政府雇员工会(Municipal Unions/Government Employee Unions)^①是当代美国劳工组织的重要组成部分。1962年，肯尼迪总统签署准许联邦雇员行使集体谈判权(Collective Bargaining)的行政命令，推动了政府工会的迅猛发展。在联邦政府影响下，地方政府也改变了态度。在纽约市，政府雇员工会的规模在1960年代急剧扩大，并且更具斗争性，频频使用罢工争取利益，迫使政府让步，尤其是在1965年后，罢工的次数和规模较此前更多更大。本文涉及的环卫工人联合会是纽约市政府雇员工会中规模较大者，拥有单一交涉权，可以全权代表环卫工与政府谈判。^②

美国学术界对政府雇员工会进行了深入研究，尤其是经济学界。^③相比之下，史学界的研究稍显不足，目前史学界的研究集中在对政府雇员工会的整体性研究，即历时性研究；^④以及对地区性政府雇员工会的研究，即选取某个城市为案例，展示工会对公共生活的影响。^⑤关于纽约市政府雇员工会，现有研究大多探讨其与1970年代财政危机的关系。^①中国的世界史研究则几乎没有涉及政府雇员工会。

1960年代中期纽约环卫危机，以往的研究或是选取战后福利资本主发展演变的角度进行分析，^②或是从政府改革入手探讨，^③笔者则尝试从工会的角度切入，试图说明：第一，政府雇员工会是城市政治天平上的重要砝码，对政府行使公共职能有巨大影响；第二，政府雇员工会与1960年代的社会运动遥相呼应；第三，包括政府雇员工会在内的工会组织是资本主义社会制度化的政治力量，调节资方与劳工的关系，维持资本主义社会的动态平衡。

政府雇员加入和成立工会类组织始于19世纪，19世纪末20世纪初，政府雇员工会的数量迎来了第一个高峰。1902年，纽约市环卫工组成了第一个工会，由市环卫专员乔治·沃林(George Waring)担任主席，并在一定程度上摆脱了坦慕尼厅的控制。在芝加哥，公立学校教师于20世纪初成立了芝加哥教师联盟(Chicago Teachers Federation)，并在1902年发起一项针对富裕逃税者的诉讼，以此增加了100万美元的教育经费，教师工资也有所增加。^④1905年，芝加哥电力局正式与其雇员签署成立工会的协议，允许后者参与临时工雇佣流程，并由工会成员出任电力局的三名考评委员之一。这是美国首个由政府部门同意的政府雇员工会。此外，底特律、克利夫兰等城市也相继出现了政府雇员工会。从整体上看，20世纪初的政府雇员工会有两个特点。其一是鲜明的改革特色，即与贪腐的城市政治机器斗争，工会除了维护成员利益，也参与到反对城市老板的政治进程中来。对此，美国学者约翰·康芒斯在1906年总结说：凡是改革者控制城市政治的地方，政府部门都会与工会协商雇员的工资、工时和工资条件；而在政治机器掌握市政厅的城市，如印第安纳波利斯和锡拉丘兹，政府雇员工会均受到压制。康芒斯将政府雇员工会称作“民主制政府中对文官改革最重要的贡献”。^⑤其二是此时的工会组织大多局限于单个城市，而未与同时期的劳工运动和工会组织产生密切关系。

值得注意的是，尽管政府雇员工会的数量逐渐增多并参与城市改革，政府部门对工会的态度却并不积极，大多采取压制措施以限制其发展，甚至沃林领导下的纽约环卫工工会也很快被裁撤。政府对于工会的罢工运动则予以更为严厉的打压。与企业工会一样，罢工也是政府雇员工会的斗争手段。仅1906年，就有纽约、芝加哥等多个城市的政府雇员发起罢工。^⑥1911年，纽约环卫工工会再度罢工，严重影响了正常的城市生活。^⑦由于罢工者是政府雇员，因此在当时的政府部门看来，罢工不仅仅是劳工运动，而且是对政府权威的挑战和管理权的破坏，损害了公共利益，甚至被富兰克林·罗斯福总统称作“无法想象也不可容忍的”。^⑧尽管如此，政府雇员工会的罢工次数仍在持续增加，据估计从1938—1978年间共发起了超过4800次罢工。^①

两次世界大战之间，政府雇员工会在数量缓慢增长的同时，与劳工组织的联系也日渐紧密。美国劳联(AFL)和产联(CIO)均试图与政府雇员工会合作，并成立了专门的组织机构。威斯康星州政府雇员联合会(WSEA)成立于1932年，大约与此同时，劳联成立了美国政府雇员联盟(AFGE)，是劳联内部政府雇员工会的联合组织。1935年，威州的联合会也成为联盟成员。^②产联的做法与之类似，在1937年成立了美国州、县与市政员工同盟(SCMWA)作为相应的机构，其成员很快从成立时的2.5万人增加到1946年的4.8万人。^③经历了“二战”期间和战后初期保守主义回潮时代的停滞后，从1950年代中期开始，政府雇员工会的成员迅速增加，并在1960年代迎来了第二个高峰。1956年，包括政府雇员工会在内的整个公共部门工会，其成员占全美工会总人数的5%，到1969年时已达到10%。同时，工会的斗争性不断增强，1958年，公共部门工会共发起罢工15次，有1720人参加；1968年的罢工次数达到254次，参与人数更增加到20.2万人。^④

1960年，纽约政府雇员工会缴纳会费的会员大约为8.5万人，到1970年时已超过22.5万人。在整个1960年代，纽约市为政府雇员工会的拨款高达100万美元，1970年度拨款几乎是1965年的两倍。^⑤1958年，纽约市政府正式授予政府雇员工会以集体谈判权，进一步增强了后者对城市治理的影响。美国学者雷蒙德·霍顿认为，从1958年到1965年市长小罗伯特·瓦格纳(Robert F. Wagner，Jr.)离任，纽约形成了一套独特的劳工关系体系：一方面，只有当政府雇员工会能够代表纽约相关行业的大部分劳工的时候，市政府才会与之谈判；另一方面，瓦格纳时常亲自与工会领袖协商化解矛盾，并凭借与后者的密切关系，很大程度上维持了劳工关系的稳定。^⑥瓦格纳离开市政厅后，这套体系也宣告解体。新市长约翰·林赛(John V. Lindsay)出身纽约上流社会，是共和党内的政治新星。但他与劳工界全无联系，并且缺少管理大城市的行政经验。1966年也就是林赛就任市长的第一年，运输工人联合会(Transport Workers Union)和联合交通同盟(Amalgamated Transit Union)共同罢工；两年后，纽约教师也发起罢工，导致公立学校关闭36天，并加剧了种族矛盾。1968年11月17日，市政府与教师工会达成协议，罢工宣告结束。^⑦尽管如此，另一场罢工——统一环卫工人联合会(Uniformed Sanitationmen's Association)大罢工——却远未解决。

统一环卫工人联合会成立于1958年，在强势的约翰·德勒里(John Delury)领导下，联合会不断向市政府施加压力，要求政府提高环卫工人工资，缩短工作时间，降低工作量。瓦格纳的秘书在评价德勒里时说道，“他坚信，让环卫工人尽量少工作是自己职责的一部分”。^⑧正是得益于联合会庇护，环卫局内部形成了不良的工作作风和多项陋规。例如，环卫工人常常故意破坏垃圾运送车，以便逃避工作，市民要想及时清理垃圾，甚至不得不向环卫工人行贿。^⑨此外，环卫工作中还有这样的潜规则，即垃圾运送车到达处理厂后只倒出一半，带着剩余的半数返回，这样第二次装填时只需装载一半。^⑩而德勒里对此态度暧昧，1960年代，纽约环卫局的工作质量不断下降，服务水平难以满足居民需求，不仅设备老化陈旧，多年来缺少翻新，而且工作效率低下，工作流程缺乏系统规划。

上述种种弊端使纽约市在1960年代面临严重的环境卫生危机。1962年，布鲁克林贝德福德—施泰因文森特社区居民发起抗议活动，要求环卫局加快垃圾清理；^①1968年2月7日，下东区居民将环卫局没有及时运走的垃圾装上两辆卡车，依次来到环卫局和公园局寻求解决方法，却无人受理；^②1969年2月8—10日的雪灾进一步凸显了纽约的环卫危机。在暴风雪中，环卫局的低下效率暴露无遗，道路被积雪堵塞，缺乏足够的人手清理积雪。纽约市政府曾在1966年2月发起一场街头清理运动，旨在改善布鲁克林中部的街头环境，但却收效甚微。^③曾经秩序井然的南布朗克斯在，1960年代也面临着环境恶化、垃圾围城的困境，夏洛特街一度“干净到可以咬一口，”但此时，“垃圾已堆满了公路和人行道，咖啡渣和鸡骨头被人扔在角落里”。^④更为严重的是，种族骚乱也加剧了环卫危机。1970年，布朗斯维尔居民在环卫局分部门前点燃大堆垃圾以示抗议，随后引发了遍布该地的大规模骚乱，持续两天之久。^⑤媒体公开宣称，“垃圾清理是林赛市长的政治难题”。^⑥

为改善环境卫生，同时也为缓解种族骚乱，并从根本上改善市政府管理能力，林赛开始改造纽约市政府的组织结构。首先是精简机构，将市政府近50个部门合并成10个大部。1966年林赛当选市长时，纽约市政府规模庞大，程序繁杂，叠床架屋的组织构造导致运行效率极为低下，仅仅垃圾运送一项事务就涉及三分之一的政府部门。^⑦在林赛的推动下，环境保护署在1967年成立，整合了环卫局、大气污染防控局以及与污水处理和供水有关的多个机构。^⑧其次，林赛在纽约市内设置了数十个社区市政厅(Neighborhood /Little City Hall)，方便市民就近解决问题。此外，林赛从管理和技术层面入手改革环卫部门。一方面是重构维修站的管理模式，将原本分散在各区的维修站整合为三个中心维修站。另一方面是更新环卫设施，追加拨款。1969年，市政府再度增加环卫部门预算以雇佣更多工人，并要求环卫部门增加工作量，安排更多工人加快处理垃圾，尤其是长期饱受垃圾围城困扰的少数族裔社区，林赛更是要求环卫工人全力投入垃圾清理。

然而，林赛的改革却引发统一环卫工人联合会不满，双方的矛盾最终导致联合会发起罢工，使纽约环卫问题更为严重。1967年7月，市政府与联合会就签订新合同展开谈判。此时，林赛为解决环卫危机而采取的措施已经引发联合会极大反感，德勒里公开宣称，如果政府增加环卫工人在老旧社区的工作量，联合会将不惜以罢工来抵制，1968年2月2日，联合会发起罢工，超过1万名环卫工人加入罢工行列，整个城市的环卫处理迅速陷入瘫痪，环卫危机进一步加剧。据统计，每天新增垃圾约1万吨，堆在街道各处，纽约“变成了一个巨大的贫民窟，来自各地的垃圾越堆越高，大风吹来，恶臭弥漫在街头”。^⑨5日，林赛发表公开演说，承认纽约城市环境极度恶化，这是“这座以宽容闻名的城市所不能容忍的，”呼吁联合会回到谈判桌前，与市政府协商新的工作条件和待遇。^⑩但市长的建议被联合会拒绝，罢工仍在继续，纽约环境卫生状况进一步恶化。随着垃圾越堆越高，街头的老鼠也越来越多，卫生官员宣布纽约市民健康面临极大挑战，担心随处可见的垃圾会堵塞下水管道、污染水源，并提醒人们伤寒和肝炎等传染病暴发的风险正在加大。为此，林赛呼吁其他政府部门员工暂时承担环卫工人的职责，但却被相关政府雇员工会所拒绝。^①

与此同时，联合会与纽约州州长纳尔逊·洛克菲勒(Nelson A. Rockefeller)的关系使环卫危机更为复杂。洛克菲勒与林赛虽然同属共和党，但双方关系一直颇为紧张，在政治主张和个人关系上屡有龃龉。^②而且，洛克菲勒与德勒里在政治上有长期合作关系，在1966年的州长选举中，洛克菲勒得到了包括统一环卫工人联合会在内的多个政府雇员工会的支持；而同年的市长选举中，林赛并未得到工会支持。^③这种政治局面也是德勒里敢于发动罢工的筹码。在公开呼吁联合会停止罢工无果后，林赛请求州长向纽约市派驻国民警卫队以维持秩序，这成为洛克菲勒插手纽约政治的契机。虽然洛克菲勒并未回绝林赛的要求，但实际上并不打算派驻国民警卫队，因为担心军队入驻会促使罢工更加激进。所以，洛克菲勒选择了以纽约公共健康遭遇严重威胁为由干预此次危机。^④2月10日，洛克菲勒宣布由州政府接管纽约市环卫部门的职责，并提高环卫工人工资。联合会则表示接受州长条件，并于10日晚间结束罢工。^⑤实际上，州长此举并未与林赛协商，不但会赢得结束罢工的称赞，而且使市长的强硬立场前功尽弃，而提高的工资却要由纽约市来承担。因此，林赛极为不满，称洛克菲勒接管纽约环卫部门的举动是“对地方自治原则危险的、赤裸裸的破坏……侵犯了纽约市民的基本权利”。^⑥然而，局势的发展却超出洛克菲勒和德勒里的预料。此时，纽约环卫危机已极为严重，纽约市民强烈谴责联合会罢工，支持林赛拒绝向工会让步的强硬态度，甚至民主党也站在了林赛一边。^⑦民众的抗议信每天如雪片般涌入州政府，在民意压力下，共和党议员纷纷与洛克菲勒切割，民主党更乐得州长失败，因此州议会否决了州长的决定，宣布州政府不得接管纽约市环卫部门。^⑧而林赛也选择在此时向媒体公布自己要求派驻国民警卫队的原因，声称此举得到了多个工会领袖的同意，军队入驻可以迅速恢复城市秩序，加快垃圾的清理，并在言语中表现出对受垃圾围城影响最深的少数族裔贫困居民的同情。^⑨此举无异于进一步打击洛克菲勒的政治声誉。甚至时任加州州长的共和党人罗纳德·里根也表示洛克菲勒试图插手纽约城市事务的举动是“如履薄冰”。^⑩这样一来，州长只得要求联合会回到谈判桌前，并派遣三名州政府官员加入其中。2月17日，纽约市与联合会在州政府官员协调下达成新协议，罢工正式结束。

罢工的结束，宣告环卫危机的高潮已然过去，但仍有许多问题亟待解决。罢工使联合会陷入孤立，据《纽约时报》事后的民意调查，超过59%的纽约州公民和61%的纽约市民支持林赛的强硬立场，而环卫工人的形象则大打折扣。^⑪因此，联合会不得不向市长妥协。而原本无视工会的林赛，也意识到工会的重要性，开始寻求与联合会合作来整治城市环境卫生。

建立与联合会的沟通机制是林赛政府在罢工结束后采取的措施之一。1970年布朗斯维尔垃圾骚乱平息之后，林赛加快了整治环境卫生的步伐，建立了与德勒里定期会面的机制，沟通环卫部门的改革和计划，协商环卫工人的工作安排和待遇。^①与此同时，联合会也意识到与市政府合作的重要性，因此积极支持市政府的环卫政策。林赛与联合会的关系也在互动中渐趋融洽，在1969年的市长选举中，联合会成为林赛的支持者。纽约的环境卫生状况逐步得到改善，1972年1月降雪来临前，林赛自信地告诉市民，纽约已经做好了应对大雪的准备。^②

从公共交通业罢工到环卫工罢工，短短两年间的三次罢工彰显了政府雇员工会在1960年代的斗争性和影响力。透过统一环卫工人联合会罢工及其解决不难发现，政府雇员工会不仅是纽约政治天平上的有力砝码，也是城市治理的重要参与者。实际上，即便不采取罢工，政府雇员工会在1960年代也对城市施加了巨大影响。首先是增加了政府的财政开支。1958—1959财年，纽约市政府用于劳工的各项开支总额为3820万美元，到1968—1969财年，这一数字已高达1.6亿美元。1969—1970财年的预算较上一财年增长了6亿美元，其中4亿美元用于增加劳工开支。^③根据美国学者哈里·威灵顿和拉尔夫·温特的研究，政府雇员工会凭借与政府部门更为密切的联系，在增加工资方面较企业工会更有竞争力。尽管近年来这一观点受到挑战，但政府雇员工会导致政府财政支出加大的结论并未被推翻。^④这与1975年纽约财政危机不无关系。Michael Spear，“Lessons to Be Learned：The New York ^⑤其次，“政府雇员工会的崛起，是美国劳工关系转型的重要组成部分……是推动1960年代社会运动走向高潮的因素之一”。^⑥1960年代中期以后，城市危机日益加剧，财政实力遭受重创，政府雇员工会不断提高的经济诉求越发难以满足；而工会长期以来习惯于自己的要求被满足，因此在协商中每每持强硬立场，一旦要求被拒绝，便以发动罢工相威胁。此外，政府雇员工会的斗争性与种族矛盾不无关系。一方面，随着肯定性行动的实施和多个《民权法案》的颁布，少数族裔在升学、就业等领域得到照顾，使许多白人低收入者感到不满，正如查尔斯·莫里斯所言，环卫工人“不满意这座城市，不满意现在的工作条件，感觉自己是二等公民，而纽约却处处照顾少数族裔”。^⑦另一方面，随着政府雇员工会斗争性的增强，民权团体逐渐与其联合，共同向政府施压。民权运动也进一步激发了工会的斗争性。^⑧实际上，1968年3月马丁·路德·金前往孟菲斯，正是为了支持当地环卫工人的抗议游行。第三，政府雇员工会逐渐参与到政府的决策过程中。与企业工会不同，政府雇员工会的诉求不仅仅是增加工资，而且要求参与政府决策，尤其是利用自己的专业知识影响公共政策的制订和执行。教师工会最为典型，在美国教师联盟(American Federation of Teachers)的要求下，教师得以深度参与美国教育政策的制订和教科书的编写修订。1960年代，联盟成功游说国会和州议会增加公立学校拨款。^⑨2002年《不让一个孩子落后法》(No Child Left Behind Act)生效后，教师联盟通过多种渠道呼吁法案修改，最终影响了法案的实施效果。^⑩除此之外，警察、消防员等政府雇员工会也通过各种方式影响政策的制订和实施。

总之，统一环卫工人联合会罢工以及林赛的举措，无论是与工会的互动还是对政府机构的改造，都走在了其他城市前列，并为许多城市所效仿，从中不难发现政府雇员工会对城市治理的影响。政府雇员工会虽与企业工会不同，但毕竟同属于代表劳工的利益集团，其演进与变迁也启发我们更好地理解工会在资本主义制度中的角色和作用。

工会在美国政治、经济和社会生活中扮演着重要角色。内战结束后，随着美国工业化速度加快、程度提高，劳资冲突愈发激烈，工会会员的数量不断增加。根据劳工部统计，1901年工会会员有105万，1920年达到503万；^①到1953年，制造业、交通业和建筑业中工会会员的比例分别为42%、80%和84%。^②同时，从19世纪后期到20世纪中期，工会影响力不断上升，在维护工人权益、调节劳资关系等方面的作用越来越重要。在1920年代，“不同的法院以各不相同的法律理由承认了工会是拥有一定权力的组织，工会享有某种法律上的权力与雇主进行集体谈判”。^③1935年通过的《瓦格纳法》即《全美劳资关系法》(National Labor Relations Act)进一步提高了工会地位，赋予其与资方进行谈判的权力，确立了工会的集体谈判权，彻底改变了以往的劳资关系，从此工会利用这项权力参与企业管理，并进而影响美国政治和经济。^④进入1970年代后，工会人数增长渐趋停滞甚至开始下降，同时，工会因为在与民主党的关系，对待反战、民权运动等社会运动的态度以及自身权力架构和治理等问题上的不同观点而陷入分裂，^⑤并且受到滞胀危机的冲击，在1980年代呈现衰退局势，对美国政治经济的影响力也持续下降。

工会是一把双刃剑，其积极意义主要表现为提高工人经济待遇，维护工人权益。1950—1965年，美国工人工资有了很大提高，例如肉类加工业工人平均小时工资上涨了114%，钢铁业上涨了102%，工会在其中发挥了巨大作用。^⑥同时，工会在收入分配合理化和政治民主化方面也发挥了积极作用。在工会影响下，地区之间、行业之间以及技术工人与非技术工人之间的收入差距在缩小；^⑦而1970年代工会衰落以来，收入差距拉大，1977年，企业管理人员收入为普通劳工的30倍，而这一差距到1990年代中期已增加到115倍。^⑧但工会的负面影响也不容忽视。1960年代是美国经济的黄金年代，但工会的不满却在集聚。经济繁荣使民众对发展目标产生了更高期待，“日益扩张的政府干预强化了各利益集团对政府的共同依赖及彼此间的攀比心理，横向比较中产生的不平衡感抵消了既得利益带来的满足感”，^⑨因此，20世纪中期，工会不断向企业和政府施压，以罢工相要挟，要求提高工资、缩短工时。战后民主党长期执政，以工会作为其政治基础之一，因此对工会的要求以妥协为主，从而进一步助长了工会的战斗性。

事实上，工会是战后美国权力结构的一部分，是资本主义制度化的政治力量，尤其是在“二战”后到1970年代的福利资本主义时期，工会是福利国家建设中不可或缺的成员，通过集体谈判权以及在选举政治中的巨大影响力，争取自己的利益，并进而影响美国政治和经济生活。正如多姆霍夫所言，《瓦格纳法》“在南部政治势力的支持下，调整了美国权力精英和工会领袖之间的关系”，^⑩而在战后，尽管有《塔夫脱—哈特莱法》(Taft-Hartley Act)等抑制工会的法案出台，但从整体上看，工会的地位和功能仍在上升。一方面，工会的法律地位和影响力逐渐上升；另一方面，工会被纳入福利资本主义体系，劳资冲突“通过集体谈判与政治民主化进程被制度化，从而具备了调节和解决冲突的渠道”。^①甚至有学者认为，美国的福利资本主义“从一出生就贴着工会的标签”，^②以至于左翼知识分子批评工会在“二战”后与大公司和政治机构建立联盟，导致“工会领导的性质发生了一次真正的革命”。^③在这样的制度框架内，工会的谈判能力大大增强，政治影响力也随之增大。20世纪中期是美国工会的鼎盛期。帕维尔科发现，工会在“二战”前并没有足够的力量影响美国政府的社会政策，即使激烈的工人运动其左右社会政策的能力也很有限；^④而战后，工会全力促进联邦政府推广福利政策，支持联邦政府在住房和就业等方面的政策，成为民主党的政治盟友。杜鲁门总统宣称，福利国家建设“需要一个包括老人、退伍军人和残疾人在内的综合性公共政策，不能依靠多层次的私人保障计划来实现，因为后者不可避免地将会把规模庞大的工人群体排除在外”；^⑤而工会也无法单独捍卫自己的利益。一直到1960年代中期，在民主党长期执政和福利资本主义政策影响下，劳资关系基本保持平衡，工会通过集体谈判权保护工人利益，并强化自己在政治经济中的话语权；同时，工会通过与政府博弈，即以影响立法的方式来增强自己制度化的影响力。然而，随着福利资本主义式微，工会也开始走上下坡路。1970年代以来，在能源危机和滞胀危机的冲击下，美国经济形势日渐恶化，福利资本主义难以维系，主张“小政府、大社会”的共和党在社会对福利国家的质疑声中成为美国政坛的主导，直到1990年代，只有吉米·卡特一届民主党政府。企业在与工会的谈判中更加强硬，每每以裁员相威胁，逼迫工会妥协，这种让步式谈判(Concessionary Bargaining)成为工会的常见姿态，^⑥其影响力也不断下降，尤其是在经济萧条时期。^⑦

综上所述，工会是美国政治经济乃至社会生活中一支不容忽视的力量，在维护劳工利益、推动收入分配合理化和政治民主化的同时，也存在负面影响，即扰乱经济社会秩序，尤其是政府雇员工会，其罢工将导致公共服务停摆。同时，工会是资本主义的组成部分，是美国政治结构的一分子，发挥着调节和平衡资本主义制度的作用，只是在不同时期其作用大小有所不同。曾有学者指出中国史学界对劳工史研究的不足之处，^⑧笔者认为其评论在今天仍有道理，而对工会与其他制度化机构的关系、内部权力结构、政治理念、行动目标和具体活动的研究，不但能够加深对劳工史这一重要史学领域的理解，同时也可以借助劳工史的视角丰富对于西方社会生活的认识。