在社会政策方面，欧盟的模式对中国显然是很有启发的，但目前欧洲模式自身也饱受压力，难以持久。鉴于此，中国应该优先考虑欧洲众多社会模式中更具有可持续性的样本，如改革后的德国，北欧国家也有可借鉴之处。此外，中国对欧洲社会模式的研究往往与意识形态相捆绑，因此经常产生一些偏差。中国社会保障体系的主要问题在于资金不足、覆盖面不足、地域分割、机构低效等。所有这些挑战都对社会的长期稳定构成了较大的隐患。
关于欧洲政策尤其是欧盟的政策如何成为中国的范本，这方面的研究还比较少。这里着重分析宋新宁在2010年发表的一篇研究论文(Xinning Song：European “models” and their implications to China：internal and external perspectives) ①。但这篇论文的局限性在于，它只是对现有中国学者在欧盟不同政策领域的相关研究成果进行了分类整理。宋新宁在文中提到，②最近20年欧洲研究在中国发展得十分迅速。原因有二：一是中欧关系的广度和深度都大大增加，经济相互依赖性也显著提高；二是中国学者和决策者认识到了“欧洲模式与中国国内政治社会发展以及对外关系具有相关性”。③他评论说，在欧洲研究方面，中国学术界和政界对下列领域最为关注：欧洲政党政治及民主社会主义，欧洲社会政策及社会保障体系，欧盟区域政策，欧洲对外及对邻国的政策，欧洲的有效多边主义概念，欧洲作为一个和平崛起的范例，“功能主义”——比如逐步地、逐个领域地推动合作，以及“功能主义”怎样能够应用于东亚地区的整合。①宋新宁同时指出，相对于向美国学习，中国更愿意向欧洲学习，一部分是因为中国认为欧洲相对美国来说是一种“社会性力量”(social power)。在90年代末，中国对欧洲的研究获得了新的动力，因为当时欧盟与中国政府发起了第一个中欧高等教学合作项目(1997—2001)，该项目的主要目的之一就是推动中国的欧洲研究。超过100所中国与欧洲的大学和研究机构以及1000名双方的学者参与了这一项目。另外，中国的各个大学和研究机构也相继建成了大约20个欧洲研究中心。欧洲研究(包括政治学、经济学、法律社会学、国际关系学、历史学)如雨后春笋般兴起，而且也更加深入、系统、富有战略性。
尽管本文旨在提供一些相关领域的最新证据，但原则上应该被视为一篇文献综述。本文也希望能通过对一些关键政治概念的介绍，增进中欧双方的相互理解，增强双方读者的兴趣。随着中国国际地位的日益凸显，有关中国和中欧关系(尤其是一些特定领域)的研究论文也更加丰富。
二 中欧合作与中国对欧洲社会政策的研究虽然中国无力负担欧洲式的福利制度，但中国的决策者和学者都把欧洲看作自身改革的最重要参考。在过去的40年里，中国学者把目光转向了欧盟国家的社会模式。其中最受青睐的是北欧模式，尤其是瑞典。在20世纪80年代②，在意识形态的驱使下，中国学者认为北欧模式是中国社会政治改革的最好模板。中国人对社会民主党可以掌控权力如此之久感到惊讶。有学者建议③，解决共产党自身问题(比如腐败)的唯一出路，就是民主社会主义——某种程度上指的是瑞典模式，这对中国而言也是最优的选择。瑞典的社会保障体系是一个十分重要的参照。但随着威权意识形态控制的收紧，这些想法都被搁置了。虽然如此，中国政府从80年代起就开始构建社会保障体系，因此对欧盟国家实践的研究从未停止。根据宋新宁的研究④，中国几乎所有关于社会政策和社会保障体系的教科书、学术作品、书籍和文章都把欧洲国家作为参照。从90年代起，中国对于欧洲社会模式的研究变得更加深入，更加聚焦于个人政策领域，比如医疗、就业、劳动力市场、老龄化问题、养老金制度等，并且也开始考虑如何将欧洲的社会政策应用到中国的实践中。
从2000年初开始，由于中欧高等教育合作项目的开展，对于上述问题研究急剧增加。有143个合作研究项目受到资助，其中27个与欧洲社会政策有关(社会保障体系、福利国家、公共卫生、老龄化、就业政策、环保政策等等)，占据了总资助额的20%。在440名受到项目支持的中国访问学者中，有117人做的是有关社会政策和社会保障体系的研究。根据中国社科院欧洲研究所的数据，截至2002年底，包括图书、期刊、政策报告在内，有超过1000册关于欧洲社会政策和社会保障体系的出版物在中国出版。
2002年，中国政府推出了新的政策来提高社会标准，从而缩小贫富差距。关于欧洲社会政策和社会保障体系的研究由此获得新的动力。
中国学者普遍认为，欧洲的社会模式——不像美国的模式——可以“为资本主义市场经济带来社会公平与和谐”，因此对中国而言是一个好的范例。目前欧盟和中国在技术层面合作紧密：在2005年，欧盟委员会与中国劳动和社会保障部签订了一个关于中欧在劳工、就业、社会事务方面的谅解备忘录。这一备忘录涵盖了社会保障、社会团结、劳动法规、劳动力市场及社会对话等问题。中欧社会保障改革合作项目也在2006年揭开序幕①。
周弘解释道②，与其他领域的研究不同，中国关于欧洲社会政策的研究是跨学科的，包括人口学、社会学、经济学、历史学、法律学、金融学，甚至哲学。大多数情况下这些研究受国内需求和来自决策者的直接需求推动，尤其在当劳动力市场的重大改革开始进行的时候更是如此。因此很多研究项目的直接目的就是展示欧洲的范例怎样能够使中国获益。中国学者感兴趣的一个关键点就是社会正义以及如何通过立法来实现社会正义。最近，欧盟与成员国之间社会政策规划的互补和矛盾以及养老金供应的私营部门等问题引起了中国研究者的关注。社会政策改革领域也获得了大量的研究。专题式的研究报道包括了贫困、家庭问题、家庭补贴、养老金、医疗保险、就业法规、青年失业、提前退休、非全日制就业等等。但周弘发现，一些重要的问题被排除在外，比如欧洲的社会政策与经济政策直接的相互作用，还有一些体制性问题，如欧洲关键政策参与者的利益与动机、社会排斥、社会包容、社会倾销等等。周弘批评了研究者的政治(意识形态)立场使他们只关注相关国家的执政党，而忽视了对其他政策参与者的贡献、行为、观点的分析。周弘还认为，从不同角度(包括欧盟层面、成员国层面)研究欧洲社会政策的中国学者之间的合作以及他们与一般的欧盟专家之间的合作并不充分，他们的研究证据也不够充足。
三 福利国家概念介绍“福利国家”(welfare state)是社会政策中的一个关键概念，中国学者也对这一概念进行了大量的研究和阐释。由于“福利国家”在不同的国家意味着不同的事物，因此这一概念并不明确。在美国，福利国家只是意味着“由国家提供福利”。在欧洲它涵盖的是一个广泛的社会保障体系。在很多“福利国家”，尤其对西欧和北欧而言，社会保障不仅仅由国家负担，也由独立、自愿、自治的公共服务机构提供。“福利国家”在这些国家指的是一个社会保障体系，而不仅是一个由政府运作的机制。
社会政策的基本目标是提高社会福利。二战之后，政府强力干预在西欧成为一种潮流，社会保障体系的设计便是如此。全国范围内都推出了很多社会政策来落实社会保障体系，如建立庞大官僚队伍进行管理。在后面的几十年，这一现象逐渐改变，私营部门以及自愿和非盈利的组织开始承担更加重要的角色。
欧洲意义上的福利国家在历史上是一个跨国现象，可以一直追溯到19世纪末，当时它的主要功能是对资本主义工业化、城市化和人口冲击等问题做出一个回应③。
在德国，战后重建是基于“社会国家”(social state)的构想，这一理念有时也被称为“社会市场经济”(social market economy)，即经济发展是提供社会福利的关键驱动力。社会福利是与工资挂钩的，那些没有工资的人受到的保障也更少。社会福利的公共开支应该与经济发展的需求相兼容。这一体系通过一种建立在去中心化的互助协会之上的社团结构得以发展。社会医疗保险、一些社会服务以及很多收入保障体系都是通过独立的基金系统来管理的。
在法国，社会保障是基于团结的目的，这一点在法国社会保障法的第一条有规定，不过团结这个词有不同的含义。团结的基础是社会的相互依赖和共同责任。目前，通过在国家层面建立医疗体系和社会保障体系，团结的范围也得到了扩大。自从1970年，这种团结模式通过社会融合得到了补充，把本来被排斥的群体包整合进了国家社会网络。当前法国的社会福利体系是一个非常复杂而昂贵的服务网络，包含了很多针对不同群体的特殊安排。
瑞典的社会模式经常被视为“福利国家”的典范，它把体制关怀作为一种普遍的最低标准来惠及全民。瑞典模式强调社会公平，正因为如此，瑞典是经济合作与发展组织(OECD)国家中社会保障投入最高的国家，并且由于其高比例的税收，留给家庭的可支配收入也最低——不到国民收入的一半。这种“制度再分配”(institutional-redistributive)模式统筹了综合性社会服务原则与旨在减少社会差异的一定程度的平均主义。
英国左翼阵营布莱尔改革派教父——“第三条道路”奠基人之一的安东尼·吉登斯(AnthonyGiddens)认为，一种社会模式预设了5个条件：1)是一个发达的奉行干预主义的国家，并且税收是占据国家收入很大比重；2)有一个强大的福利体系，并服务于全体国民，尤其是贫困人口；3)有一个确保减少经济差距或其他领域差距的体系；4)社会参与者和工会在运作福利体系和保障工人权利方面起到很大作用；5)增加社会福利和增加就业是所有政治动议的关键要素。欧洲的社会政策体系对重塑欧洲大陆经济及其独特的社会模式具有十分重要的作用，过去几十年中，欧洲的社会政策经历了几次重大转向。①
听起来可能比较意外的是，好几种社会福利机制早在西欧实施之前就被引入了中国。这里不仅在时间上值得留意，更关键的是这些福利措施与民主以及欧洲式的工人权利并不相关。水与食品的供应、饥荒救济以及教育等综合服务措施早在18世纪就被引进中国。这些供给与之后出现在欧洲的社会服务相比具有完全不同的意识形态背景。这些供给都由当权者分发。根据儒家的政治理念②，皇帝作为一个仁慈的统治者，是社会秩序的提供者。并且，儒家强调施与帮助是一种道义上的责任，但这更多的是站在家庭的层面，而不是基督教的那种博爱。对儒家而言，人与人之间的不平等是完全正常的，而那些通过辛勤劳动来维持社会运转的人应该得到奖励。这使得对穷人的排斥得到认可，同时也在一定程度上避免了向政府寻求帮助。这样一来，政府就没有义务提供社会保障，而且在这种文化下，社会保障不是一种公民权利，而是一个仁爱的君主出于道义的一种施舍。③林卡(Lin，Ka)指出，西方和中国对福利有明显不同的理解，这一点可以通过考察他们对“福利”一词的不同含义看出它们。“福利”一词在欧洲来源于古诺尔斯语“Velferd”(fare-well)和德语“Wohlfahrt”(well-being)，而在汉语里“oruzhi”翻译为幸福(happiness)，由上天或仁爱的统治者施与。④在西方，福利国家和社会服务是建立在公民身份和相关的社会权利基础之上的，而中国福利机制更多的是一种以地方社区和家庭纽带主导的集体主义。
四 欧洲社会体系欧盟是一个福利国家的联盟，不是一个联合的福利国家。社会政策在欧盟是一个松散的相互协调的领域，大致基于成员国之间自愿的合作。覆盖整个欧盟的福利性支出并不存在。成员国在这一领域保有自己的主权。欧洲共同体是基于政治和经济原因成立的，因此在它成立之时并没有社会福利方面的考虑。社会政策领域的考量在后来，尤其是20世纪70年代的危机之后才出现。⑤
德国的“社会市场经济”概念和欧洲的社会模式有着相同的源头。前者的设计是为了通过权力分割、加强立法、机构监管等措施来保障自由、公平竞争、保护弱者。政府有义务建立一种经济运行机制以消除不公正的特权、促进社会公平。1949年在德国的三个西方占领区，基督教民主联盟为他们自己设定了建立“社会市场经济”的任务，从而抵制计划经济，保护私有财产，保障公平自由的竞争，保持市场价格合理，防止垄断，为弱势群体提供保障，达成工作协议。他们反对社会主义指令经济，也反对极端自由主义所倡导的国家完全从经济领域撤出的主张。公正、国家、传统、道德、严格的标准和价值观是这种社会市场经济的基石。但是，出于掌控经济政策、社会政策及市场状况的目的，这一模式尽量协调不同利益，“保护弱者，抑制极端、削减过剩、限制权力、设定游戏规则并确保被遵守。这种市场经济是保障自由、幸福、公正、有序社会的必要但不充分条件”，经济学家威廉·勒普克(Wilhelm Röpke)在一个多世纪之前如是说。社会模式的概念经历了几次大的修正，并且也从多种角度得到了阐释。
在更广泛的意义上，欧洲的社会模式超越了社会保障(养老金、医疗卫生)的范围，涵盖了补助金、社会对话、终身学习、积极的就业政策以及消除贫困和歧视等向度。这一模式承认了社会对话的重要角色，尤其在减少失业、就业培训以及引进组织工作的新方法等方面。在欧洲，由国家设定就业的基本法规，对社会保障的期望深入人心。经济发展是社会发展和公民福利的必要不充分条件，这一认识在欧洲远比在美国更加普遍。因此，与在美国相比，衡量经济发展和生活水平的福利指标在大多数欧洲国家都更加重要，这也是欧洲模式优越性的有力证明。①
在欧盟层面，尚未有一个对欧洲社会模式唯一的官方定义。在90年代，通过遵循共同的标准以及协调各个国家社会政策来建立一个“欧洲社会区域”(European Social Area)还是一个很新鲜的事物，尽管如此，自从创立以来，欧盟在社会政策方面的期望日益提高。为了促进共同市场的建立，于1957年签订的《罗马条约》只是确立了提高工人生活水平和工作条件的目标；今天，欧盟的目标已经大大扩展，包括通过性别平等来促进充分就业、提高社会保障标准，加强成员国之间的团结等等。尽管社会政策的权限总体上依然属于国家，但在社区层面已经出现了一定程度的协调与合作。开放性协作机制是从90年代末开始被逐步引进的，它是基于成员国之间的自愿合作，没有任何约束性规则，也不僭越国家的管辖权。开放性机制依赖于软法律，比如指导方针、指标、基准以及对最优实践的分享等等。宽泛的共同战略目标得到了一致同意，并被移植到国家规划中，而规划的落实则由比较性报告来进行监督和评估。社区社会政策排斥了一些禁忌领域，如工资、社会再分配等相关问题。社区社会政策的范围相当有局限性，基本只针对特殊群体和特定情况，并且设定了最低要求。欧盟已经声明要维持自由市场经济和社会保障之间的平衡，或者说，保持竞争力与团结之间的平衡，这是欧盟政策的首要议题。
欧盟的社会经济模型建立在基本的西方价值基础之上，包括民主、法制、尊重人权、国家自决等等。根据其自我认同，它的经济哲学与美国和亚洲模式相比“更具社会性”；社会平等具有更重要的地位，而经济表现同社会团结、环境保护、公民福利等目标一样，居于次席。因此，与其他模式相比，欧洲模式中国家的分量更重。然而，批评者认为，欧洲社会模式并不是一种真正的模式，也不是真的代表整个欧洲。欧洲经济通过不同语言文化的相互协调得以运作，而且我们很难对一个欧洲的社会或一种欧洲的文化进行讨论，讨论对象只能是欧洲各个民族和各个文化的总和。就业、福利、医疗、养老等政策在各国殊为不同，而这些差异随着每次欧盟的扩大都只会继续增加。总而言之，欧洲社会模式的直观表现是社会公平和社会团结，然而，但凡提及欧洲社会模式都是为了强调欧洲与美国社会政策的差异。福利体系是现代欧洲最大成就之一。
欧盟成员国执行着不同的社会政策。欧盟或许会发布指导方针或者设定目标，但工作岗位不是由布鲁塞尔创造的。福利、医疗、养老制度在不同国家也有巨大的差别。显然，不会有一个单一的欧洲最低工资标准或者单一的欧盟医疗体系。
当论及欧洲的社会模式时，“欧洲的”这一形容词的含义还包含另一个维度：制度上的。虽然共同的价值和原则很重要，但如果没有共同的法规和制度，它们的作用也十分有限。就如前文提到的，欧盟在这一层面还很薄弱。1997年签订的《阿姆斯特丹条约》是欧洲在就业与社会政策领域合作的一个转折点。除了开放的合作机制以外，成员国还委以欧洲委员会就抵制就业歧视进行立法提案的权力。从2009年开始《里斯本条约》使《欧盟基本权利宪章》①成为了欧盟法律体系的一部分，在这之前《欧盟基本权利宪章》只是一份政治宣言。这使得欧洲法院可以在即使没有特定的欧洲法律规定的情况下，迫使成员国协调它们的立法。
即便我们不能对“欧洲社会模式”下一个准确的定义，而且这一概念的边界也十分模糊，但确实存在一种欧洲模式，或者说模式家族。当我们谈论欧洲社会模式时，应该注意到，这一概念涵盖了十分宽广的社会体系光谱，成员国有多种不同的福利制度、财政制度及转移支付制度。在欧盟大致上有四种不同的福利制度：北欧模式、自由主义的盎格鲁—撒克逊模式、大陆模式及地中海模式。②
北欧(或斯堪的纳维亚)模式目前正在被仿效，这一模式以保障广泛的社会权利和高比例的再分配率为特征。维持高标准的社会保障体系的资金来自于高税收。就业问题不严重，登记失业率一般很低，而就业方面国有部门和私营部门都有贡献(在斯堪的纳维亚的某些地区，国有企业雇用了30%的劳动力)。国家对劳动力市场的干预很积极，国家提供就业培训项目和工作安置机制。这里的工会是世界上最有力的，平均60%的工人都是工会成员，而在斯堪的纳维亚和丹麦这一数字超过了75%。社会的运作基于一种共识，82%的就业合同受到集体协议的保护。这样一来，人民收入差距比较小，而整个社会都享有一种慷慨的社会关怀。北欧模式是一种福利国家和平均主义社会的典范。
盎格鲁—撒克逊模式在提高福利时是有选择性的。社会关怀不是一种与生俱来的权利。因此，这一模式下再分配率很低，政府干预适中。遵循这一模式的国家会通过全面性改革削减公共开支，这导致了其低收入家庭和社会不公平的增加。这些改革包括养老金系统的私有化、削减失业补助等，而这恰恰是社会长期稳定的保障。这一模式是一种典型的自助路径。③
大陆模式为欧洲大陆的大部分国家所采用，是一种独特的国家干预与家庭传统的混合产物，其高水平的社会保障由工资税来提供。这一模式以高比例的再分配率和财政负担不均衡为特征。在大陆模式的福利体系中，焦点问题是如何在公营和私营部门创造就业。这一模式如果严格实施的话，效果不会尽如人意，因为劳动力成本很高，失业补助的财政负担也很重。在法国的大陆模式中，国家及其他机构在国家预算中占很大比重，而且其保护主义作风也使得大陆模式在全球化背景下显得更加昂贵和不可持续。
地中海模式在很多方面与大陆模式相似，但也有一些地方不同。养老金制度占据核心地位，而家庭则承担了部分社会保障网络的功能。这一模式导致了明显的社会歧视以及社会福利方面的严重不平等。妇女在这些国家处于不利地位，因为她们无法协调自己的工作和家庭。这一模式的浪费很严重，并且鼓励提前退休而不是自我培训和再就业。这一模式最臭名昭著的例子就是深陷危机中的希腊。
欧洲国家的社会制度有很大的差异，而新加入的成员国最近几年也经历了一些改革。国家在每个成员国都很重要，但在一些国家其作用更加直接。一个极端就是直接由国家提供服务，另一个极端则是国家仅仅对私营部门的服务提供者进行管理。各国间通过社会对话、部门规则及合作来保护工人利益、提供社会福利的方式有很大差异。
值得注意的是，欧洲的社会模式在21世纪不得不面临很大的挑战①，尤其是在那些具有显著大陆模式和地中海模式特征的国家。为了应对全球经济与人口的挑战，需要一种更加灵活的社会经济环境。另外，中国和印度在参与全球经济的过程中给世界劳动力市场带来了数以十亿计的工人，这使全球资本与劳动力的比率下降了一半。这一重大变化对东西方都将带来根本性的社会转变。
由于这些人口②、经济方面的约束，欧洲的福利国家面临着巨大的压力，迫使一些南欧成员国开始通过紧缩性改革来减少社会福利供给、收紧养老金标准。
五 中国社会保障体系：现实情况、存在问题和解决方法在中国，向市场经济的转型依然没有完成，而这一进程对社会政策有很大影响。最严峻的挑战来自于供养老人。由于国家实行的计划生育政策和国企(国企通常给退休工人提供福利)的倒闭，越来越多的中国工人在退休之后得不到任何照看或福利待遇。在2000年有十分之一的人口(总人口为13.1亿)超过60岁，而在2010年这一比例上升到了12.5%，并且将在2017年和2050年分别达到17%和30%，而到时候将会有4.8亿老年人口。③中国的传统社会帮扶体系正在逐渐崩溃，曾经让人民可以老有所依的家庭纽带现在正在被一点点撕碎。越来越多的中国人生活在三人小家庭之中，或者搬迁到东部沿海的城市地区谋生，把老年人和体弱者留在了人口逐渐减少的农村。中国是一个社会差异度很大的国家，并且这种差异正在逐渐增加。目前中国最严重的收入差距显然存在于城市和乡村之间。有七千万无地农民和将近两亿农民临时工游弋在广大乡村地区。在过去的几十年，大约4.5亿农民离开自己的土地来到了城市。虽然有两亿人由此脱离了贫困，但依然有数以亿计的人面对着贫困的威胁。
中国有很大的地区和社会差异。变异系数(coefficient of variation)、基尼系数(Gini coefficient)、泰尔指数(Theil index)是三个最常用也最受欢迎的衡量中国地区差异的指标，而这三个指标从1978年到2006年基本上沿着相同的轨迹运行。
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图 1 省际人均GDP差异，1978—2006① |
人均GDP是另一个衡量整体经济发展水平的指标。如下面表 1所示，如果把中国东部地区的人均GDP算作100%，那么中部、西部和东北部地区人均GDP与前者的比率在过去几年正在提高。
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表 1 对4个地区人均GDP的比较② |
随着中国老龄化的加深，中国人口总量将在不久的将来开始下降，如果这些问题得不到控制和解决，将可能会引发严重的后果。
最近几年这一情况已经成了中国政府的一个主要问题。就像斯泰潘(Stepan)和缪勒(Müller)所解释的，在西方的社会权利意识中，保障高水平的福利是发达资本主义经济体的特征，也是民主的一部分。③这就从政治/意识形态角度把中国政府置于一种尴尬的境地，但中国从更加务实角度看待问题：无论如何必须建立一种能够运作的社会体制以防止社会混乱。从结构、逻辑、制度方面比较中国与西方的社会体系其实是不容易的。斯泰潘和缪勒指出，这不仅是因为政治制度不同，而且也是因为文化背景的根本性差异，甚至由于语言的障碍，对一些术语都很难把握其含义。但不管怎样，西方(主要是欧洲)社会模式是中国决策者的重要参考，正因为如此，中国的社会体系与西方也有更多的相似之处。这也使得市场导向解决方案在不久前被引入。①温家宝在2010年指出，“为了满足非基本需求的社会活动应该交给非公有部门，从而让市场满足社会的多层次和个性化需要……”②
这与80年代之前相比是一种观念上的巨大转变，当时，城市地区的社会福利由国有企业承担，工作单位为个人提供终生的社会保障系统。农村人口则由土地的公有制和家庭户口登记系统提供一种最低程度的保障，而户口也是一种进行严格城乡分隔的手段。③
社会保障(social security)是一个包括了所有类型的公共社会政策的术语。社会保险(social insurance)和社会福利(social welfare)是公共社会服务的主要方面。社会保险项目包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。参加保险的雇员和雇主向体制缴纳保费(城市居民在这方面享有特殊权利)。保险系统也逐渐向农村地区扩散。
社会福利在中国被定义为采取相关措施帮助有需要的人，包括低保制度、医疗救助制度及其他保障制度。低保就是把部分税收所得以现金形式发放给需要的人，在90年代最先引入城市，而后逐渐扩展到了农村。还有一个传统的、主要基于社区的帮扶系统，叫做“五保”，就是对困难的家庭和个人，包括孤儿和退伍军人，提供食品、衣物、住房、医疗和照料。家庭依然在社会福利的供应中发挥重要作用，尤其是在农村地区(由家庭提供保障)。
在过去的30年，提供社会服务的逻辑和结构都经历了重大改革。这些改革十分必要，因为随着政治和社会经济的转变，如私有化、农民大量涌入城市等等，城市传统的基于工作单位的社会保障系统和农村传统的基于家庭的社会保障系统都完全无法正常运转了。几十年来政策的着眼点都是经济增长，政府很少会意识到需要建立一种全国性的、一致的社会保障系统。这种状况必须要改变：政府意识到，如果缺少一种建立在充足资金和有效行政能力之上的稳健运作的社会网络，国家将处于会十分危险的境地。为了应对逐渐扩大的社会经济不平等，填补由单位解体和农民进城造成的社会保障鸿沟，中国已经展开了重大的司法改革。
1998年，中国政府建立了一套统一的城镇居民医疗保险制度，无论是哪种企业，都必须对城镇员工提供保险。农村地区的医疗保险进程慢得多，但在2002年，一种新型的农村合作医疗制度开始实施。
自从2002年胡锦涛主席就职开始，在“和谐社会”口号的引领下，随着政治重心从单一的GDP导向转变为谋求更加均衡、可持续、社会平等的发展路径，中国社会发生了一系列重大转变。这种从GDP到社会民生的焦点转变也意味着政府希望在2020年以前在全国范围内实现社会服务更加均等化。从2003年开始，社会政策就开始着手于如何将大量弱势群体，如农村居民、失业者和农民工纳入社会保障体系。
2010年开始实行的社会保险法标志着一项重大变革，这一法律明确规定了以下社会保险项目的运作规则：养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。另外，由于机构的合并和权责的重新分配，人力资源和社会保障部成立，它在社会保险领域是一个单一和相对强有力的机构。然而，医疗相关的社会政策的权力依然比较分散。①但是机构的重组看上去正在进行当中，公共社会政策的权力也越来越集中，提高社会福利目前已经被声明为一项独立的功能，而不再隐藏在众多职能交错和相互叠加的组织机构背后。
虽然城镇养老金制度早在90年代晚期就开始改革，养老金的覆盖范围从国企员工扩展到了所有城镇居民，无论企业的所有制类型如何，但农村地区依然没有一个统一的养老金制度，只有一些自愿的、资金短缺的，并且支离破碎的制度覆盖着少部分的农村人口。根据官方估计，只有7%的超过60岁的农村人口从养老金中获益。②
自从90年代晚期，中国城镇地区的养老金制度就有三根支柱：保障体系计划(支柱0)，基本养老保险(支柱1)，补充性养老保险(支柱2)。在这一格局下，养老的资金来源于国家、企业和个人。
胡一帆③认为，中国养老金制度的主要问题在于老龄人口迅速增加，征缴率低，覆盖率低，管理分散，投资回报率低等。④征缴率⑤已经由2008年的25.1%放缓至2010年的17.1%。原因是强制性缴纳比例对于雇主和雇员来说太高(占据工资收入的28%，这一比率接近世界最高水平)。其次，由于养老金制度的分散管理，工人尤其是农民工在搬迁到其他城市时经常不得不放弃之前的养老金账户。⑥
在2000年，中央政府建立了全国社会保障基金(NSSF)，以期作为一个缓冲机制缓解养老金缺口产生的压力，但实际上这一基金并未取得成功。
政府在2009年引入了农村养老金计划，并在2010年引入了新的城镇养老计划。在2009年之前，只有30%的人口享有养老金；经过这些改革之后这一比例上升到了55%，但实际上养老金制度仍然像一块拼合物，各个城市有所差异，城市与乡村有所差异，公有部门和私营部门有所差异。虽然小步的改革一直在进行，并且覆盖率也在逐渐上升，但是在2015年，虽然大部分人口都被数种养老金制度覆盖，但只有大约30%的人所得的养老金可以保证其基本的生活。基本的养老保险只有每月55元(8.75美元)，远远不足最低生活标准。
养老金制度的改革十分必要的另一个原因是中国人口迅速老龄化带来的(财政和社会方面的)挑战。根据联合国的项目研究，65岁以上的老人将从2015年的1.32亿上升到2050年的3.31亿(60岁以上的老人将超过4.8亿)，而年龄在15—64岁之间的人群将从10亿下降到8.49亿。⑦65岁以上的人口与15—64岁的人口的比率将从2015年的13%上升到2050年的39%。(从2014年到2050年，中国人年龄的中位数将从35岁蹿升到46岁。)但是即使是现在的比率还比较低，很多省份的养老金系统已经遇到了严重的亏空，只能拿当前工人的养老金账户(即一种预筹基金机制来支付未来的养老金)去填补已经退休的工人的养老金缺口。非公务员员工的养老金缺口在最近几年已经成为了劳工骚乱和公众愤怒的源头。根据一份由马军等人合著的报告，中国城镇养老金在2012年到2050年之间的缺口以现值计算的话是6.3万亿美元。⑧截至2010年，与所需的2万亿元(3.1千亿美元)相比，个人养老金账户里只有2.04千亿元(323.7亿美元)，即总共有1.76万亿元(2.8千亿美元)的养老金缺口需要政府去填补。因此，中央政府寻求将养老基金集中化管理。作为对这份报告的回应，政府声明了再次改革养老金制度的计划。①政府的部分计划是要延迟退休，目前在白领行业，对于男性，退休年龄是60岁，对于女性是55岁，而在蓝领行业女性的退休年龄是50岁。②在2015年年初政府宣布要逐步废除所谓的城镇养老金双轨制，在这一制度下企业员工必须拿出8%的工资来缴纳养老金，但公务员就完全不必(对他们而言政府只需要从总预算中为他们支付养老金就可以了)。
中国的人均寿命大大延长，而生育率急剧下降，这给财政预算和下一代人带来了巨大负担。中国的生育率是1.6，这远低于维持人口恒定所需的2.1。在职人数与退休人数比率是5:3，但这一数字将在2035年下降到1:2。计划生育政策给作为独生子女的第二代和第三代人带来了巨大压力。一对同为独生子女的夫妻将会有4个老人需要赡养，而他们的孩子可能会有4个父母和8个祖父母需要照顾。这是中国面临的一个极其严峻的问题，因为中国城镇地区的老年人口的收入只有45%来自基本养老保险，而37%来自他们的子女，只有不到3%来自于其他两个支柱。在农村地区，来自子女的收入占54%。这是农村养老金制度覆盖不足的一个明显例证。老龄化在日本、韩国、台湾也是一个问题，但这些国家的生活水平已经比较高了。因此就像一句流行语说的一样，中国未富先老了。③
在社会救助体系方面，最低生活保障制度(MSLS)首次于1993年在上海试点。之后中央政府把这一机制向全国推广，并承担了资金保障，因此这一机制得以迅速扩张。2006年政府做出了将最低生活保障制度扩大到农村的决定。
与对后续改革的态度相反——这里只能给出一点简要概述——许多西方评论严厉批评了中国的社会体系。斯皮格(Spicker)认为中国的社会保障服务是一系列不健全体制的复杂混合体，包括社会救助，部分社会保险及福利措施在内的许多制度都不健全。社会保险的职业和地区差异很大。社会救助提供了最低生活保障，尽管它扩展到了农村地区，但与城镇地区相比依然存在很大差距。福利措施十分有限，地区管理不统一，本地化现象严重。④
中国的社会政策改革已经持续进行了20年。这可以称得上是人类历史上受到影响的人口最多的一个事件。它不仅需要巨大的财政支持，也需要经历相当长的时间。中国的政治稳定在很大程度上取决于能否通过财富的再分配提供更高水平的社会保障，尤其是对那些弱势群体提供保障——农民工的骚乱和罢工清楚地证明了这一点。在整个的社会经济转型进程中，福利措施背后的关键逻辑在于通过减少社会矛盾稳定共产党的领导地位。社会主义理想与儒家理念始终是社会体系的设计蓝图中的重要依据。
六 政策建议保持灵活有效的市场经济与充足的社会保障之间的平衡，将依然是中国国内未来几年或者几十年所面临的一项主要挑战。对于这一目标，欧盟尤其是欧盟某些成员国的社会模式将继续可以作为一个有用的参照。就如前文提到的，欧盟不同成员国的社会体系的设计与实践是不统一的，但重视、维持并提高社会福利在欧洲是一个被普遍接受的思路(既被政治阶层接纳又是社会的期望)。即使欧洲如今由于财政和人口的压力已经开始实施社会福利紧缩政策，这一理念也没有改变。中国目前正处于其社会模式发展的一个特殊阶段。欧洲社会体系的历史发展，随之而来的改革，欧洲模式特殊的元素都使欧洲社会体系成为对于中国而言一个十分有意义的研究领域。
中国与欧洲所面对的社会挑战(甚至在历史的比较方面)有很大的不同，而在对社会福利的文化理解方面也存在一定程度的区别。尽管如此，从行政、管理和资金的角度看，欧洲政策体系和解决方案对中国依然是十分有价值的信息参照来源。
在某些问题上，比如老龄化问题，中国与欧洲面临着相同的压力，也都需要彻底改造养老金制度，如有效进行行政集权化改革，改善资金管理，优化企业管理文化以确保法令被正确、高效实施。
目前政府已经认识到养老和社会服务确实是政府首先需要考虑的事务，因此也应该被包含进他们的管理和行政监督中。
鉴于中国有大量人口处于贫困边缘，社会融合应该成为未来行动的一个关键领域。欧洲国家乃至欧盟层面的实践又一次可以为中国的政策规划与实施提供一个有意义的样本。在欧盟层面，消除贫困和社会排斥的欧洲平台在这里值得一提，它也是欧洲2020战略的七项旗舰计划之一。这一平台旨在帮助欧盟国家达到使2000万人脱离贫困和社会排斥的大目标(根据欧盟2020战略的预期)。①在中国，有效沟通与合作的情形将成为一种常态，因此欧洲(包括成员国和欧盟层面的)在社会对话领域的长期经验对中国也具有重要的启发意义。