回均可；有线电给价收回。“我电信局已在亚东、江孜、拉萨等处设立，并可开办国际电信，因此完全可以解决。电话机由印方撤回或我收回均可”。4.与邮电有关所有驿站收回。5.下司马管理权收回。6.噶大克通商目前不能停止，可继续通商，印商务代表可以承认，仍照过去例子，每年一定时间，在一定地点通商；“但我须有商务代表去西姆拉或噶伦堡作为交换”。7.亚东、江孜印方商务代表，因拉萨有总领事馆，且事实上亚东商店(只亚东有三家)应取消。若印方要求继续存在，或改为领事，最多也只能设在亚东一处，并以中方在噶伦堡同样设领事或正式商务代表为交换。“我们认为若在噶伦堡有一代表机构，是于我极有利的”。8.关于拉萨总领事馆设有电台，及印方可能在亚东、噶大克的代表机构设电台事，“我们认为须以我在印方的各代表机构设电台为互惠条件，否则，彼此不设。我有电信局(阿里区藏政府已派去电台)可由我电台发报”。9.通商地点。阿里区限噶大克、普兰宗，前后藏限亚东、江孜或拉萨；印方通商地点提出噶伦堡、加尔各答、西姆拉、干都或西里古里。10.通商出入境问题。其中通商出入境问题涉及边界的管理，张经武电报提出了重要的建议：“目前我们认为仍沿用互惠的、不要护照不需签证手续的自由出入境办法，但双方应发给各自商人以执照为凭，俟一、二年后有条件时再议双方出入境签证办法。”西藏工委此时显然考虑到了护照、签证对未来中印边界问题谈判中的重要性和意义。11.税收问题。“我们意见在海关未建立前一、二年内仍沿用现例，双方不征收出入口税”。12.朝佛应限定地点。“我方规定为阿里之凯拉斯山及玛罗萨沃罗湖^①，印方应为噶耶(释迦逝世地)、华加拉斯(释迦第一次讲经处)，朝佛路线可以规定”。

张经武电报最后建议，“以上各项，建议中印双方订一在中国西藏地区通商章程，以代替过去之商约”。同时，由于西藏工委和外事处在此过程中搜集到了有关材料，张经武向外交部提议，由杨公素将各种材料带到北京参与谈判。杨公素到北京后，将噶厦有关收回土地的意见，向章汉夫副部长和亚洲司陈家康司长做了汇报；章汉夫和陈家康认为，此次谈判是否涉及边界问题尚须请示周恩来^②。

与此同时，外交部在1953年12月19日拟订了题为“关于印度在西藏特权问题简述”的报告(以下简称“外交部报告”)，供中央有关部门准备即将开始的中印谈判参考^③。显而易见，外交部报告充分吸收了张经武电报的意见；报告称“印度在我西藏的特权大多是根据旧有不平等条约及所谓的惯例沿袭而来”，列举了12个主要方面的特权问题，包括：商务代理处及商队、驻军、邮电、驿站、贸易、出入签证、朝圣、债务、边界及非法占领、房地产问题以及文化机构。这些问题的内容和政策建议同上述张经武电报基本一致。

值得提出的是，外交部对中印边界问题也做了较深入的调研。在“印度军队非法占领我国领土问题”一节中，报告分为三部分研究了这一问题，即西藏边界问题、英印侵占我领土情况和处理意见。在西藏边界问题中，报告强调中印边界的“东段和中段从未划定过，西段除一小部分勘过界外，其余都未划过”。有关英印侵占的“向属西藏管辖”的领土情况，报告根据掌握的情况，具体列为六个地方，包括：门达旺地区，“现有印军136人，轻机枪14挺，步枪122支，刀116把，电台一部”；瓦龙“经西南方面数次调查，该地确在我边界之内”，“现驻印军22人”^④；锡金、不丹、拉达克“原系西藏土地，先后被外人占去”。其他被印度占领地区还包括珞瑜地区、阿里地区普兰宗的仓糅和江巴以及马那山口以南的马那村和一寺庙。如何处理“印度军队非法占领我国领土”，外交部报告提出两点重要建议：其一，做好中印边界划界的准备。报告指出：“西藏与印度接界约2000多英里，除小部分有界线外，大部分都没有划清楚过，为了巩固国防，应准备确定国境线的工作。”其二，必须向印方声明中印边界未定。报告特别强调：“此次谈判可不提出边界问题，目前想一下子根本解决也不可能，但我必须声明中印边界将来双方要重划，否则表示我方默认现成事实。经讨论，大家认为此项甚为重要，无论采取何种方式，我方均须向印方提明。”

为指导中印谈判，中共中央成立了中印谈判委员会，作为中方代表团的咨询机构。委员会由11人组成，其中外交部5人，有周恩来、章汉夫、陈家康、杨公素等，西藏工委在京领导人张国华、范明，达赖喇嘛指定的代表噶伦饶噶厦、藏军总司令马基噶章，中央民委的平措旺阶，中央统战部的赵范。在1954年1月7日召开的中印谈判委员会的第一次会议上，周恩来发表重要讲话，他指出，印度继承了英国在西藏的一些特权，新中国成立后，西藏回到祖国大家庭，印度对中国的态度改为平等相待，但在西藏还想保留一些特权，实在保留不住，才同意撤军。周恩来表示：中国愈强，各民族团结坚固，印度的态度就会改变。中国对印政策应该争取它按五项原则和平共处，争取它反对美国侵略、反对战争，另一方面印度还受英美影响，有些问题和中国有争论，“我们要争取它，影响它，相信我们的和平政策是有力量的”。会上饶噶厦提出要中央收回被印度占领的土地，如门达旺等。周恩来还强调，这次谈判是解决业已成熟并已准备好的问题，不成熟的比如边界问题，其中有“麦克马洪线”划出的门达旺、珞瑜等，还有其他方面西藏提出的归属问题，由于材料不充分，这次作为悬案，将来选择时机解决。对此饶噶厦仍表示，边界问题若一时不能解决，希望提请注意^①。

1953年12月31日，印度政府代表团抵达北京；周恩来在当天接见以赖嘉文大使为全权代表的印度代表团时指出：“我们相信，中印两国的关系会一天一天地好起来。某些成熟的、悬而未决的问题一定会顺利地解决的。新中国成立后确立了处理中印两国关系的原则，那就是互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠和和平共处的原则。两个大国之间，特别是像中印这样两个接壤的大国之间，一定会有某些问题。只要根据这些原则，任何业已成熟的悬而未决的问题都可以拿出来谈。”赖嘉文则特别强调：鉴于美国正在大力设法挑拨中印关系，尼赫鲁总理希望中印间关于西藏问题的谈判可以很快就成功，因为这样就可以表示中印之间是没有什么困难与分歧的^②。

从1953年12月31日开始，中国同印度政府就中印在西藏地方的关系在北京举行谈判。中印两国原计划只谈六个星期，实际上却持续了四个月之久。赖嘉文在第一、第二次会议中，为维持印度在西藏的特权进行辩护，他反对对等设立商代处，声称此举“不会有助于增进印度与西藏西部的贸易”，“反而会打乱该地区传统的贸易方式”；赖嘉文甚至说，机械的平等原则会损害互利的原则，在印度要求同等数目的贸易市场和商务代理对中国政府并不是必要的。在整个会谈中，印方代表两次谈到了边界；在1954年1月2日的第一次会谈中，赖嘉文说到印度商人所享有的另一种便利，就是沿着习惯的道路进出西藏的边境，往往印度商人由某一关口进入西藏，进行贸易后由另一个关口出境，或者从第二个关口入境后，从第一个关口出境。这两个主要关口就是西姆拉附近的什普其和普兰宗附近的里普列克。在1月4日的第二次会谈中，赖嘉文声称，通过签订协定，“我们之间的边境将成为和平和合作的象征”。而章汉夫副外长则在1月8日的第四次会谈中，重申和强调了周恩来在1953年12月31日接见印度代表团时所表明的中方的谈判立场，即在相互尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠的原则下，谋求和平共处，此次谈判根据上述原则来解决“业已成熟的悬而未决的问题”。赖嘉文对此表示同意^③。

《1954中印协定》的谈判是艰苦的，印度态度强硬，对其在藏特权并未轻易让步；如若进行边界问题的谈判，其难度可想而知，或可导致谈判的失败。经过12轮的正式会谈和多次非正式的会谈，双方在1954年4月29日签订了《1954年中印协定》。协定确立了互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠与和平共处的原则，规定中国在新德里、加尔各答、噶伦堡三处设立商务代理处，印度在亚东、江孜、噶大克设立商务代理处；指定西藏某些地方和印度某些地方为贸易市场；规定两国香客朝圣和商人、香客的出入与往来过境事宜等。双方还规定印方将其驻在亚东和江孜的武装全部撤退，并将其在西藏的邮政、电报和电话等企业及其设备和12个驿站及其设备全部交给中方。协定还规定了双方商务代理的职权以及有关双方商人、香客的注意事项等^①。

中印两国对协定的性质存在着完全不同的看法。一方面，“中国政府争取印度的友好合作是极为重要的”，《1954年中印协定》签订后“中印关系一度改善”，“这种友好关系不仅对我国在藏工作起到了极大作用，而且对于中国国际地位的提高，反对美国的封锁、制裁，也起了一定作用”。另一方面，协定签订后，印度仍在西藏保持有一定的影响，同时由于当时西藏与内地交通不便，中央驻藏军政人员的供给大半需要由印度进入，中央政府一时尚无法解决西藏人民的经济问题，因此对印度的“这些妥协作法还是必要的”。印度“仍在利用机会挑拨我中央和西藏地方的关系，迫我承认西藏边境的某些地区为印度占据的历史事实和甚至进行新的侵犯”。然而中国坚持认为，协定“所解决的还只限于业已成熟、悬而未决的问题，除这些问题外，还有不少边境问题，如拉达克地位问题，锡金地位问题，所谓麦克马洪线问题等还有待于解决”^②。

尼赫鲁则相信，协定不仅解决了印藏通商和交通方面的问题，更为重要的是，它还解决了两国的边界争端问题。有关是否在谈判中解决中印边界问题，尼赫鲁的态度发生过重要的变化。他最后采纳了潘尼迦的建议，决定不在谈判中涉及边界问题，其目的就是防止中国利用此次谈判的机会“重提”整个边界问题^③。赖嘉文在4月29日的签字仪式上说：这个协定是“我们花费了若干月的时间才拟定出来，但这是由于事情的性质所致，而不是因为我们之间的某些见解有什么根本的分歧”。赖嘉文还意味深长地指出：“我们还完成了更多的工作，我们彻底地研究在这个地区我们两国之间所存在的问题。”^④出乎中国领导人意料之外的是，印度在《1954年中印协定》签订后即开始进占中印中段边界山口地区，不仅导致了中段边界争议地区的形成，而且也是中国考虑改变“暂维现状”政策的重要因素之一。

由于中国决定在与印度关于其在藏特权的谈判不涉及边界问题，因此，张经武电报和外交部报告中有关边界问题的建议均未被采纳；中共中央决定不在与印度的谈判中涉及边界问题，则体现了中国在这一时期处理重大的双边关系时，对边界争端的处理实际上采取了“暂维现状”政策。

解放军进藏之初，在军事上尚未完全控制边境地区，应是中共中央采取“暂维现状”政策的一个基本考虑。新中国成立之初，中国领导人就相当关注同周边国家的边界问题；周恩来在1953年时曾指出，“我们的对外关系中，有切身利害的是两个问题：一个是华侨问题，一个是边界问题。我们同周边国家都有边界纠葛，解决好这个问题是十分重要的”^⑤。中共中央在解放军进藏前后，对边界问题的处理较为谨慎。中共中央在1952年4月1日发出的《关于西藏工作的指示》中明确规定：首先，全面控制西藏存在困难。指示强调，“我们目前在军事、政治上都未能完全控制西藏地区，拉萨等地物价高涨，康藏公路短期难通，军队生产今年尚难自给，我们对西藏人民的物资福利一时尚难有所改进。总之，我们在西藏的基础在目前和今后一年至两年内还是不稳定的。因此，我们在政治上必须采取极端谨慎的态度，稳步前进······。”其次，审慎处理与西藏相关的问题，特别是边界问题。指示强调，“向西藏什么地方‘进军’的提法，易遭歪曲。向珞瑜进军的提出，也为时过早。珞瑜受帝国主义侵略已久，现有帝国主义从察隅附近到不丹东境的军事防线(所谓‘巴里巴拉计划’防线)和一些部落性的傀儡政府，情况极为复杂，必须待我们收复该地区的准备工作(包括政治、军事和外交的布置)做好后，提出这一问题，始对我们有利。珞瑜绝大部分(包括达布拉斯、亚波尔和密什来三个主要部落)属康区，只有门达旺一地原属西藏，将来如何进军，须经西南局和中央慎重考虑后始能决定”^①。

因此，外交部在1954年发给西藏工委的有关中印边界问题的指示中，传达了以下政策方针：其一，中印边界全为未定界，历史上由于英帝国主义侵略西藏，造成不少纠纷。西藏解放后，印度进一步侵占，又形成一些新的纠纷。近年来印度在军事上和外交上都加强活动，企图扩展印度的领土范围，中印边界问题已成为两国关系中的一个突出问题。其二，印度对中印边界的意图，“是想通过使我承认英印历来侵占西藏领土所造成的既成事实，并利用边界尚未划定的情况，乘我军力尚未控制的空隙，抢先进占一些地方。同时，由于中印边界问题尚悬而未决，印方对我尚有疑惧。”其三，中国对中印边界的基本方针是：既要维护中国领土主权的完整，在外交交涉中坚持立场和原则，在边防工作中，采取积极措施制止印军侵入；又要从团结争取印度的目的出发，不使中印两国在边界问题上的矛盾尖锐化。“目前彻底解决中印边界问题的条件还不具备，但我内部加强各种准备工作，争取在将来的适当时机，同印方通过外交途径求得这一问题的合理解决”^②。

中共中央在这一时期处理中印边界问题时采取“暂维现状”的政策，是由于双方在政治、经济和军事方面所存在的“不对称”关系的具体体现。对中央而言，驻藏人员和解放军进藏后能不能站稳脚跟的关键因素，就是能否解决后勤供应方面即将面临的巨大困难，特别是粮食和其他生活必需品的基本保障。西藏由于其特殊的自然和地理环境，历史上粮食短缺问题就极为突出，每年都要进口相当数量的粮食。军委联络部1952年4月在《西藏目前主要军政经济情况汇编》中，提到粮食问题曾特别指出：“西藏粮食本可自给，但由于贵族、寺院及地方政府大量存粮(估计常年在6500万斤以上)，常形成缺粮现象，须赖不丹、尼泊尔粮食的输入；拉萨一带则仰给于后藏日喀则等地的粮食。”^③对解放军进藏的粮食供应和其他生活物资的保障问题，中央和西南局从一开始就予以高度重视。邓小平和刘伯承在5月9日给中央军委的电报中特别强调：“入藏先遣部队目前严重的困难是没有粮吃，这个问题已成了4000人生命生存的问题，也是解放西藏中的严重困难。······只要有饭吃，什么都好办。”^④5月28日，张国华军长在十八军党委扩大会议上强调：“进军的困难是补给问题，补给不仅关系到进军，而且关系到西藏的建设。我们要进军，最大的困难就是补给，最主要的问题是粮食问题。历史上治藏成败与否，就看这个问题解决的好坏。历来的经验是一路生产，一路建设。”^⑤在中共中央看来，“即是今年(1954年)康藏公路可以通车，但尚有技术上的若干困难，不可能在通车之后，立即完全依靠公路解决供应问题，我们至少在通车后还需要一年半载的时间克服一些有关运输上的主要困难，然后才能将主要物资运到拉萨，对此要有充分思想准备”^⑥。

尼赫鲁充分意识到西藏在粮食和物质供应上对印度的依赖，同时也充分意识到解放军进藏后在物资供应上的困难及其对印度的依赖。为此，印度曾先后于1950年和1959年两次对西藏实施贸易管制和禁运，试图通过这些政策措施，迫使中国在有关中印关系、西藏问题，特别是中印边界问题上做出重大让步^①。毫无疑问：印度政府的禁运政策极具战略意义，尼赫鲁设想中国由于西藏驻军供应上的困难，将不得不撤出西藏；因为尼赫鲁相信，“穿过戈壁沙漠运送粮食以及从中国运来大量的粮食，都是十分困难的”^②。印度驻华大使赖嘉文在1954年中印谈判的第一次会谈中，就明确指出：“贸易问题是一个重要的问题，虽然对印度来说贸易量不大，但对当地的中国国民来说，是很重要的。”^③其话语含有明显的威胁。

更为重要的是，在新中国成立之初的相当一段时期内，中国在重大外交问题上寻求印度的支持。在中央中央看来，对于印度这样的中立国，由于“他们在亚非国家中有广泛的影响，我们必须小心地争取他们，以便同他们共同为加强国际和平、反对战争而努力”。毛泽东曾对尼赫鲁明确表示：“我们是信任印度的，印度是使我们可以睡得好觉的。”^④中国在反对美国片面缔结对日和约的过程中，多次同印方进行磋商和协调，表明中方的政策立场，积极“争取印度不参加签订对日和约，如能做到也可能影响缅甸、印尼、锡兰不参加签字，这是我们‘道义上的胜利’”^⑤。印方在这一问题上立场明确，表示对中国的支持；尼赫鲁在1951年6月22日同中国驻印大使袁仲贤会谈时坚持：和约不能无中国参加；各国无法与日本单独订约，印度若不愿接受美国对日和约草案，亦可单独与日本订和约^⑥。1951年9月8日，包括日本在内的48个国家的代表在旧金山签订了对日和约；印度虽受邀参加签署和约，但最后并未出席和会^⑦。

印度在这一时期的朝鲜停战谈判，特别是在战俘问题上，也发挥着较为积极的作用。尽管中国和印度在有关朝鲜停战谈判问题上存在分歧^⑧，但双方逐步调整各自的政策，以适应局势的发展。1953年5月，朝鲜停战谈判进入关键时期，中国事先将新的谈判方案送交印度方面；毛泽东为此在5月6日致函周恩来，让其约见印度驻华大使，告诉印方中国将提议印度为中立国委员会五国之一。毛泽东在信中还很有把握地说，按照中方的方案，“实际上将战俘送到印度去，不会使印度发生很大麻烦，相反，可能大多数战俘会迅速被遣返，剩下的不过少数。······亚洲国家应当团结互助，帝国主义总是对我们没有好心的，中国对印度则是信任的。”^⑨

通过以上考察，可以得出以下结论：

1.张经武电报的重要意义，不仅在于为中央提供了印度在藏既有特权的详细情况，提出解决和处理印度在藏特权的若干政策建议，而更为重要的是，西藏工委认识到边界问题对中印关系的重大影响，主张首先同印度解决边界问题。中共中央虽未采纳西藏工委有关边界问题的建议，但毫无疑问的是，西藏工委和西藏外事处作为中央授权交涉和处理中印关系的直接机构，其工作是卓有成效的。

2.西藏工委和西藏外事处作为中央授权处理西藏涉外事宜的一线机构，深知边界问题在处理藏印关系中的重要性，这一政策建议为西藏工委所一直坚持。当1961年4月外交部指示西藏外事处就《1954年中印协定》的执行情况进行全面检查，并对该协定的延长、修订或存废等问题提出具体意见时，西藏工委依然坚持以解决同印度的边界争端作为首要的考虑。西藏工委在1961年5月29日给外交部的报告中指出：“边界问题是印度政府反华的借口，成为目前中印两国关系中的一个根本问题，不管从总的两国关系，还是从局部的藏印关系来看，这个问题，都应该首先求得解决。”西藏工委的报告强调：“只有把这个问题解决了，或者提出解决的途径及作法，我西藏同印度关系中的其他问题的解决办法或规定，才有实行的可能。否则，如贸易、交通问题，就是按照1954年协定做一些修改，也会因印度闹边界纠纷，随时遭到破坏。”^①

3.中国处理中印关系，特别是在边界问题上采取“暂维现状”的政策，同这一时期中印关系的结构和本质密切相关。从结构上讲，中印关系在政治和经济方面是一种不对等的关系，因此在本质上依然是一种不平等的关系，除了中国在涉及重大利益的外交问题上需要寻求印度的支持之外，中央在经营西藏的过程中，在内地与西藏交通运输存在严重困难，特别是驻藏机构和部队在粮食和必需的日用品在很大程度上须依赖印度的时候，这种不对等性更为明显和突出。在中国领导人看来，与同周边国家正在显现的领土争端相比，西藏内部的政治稳定及中央治理西藏战略的顺利贯彻要远为重要得多；中共中央的政策，更多的是考虑了印度在中国稳定和发展西藏的战略中所处的重要地位^②。

4.张经武电报表明，中国即便在这一时期未就边界问题展开正式谈判，也可采取其他非正式方式，告知印方中方在边界问题上的不同看法，以掌握以后进行交涉的主动性。因此，当周恩来1959年9月8日致函尼赫鲁表示中印边界从未划定存有争议的时候，尼赫鲁声称“十分震惊”，因为“当我们两国签订关于西藏地方的1954年协定时，我曾希望历史遗留给我们的印中关系中的主要问题已经和平地和最终地获得了解决。五年之后，你现在却坚持地提出了这样一个问题，它使近年来我们讨论过而我以为已经解决了的一切问题显得微不足道”。尼赫鲁在1960年4月周恩来访印时又告诉周恩来说：“最让我们感到痛苦的是，假如中国政府并不同意我们，他们应该将自己的反对意见告诉我们。但是九年来什么也没有说······因此，这些情况的发展是令人极度震惊的。”^③尼赫鲁在边界问题上的政策，很大程度上印证了张经武电报中所担心的“正中印方之计，将来陷我于被动”的后果。