随着人口的老龄化，我国的失智失能老年人数急剧增加。根据中国老龄科学研究中心的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，2015年全国失能、半失能老年人数大致4063万人，占老年人口的18.3%。失智老年人数约为1000万人(张枫逸，2016)。并且，无论失能老年人还是失智老年人其人数都呈现出快速增长的态势。在这种背景下，我国十八届五中全会明确提出，“十三五”期间探索建立与我国经济社会发展水平相适应、独立于医疗保险之外、资金来源多元化、具有社会保险性质的长期护理保险制度。

构建长期护理保险制度，首先需要厘清长期护理保险的实施范围、资金来源和待遇给付等几个核心问题，但是，长期护理保险在我国才刚刚试水，中央还没有出台全国统一的方案，仅仅在某些地方进行制度的探索与设计，还缺乏实践的成功经验。而国外很多国家自20世纪中后期以来，相继建立了长期护理保险制度，并且经历了一系列改革，成效显著，在有效应对老年人不断增长的长期护理需求、化解新的社会风险、促进社会公平正义等方面发挥了前所未有的重要作用，很多经验值得我国借鉴。

一 国外长期护理保障体系的结构性分析

目前很多国家建立了长期护理保障体系，尤其是很多发达国家的长期护理保障体系已发展得相当成熟。每个国家的长期护理保障体系都是一个系统，由不同的子系统或不同的制度组成。通过比较各国长期护理筹资的主要来源及政府在不同制度中承担的责任，长期护理保障体系往往由护理社会救助、基本护理保障、护理商业保险构成。护理社会救助的实施对象是贫困人员，其筹资一般来源于国家的税收，承担着“托底”的责任。基本护理保障的实施对象是普通民众，其目标是保基本，该制度又可以分为社会保险方式与税收方式；护理社会保险的筹资主要来源于保险费，强调参保义务与享受服务的对等性，具有强制性；采用税收方式的基本护理保障具有普享式的特征，仅仅强调享受服务的权利。而护理商业保险的筹资完全来源于保险费，则采用自愿参加的方式，主要针对高收入人群。并且，各国在构建长期护理保障体系时，往往把护理社会救助嵌入基本护理保障制度之中，而不是把护理社会救助作为一个独立的制度来运行，这是有别于医疗保障体系等。各国的医疗救助与基本医疗保险分属于两个独立的制度，而且并行来运作。

综上，长期护理保障体系在各国的区别主要在于基本护理保障，是采用社会保险方式还是税收方式。这种区分又主要受制于各个国家建立长期照护保障体系的理念不同、价值观念上的差异等因素的影响。在税收方式下，强调普享，不重视权利与义务之间的对等；而社会保险方式非常强调权利与义务之间的对等性，重视责任分担。这种理念基础与价值观念上的差异，直接导致了两种方式下制度之间基本特征上的差别。与税收方式下的基本护理保障制度相比，长期护理保险制度的实施范围较小、待遇水平较低、个人的直接负担较重；但同时又具有财政负担较轻的优势。实行长期护理保险制度具有代表性的国家有德国、日本、韩国等，这些国家不仅在基本护理保障制度构建上遵循上述理念与价值观念，而且在养老金、医疗保障等制度设计时也同样如此，它们早已建立了基本养老保险、基本医疗保险等社会保险型的社会制度；而实行税收方式下基本护理保障制度具有典型性的国家有瑞典、英国等，这些国家在此之前构建了税收型的养老金制度、医疗保障制度，而非采用社会保险方式。因此，无论在基本理念上还是具体的制度设计上，这些国家都是一脉相承。

我国在构建基本护理保障制度时为何要采用社会保险方式呢？答案就一目了然。因为我国长期致力于责任共担、保基本的制度构建，已经建立了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险等社会保险制度，社会保险已成为我国社会保障体系的一个重要组成部分，处于核心的地位。在这种背景下，我国建立长期护理保险制度既遵循了一贯的指导思想，又较妥善地处理好了基本护理保障制度与其他社会保险制度之间的关系，扩大了我国社会保险制度的外延，深化了内涵。

二 国外长期护理保险制度内容的比较与评价

荷兰于1968年率先实施了长期护理保险法，然后以色列于1988年、德国于1995年、卢森堡于1998年、日本于2000年以及韩国于2008年先后颁布并实施了长期护理保险法案，这些国家通过法律形式确立了长期护理保险制度。虽然这些国家以社会保险方式构建了基本护理保障制度，但其制度内容上存在着较大的差异，这种差异体现了构建制度的目标指向以及社会的价值取向(Colombo，2011；Jones & Urasawa，2014；Jong，Nicolae & Gerard，2015)。本文针对护理保险中的几个核心问题来进行比较与评价。

(一) 基于三种不同原则确定的实施范围

长期护理保险作为一种应对不可预知的风险承担方式，会让多数人得到护理保障，但因各国长期护理保险的目标指向不同，其实施范围也会有很大差异。综合来看，各国在确定实施范围时有以下三种考虑。

一是依照“护理保险遵从医疗保险”的原则，认为长期护理服务实际上是将原来属于医疗范畴的一部分服务划分出来归到社会服务的范畴中，应根据医疗保险覆盖范围确定护理保险的参保对象，如德国、韩国。这种做法的优点在于目的性较强，因为长期护理保险制度主要为失智失能老年人提供护理服务，而造成失智失能的主要原因在于各种疾病尤其是慢性病；在没有建立长期护理保险制度之前，主要依靠医疗保险制度来提供治疗康复服务，长期护理保险制度确立后实际上替代了医疗保险制度原来的一部分功能，即预防与康复。因此，从这个角度来说，长期护理保险制度所要解决的问题与医疗保险制度有重叠之处，许多国家采用“护理保险遵从医疗保险”原则就顺理成章了。但其缺点也非常明显，由于疾病治疗与预防、康复之间一脉相承，其区分度不高，难以界定清楚，因此实际操作上容易造成混为一谈。

二是依照“护理保险遵从养老保险”的原则，认为长期护理保险主要的受益对象是老年人，护理保险实质上能够减轻养老保险的负担，因此其参保对象为老年人，且保费是从参保人的养老金中直接扣除，如日本、以色列、法国。采用这种方式有其充分的理由，因为长期护理保险制度是在人口老龄化背景下产生的，其需求者主要是老年人，而老年人的主要经济来源是基本养老金。因此，从支付能力角度来说，长期护理保险必须依附于养老保险。但其局限性也显而易见，一是长期护理保险的需求方不仅仅是老年人，还有成年人甚至儿童，二是提供的服务与养老金多少没有关系，而是与医疗保险有关。

三是基于“互助共济”的原则，认为长期护理服务是每个人都有可能面临的风险，即使年轻时不失智失能，年老也会面临失智失能，体现了老年所需费用由社会共同承担的社会连带思想，所以根据大数法则，会根据责任共担的方式筹集保险费，只要是达到了劳动工作年龄，就必须参加长期护理保险。这种做法的好处在于可以扩大缴费范围，增加长期护理保险基金来源。但其弊端是这种制度的设计缺乏针对性，从法理上虽说人人有责，但实际上每个人的责任与义务是不相同的，因为每个人对长期护理服务的需求程度是不一样的，而现在的制度设计是没有充分考虑这种差异性。

总之，上述三种方式各有利弊，理论上很难界定哪一种方式好。各国存在的巨大差异正说明了实施范围界定的难度，从保证有稳定的财源角度考虑，覆盖到全民是理想之选，但对社会成员及其雇主造成的经济负担也不容小觑；护理保险遵从医疗保险或养老保险都有其道理，而且在制度推行之初，采用这种做法也不失为一种获取民众支持率的途径，但从长远来看，护理保险最终还是要以一种独立的险种存在，依存于医疗保险或养老保险的过渡办法反而可能增加日后的制度转轨成本。

(二) 保证资金来源与合理的责任分担

资金来源与责任分担是长期护理保险制度构建过程中最为核心的问题，该问题处理不好，直接会影响到该制度能否可持续发展。关于长期护理保险制度的资金问题，包括资金筹集与费用支付。资金筹集一般由政府财政和参保人缴费两部分构成。

日本长期护理保险基金来源于公、私两个部门，即中央、都道府县、市町村三级政府共同承担保险基金50%的费用，个人以缴纳保费形式承担另外50%。德国政府财政支出在长期护理保险基金来源中比重为1/3。韩国国家财政支付在长期护理保险基金中的比重为25%，其中中央财政负担基金的20%，地方财政负担基金的5%。从这三个国家中财政负担比重来看，日本负担最重，其次是德国，韩国最轻。这种财政负担状况与人口老龄化高低密切相关，在三国中日本的人口老龄化程度最高，其次是德国，韩国的老龄化程度则最低。人口老龄化程度越高，则意味着长期护理保险费用负担越重；反之，则越轻。

在护理保险缴费方面，均由雇员和雇主共同承担，按照收入的一定比例强制征收。德国是按雇员工资总收入的1.95%进行强制性征收，由雇员和雇主各负担一半；日本的保险缴费规定非常详细，按照收入等级设置了六档不同标准的缴费额度而且它还设置了对无收入或低收入人群的减免额度；韩国长期护理保险费率为月收入的2.48%。

一个国家的长期护理保险费率的高低，一是与该国的人口老龄化程度有关，人口老龄化程度越高，费率往往也越高；二是与国家财政实力密切相关，财政拨款越多，费率会越低；三是很大程度上取决于该国政府对社会保障制度建设的重视程度，一般来说主观上越重视，参保者的缴费比率就会越低，财政支付则越多。

(三) 待遇给付的精细化设计

长期护理保险制度的待遇给付包括给付依据、给付内容、给付方式、给付标准等方面，通过对待遇给付各个环节的精细化设计，使得提供的护理服务更加精准，同时保证人力资本与资金不浪费。

1. 给付依据的确定

所谓的给付依据是指在享受长期护理保险待遇之前需要对申请者的失智失能状况进行评估，不同等级的失智失能程度享受不同水平的待遇。所有实施护理保险制度的国家均建立了相应的护理需求分级和评估制度，不过各国设定的需求等级数量存在着比较大的差别，以色列3个等级，德国、韩国为5个等级，法国为6个等级，荷兰为8个等级。日本则将其分为7个等级(分别为2个“要支援”和5个“要介护”等级)，即护理保险不仅对失能老人提供保障，预防失能产生的费用同样可以由护理保险基金来支付，这种做法源于预防事业可以防止或延缓老年性疾病发生、从而节省医疗甚至重度抢救费用的思想(毕红静，2010)。

由于护理资源有限，各国在确定给付依据时会考虑到资源分配需有侧重点，增设预防费用是为了节省长远的护理费用，适度向中重症老人群体倾斜是为了有限资源用于最需要的老年人身上。当然，护理需求等级的划分并不是越多越好，既科学又便于操作应是在等级划分时需重点考虑的两个方面。

2. 给付内容

各国长期护理保险制度的给付内容包括生活照顾服务与医疗护理服务。失智失能者所需要的护理内容包罗万象，涉及生活的方方面面，但作为一项基本制度安排的长期护理保险制度，只能满足失智失能者的基本需求，因此如何确定基本需求就成为首要考虑的一个问题。虽然不同的需求者之间的需求差异是巨大的，但他们的基本需求应该是相同的，各国都制订了一个基本护理项目目录。

从长期护理保险的给付内容发展趋势来看，许多国家特别重视护理服务资源的整合，为老人提供一种连续性、完整性的护理。日本政府着力打造“30分钟护理服务社区”，以大约在30分钟以内能够到达的日常生活区域为单位，建立能够提供医疗、护理等一体化服务的“地域综合性护理系统”，让老人在即便到了重度失智失能状态，仍然可以继续在已经住惯的地域按照自己的生活方式走到人生的终点。同时，各国还会通过职业资格认证、岗位培训、供给学习资料、导入国外护理人员等方式努力提高护理人员的数量和质量，以确保失智失能老人能够获得足量、优质的护理服务。给付内容的多寡及是否完善，与每个国家的财力状况有关，在制度建立之初且资金不是很充足的情况下，给付内容也会是低层次的，只能满足人们的基本护理需求，一般会遵循医疗护理、生活护理、完整性护理的思路来逐步进行丰富和完善。

3. 给付方式

长期护理保险的给付方式主要有实物给付(直接提供护理服务)、现金给付、现金给付与实物给付相混合的给付三种方式。采用现金给付还是实物给付也是自由主义和保守主义之间的较量和权衡(Daroit and Lebihan, 2010)，前者认为应当给予老人充分的自由选择权，政府不要进行干预和控制；后者认为人的本性是非理性的，需要进行有必要的控制。实际上，为了确保受益人能够合理使用护理服务，大多数国家都不倾向于直接向受益人支付现金，只在一些特定的情况下可采用现金支付。

日本采用实物给付、很少现金补助，理由是很多老年人会将获得的现金补助用于护理服务以外领域的消费，家庭中的妇女依然是固定的护理服务供给者，而阻碍了公共护理服务的发展，这种做法也引来女性影响力比较大的社会团体的反对。德国采用了灵活的混合给付方式，住院护理中只提供现金给付，在居家护理中实行现金给付还是实物给付的选择权是掌握在老人自己手中的，但同时规定，实物给付和现金给付所对应的标准是不同的，考虑到支付给家人或亲友的现金只是对他们的一种补偿，不能算是报酬，因此规定现金给付的金额须低于实物给付标准(Büscher，Wingenfeld & Schaeffer，2011)。韩国对居家护理服务和机构护理服务都采用实物给付方式，仅仅对未设有护理保险机关的边远山区或者岛屿可以实行现金给付(Chon，2012)。

从长期护理保险的给付方式来看，各国都倾向于实物给付，尽可能少给付现金。这主要是为了保证长期护理保险制度实施的有效性，为需求者直接提供护理服务有利于实现这个目标。从理论上来说，实物给付与现金给付各有利弊，实物给付具有针对性强，容易实现制度目标的优点，但其弊端是不够灵活，难以满足各类需求者的多样化、个性化的需求。而现金给付的利弊正好与实物给付相反，其优势在于灵活性，容易满足需求者的多样化、个性化的需求，但其缺点不利于制度目标的实现，容易被挪作他用。因此，许多国家都采用混合型给付方式，但以实物给付为主。

4. 给付标准

关于长期护理保险的给付标准，有的国家会依据人均护理时间，有的国家则会采取人均护理时间折合成人均护理费用的形式，给付标准的高低取决于各国的财力状况。如针对“严重失智失能”等级，德国给付标准为每月150小时。当然，不能单纯用护理时间来衡量给付标准，在日本，针对“严重失智失能等级”，护理保险的给付内容除了访问护理是用护理时间(每周27小时)来衡量之外，其他巡回形式的护理服务是用上门服务的次数来衡量的，居家上门护理和去机构护理等分别对应的给付标准为14次/周、7次/周和2次/周(渡边裕子，2010)。韩国的给付标准是采取人均护理时间折合成人均护理费用的形式，首先针对每个护理等级对应的护理服务种类都规定了明确的收费标准，老年人可以自由选择接受护理服务的种类和时间，但是根据护理时间和服务次数折算成的护理费用不能超过规定的上限，最高等级1级的给付标准为每月118.53万韩元，最低等级5级的给付标准为每月76.66万韩元(李光宰，2010)。

如何确定给付标准是一个非常复杂的过程，它涉及护理时间、护理价格、护理内容等多种要素。首先，虽然不同等级的失智失能者所需要的护理时间不同，但相同等级的护理时间应该是一样的，所以各国都对各个等级作出了严格而明确的护理时间规定；而且，这个护理时间的目标指向也只能是保基本，虽然在确定护理时间时一定程度上考虑了实际需要的护理时间，但往往还要考虑该制度的护理成本、家庭责任等因素，从而该制度中确定的护理时间低于实际需要的护理时间。其次，还要考虑护理价格的高低，因为护理成本不仅取决于护理内容、护理时间，还受制于护理价格，护理价格实际反映了护理人员所提供的劳动质量。许多国家一般根据市场价来确定护理价格，这样可以保证护理人员的素质，从而来确保护理服务质量。

5. 个人负担比例

各国的长期护理保险制度中，需求者在利用护理服务时个人负担比例上存在较大的差异。德国规定，享受居家护理服务的利用者个人负担比例为25%，而在利用机构护理服务时的利用者个人负担比例为50%；而韩国则规定，利用居家护理服务的个人负担比例为15%，使用机构护理服务的个人负担比例为20%；日本无论是居家护理服务还是机构护理服务，个人的负担比例一般为10%。其余的费用都由长期护理保险基金承担。

从各国的规定中可以看出，许多国家对居家护理服务与机构护理服务的个人负担比例规定是不相同的，一般来说居家护理服务的个人负担比例低于机构护理服务。这种规定的目的在于直接引导护理服务需求者尽可能利用居家护理服务而非机构护理服务，这是因为大量的实践证明居家护理服务的费用远低于机构护理服务的费用，其目标指向是为了控制整个长期护理保险费用的增长。

三 国外长期护理保险制度的实施效果

各国自实施长期护理保险制度以来，虽然还存在着财政压力过大、参保者道德欺诈、护理服务人员匮乏、护理服务设施不足、公共护理服务质量不高等一系列问题，但毕竟处于制度的不断改革和完善过程中，长期护理保险制度依然收到了积极的社会效果。

首先，基本满足失智失能老人长期护理需求、提高其晚年生活质量，因为随着人口老龄化，护理成本在急剧攀升，家庭结构日趋核心化、家庭规模的小型化，传统的家庭护理方式难以应对这种变化，已经变得不可持续。通过长期护理保险制度的建立与实施，全社会分担了庞大的护理成本(财政·社会保障制度研究班，2012)，从而保证了每个失智失能者及时获得基本的护理服务。日本2012年被认证需要护理的人数为533万人，护理保险给付人数为445万人(友添吉成，2015)，约占65岁以上老年人口总数的14.5%；德国2014年长期护理保险被保险人数约7000万，占总人口比例为90%，接受长期护理服务的人数为256.9万人(林斌，2015)，约占老年人总数的15%；同时，减轻了个人及家庭的经济和精神负担，改善了老年人与子女之间的亲情关系，得到了参保者及受益群体的拥护(Arai & Zarit，2011)。

其次，将护理费用从医疗保险和养老保险中划分出来，缓解了“社会性入院”问题，降低了医疗保险基金的支出；并且释放了老年人的有效护理需求，增加了老年人的消费支出，使得养老金不再成为储蓄金。尤其像日本在护理需求等级中设立预防性支援服务，通过增加预防费用达到节省医疗费用尤其是重度抢救费用的目的，既节省了社会的医疗或护理资源，又减轻了老年人的痛苦。如日本厚生省对1000位预防性支援服务老人进行的跟踪调查显示，实行介护预防之后，节省护理服务费用1.2亿日元，人均护理费用节省10.2万日元(今堀まゆみ等，2016)。

再次，具有劳动密集型特点的护理行业需要补充且培训大量专门人才，如医生、护士、营养师、心理咨询师、药师、康复师等等，还需要建设护理机构，不仅推动了护理服务、教育培训、养老地产等一系列产业的发展，还给社会提供了大量的就业机会。如德国在实施护理保险的第一年就新增加了7万个与护理行业相关的就业机会(郝君富、李心愉，2014)。尤其通过长期护理保险制度的实施，改变了护理服务人员队伍的不稳定、非专业化，保证了护理队伍的职业化与专业化，大大提升了护理服务质量，让每个失智失能者充分享受到及时的、高质量的护理服务。

最后，实现了长期护理保险基金的可持续运行。在失智失能人口不断增加，护理成本不断攀升的背景下，各国都会采取一系列成本控制措施，来维持基金财务运作的可持续性。从法律层面上对待遇给付对象的受益资格和受益级别制定准确细致的认定标准并实施客观统一的审查程序；实行护理成本共担机制，个人需要承担部分护理费用，而且规定了给付限额，如日本在2014年的改革中，这也是日本自建立长期护理保险制度以来的第四次改革，对于超过一定标准的高收入人群，个人需要承担护理服务费用的比例由10%增至20%(清水英宏，2015)。德国引入市场化竞争机制，通过服务供应商之间的谈判和竞争，来降低服务价格，还会鼓励老人选择成本更低的家庭护理替代护理院机构护理来节省成本。

四 对我国长期护理保险发展路径的启示

面对汹涌的银发浪潮和庞大的长期护理需求，长期护理保险制度的推出对于我国是一件好事，但并非易事。经过几十年实践并逐步发展的国外长期护理保险制度为应对人类的老龄化问题做出了积极的贡献，对我国未来长期护理保险制度的路径选择也将具有重要的启示。

(一) 建立全国统一的长期护理保险制度

由于历史原因，我国的社会保障制度呈现城乡分割、区域分割等碎片化的状态，导致地区之间、城乡之间和人群之间社会保障待遇差别过大、影响劳动力流动、阻碍社会保障制度改革，并导致了一系列的社会不公平问题。鉴于此，在起步阶段就应该建立一个全国统一的长期护理保险制度，包括实行全国统一的实施范围、统一的给付内容、统一的缴费比例、统一的给付标准、统一的护理需求等级评估标准和统一的制度管理等。在制度统一、全国统筹的基础上，各地可根据自身的经济发展状况和人口老龄化特征，提供适合当地护理需求者的多样化、个性化服务，尽可能满足他们的护理需求。

(二) 实行以社会保险为主、商业保险为辅的长期护理保障体系

人力资源和社会保障部于2016年6月出台了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，这标志着我国已正式启动长期护理保险制度试点，采取社会保险方式为主体将是我国长期护理保险制度的未来选择。但是，社会保险方式虽然能够抵御大多数人的长期护理风险，作为一种国家主导的公共服务，在保险给付方式、服务内容选择方面缺乏足够的灵活性。如德国，虽然现金给付的金额要远低于实物给付，但很多老人依然选择现金给付，原因在于政府提供的正式服务缺乏灵活性，有的服务机构只在周末提供服务，有的政府安排的服务费用比黑市上的费用反而更昂贵。

长期护理商业保险能够克服护理服务内容单一、层次低、可及性不高等不足，可以从护理需求者的实际需要出发，为不同层次的老人提供多样化的护理服务项目。因此，我国的长期护理保险应在坚持全覆盖、保基本的原则下，以长期护理社会保险为主体，为参保人提供基本的护理服务保障，同时以长期护理商业保险为辅助，从而满足中高收入人群的较高水准的护理需求。

同时，对经济收入较低的贫困群体，应该建立相应的护理社会救助。但护理社会救助应该嵌入在长期护理保险制度之中，主要体现在费用的减免上。首先在缴费上，对贫困群体实行减免制度；对低保家庭实行免除缴费金额的制度，而对中低收入家庭则采用减少缴费金额，收入越低，减少缴费金额的力度则越大。其次，在享受护理服务上，对贫困群体同样实行减免制度；对低保家庭免除个人承担的费用，对中低收入家庭则采用减少个人承担费用的制度，收入越低，减少个人负担费用则越大。在给付内容、给付标准等方面，应该与一般护理服务享受者相同，必须规避不公平的现象。

(三) 重视非正式护理人员的劳动价值

奥瑞姆的自护理论认为，家属、亲友、志愿者等这些非正式护理人员对老人的自理活动也有价值。这也启示了很多国家在实施护理保险过程中，既为老人提供护理服务，也为护理老人的家庭成员提供经济类或服务类支持。如英国的经济类支持有提供护理津贴、为护理亲属而不能工作的家庭成员缴纳社会保险费等形式，服务类支持有喘息服务、情感支持、技术咨询及护理技能培训等形式。因为非正式护理具有独特的优势，老年人等群体往往对情感具有强烈的需求，而这种需求是难以通过长期护理保险制度的实施来满足的，只有通过家人等非正式护理者提供相应的服务才能满足他们的情感需要。所以，非正式护理方式难以被正式护理所替代(Pieter，2015)。

我们国家历来受儒家传统“孝”文化的影响，认为家庭成员提供的护理服务是亲情维系、天经地义的无偿劳动，但在新的社会背景下，非正式护理面临着诸多困难，政府需要转变观念，重视非正式护理人员的劳动价值，鼓励并采取措施支持非正式护理人员参与到护理服务中，这不是对“孝”文化的违背，而是为更好地传承“孝”文化提供良好的外部条件。支持非正式护理，不仅能遵从我国的文化传统，还能有效降低护理成本、节省支出。

首先对非正式护理者提供一定的津贴，因为家人代替社会在照料老年人，承担了一部分的社会责任，他们付出了巨大心血，理应获得社会的尊重与回报；但这种津贴不是工资，不能遵循按劳分配原则，而是为了鼓励家人承担一定的社会义务而给予的一种奖励。其次，提供无偿的技能知识培训，因为一般的家人不具有专业的护理知识与专门的护理技能，他们无法提供专业化的护理服务；为了提高非正式护理的服务质量，必须给予他们一定的知识技能培训，而且这种培训应该是免费的或者低费的，体现了社会对他们的支持。最后，为非正式护理人员提供喘息服务，因为护理服务是一项长期的、繁重的劳动，非正式护理人员也需要休息、他们也有自己的生活空间，必须保证他们的基本生活质量，因此必须给予他们一定的休闲时间。

(四) 积极发挥市场机制的作用

长期护理保险虽然是一种社会保险制度，应该充分体现公益性、福利性，但这种福利特征应该主要反映在费用的低廉性上。为了保证费用的低廉性与高质量的服务，必须引进市场机制。但这种竞争机制应该限制于护理服务的提供上，而非全方位地向市场开放。德国长期护理法案规定，联邦政府、州政府都不得限制供应商的数量，通过引入盈利性组织，不仅增加了家庭护理服务供应商和护理院供应商数量，而且在竞争机制作用下，护理服务质量得到了提升(Zuchandke，2010；Theobald，2012)。日本也有同样的规定，政府对服务价格等实行严格限制，但对护理服务的供应商是完全市场化的，只要达到了一定的准入门槛，允许各种社会力量进入护理服务供应行业，通过他们的相互竞争，保证护理服务的质量。

我国的长期护理保险虽是政府主导，但应该积极引入市场化的机制，充分发挥政府和市场的双重机制作用，是实现公平和效率双重目标的可靠保证。虽然长期护理保险主要解决资金的筹集问题，但为被保险人提供优质的护理服务才是核心目标，因此在护理服务供应领域必须引入市场机制，通过供应商的相互竞争，护理服务质量才能有保障。同时，国家需要建立一套完善的质量控制体系，对护理机构设立的标准、服务人员的行为规范、护理服务质量等进行控制和监管，保证长期护理保险制度的规范化运行。

(五) 循序渐进，维持制度的可持续性

不断提高护理服务质量与有限的护理服务资源是一对天然的矛盾体，因此长期护理保险制度的建设是一个循序渐进的过程，需要在满足长期护理需求和成本控制的矛盾中努力寻求平衡，以维持制度的可持续性。在如今的大数据时代，应充分统计和预测未来失智失能老人的数量、生活和身体状况及护理服务需求，结合我国的具体国情，制定科学的护理需求等级评估标准，设定合理的长期护理保险费率水平和待遇给付标准，通过有效的成本控制措施，保证长期护理保险基金的可持续性运作。

作为一种社会保险制度，长期护理保险制度能否可持续发展主要取决于基金的可否持续。为了实现这个目标，遵循“保基本”原则非常关键。但事实上，要做到这一点，绝非易事。政策文本上，我国所有的社会保险制度都遵循“保基本”，但纵观我国的各项社会保险水平，有些社会保险水平已经远远偏离了这个基本原则。究其原因主要有二个，一是大家对“保基本”含义的理解上大相径庭，目前还没有一套衡量“保基本”的标准，导致不同的人有不同的理解；二是在政策制定与实施上，没有充分考虑“保基本”原则，使得有些社会保险水平偏离“保基本”轨道，迈向“保高水平”。因此，我国对长期护理保险需要制定一套“保基本”的衡量标准。当然，随着社会经济的发展，这套标准也应该实行动态调整。