改革开放以来，我国住房建设和住房消费快速增长。一方面我国住房总量不足的矛盾基本得到了解决，2016年城镇居民人均住房建筑面积达到36.6平方米，在住房领域总体上实现了小康；另一方面，与我国社会主要矛盾转化相应的是，住房领域发展的不充分不平衡问题仍然存在。住房政策目标既要关注住房公平、住房支付能力不足等社会问题，又要关注住房建设对经济稳定的作用。住房政策在同时服务住房公平与经济稳定两个目标时会出现不协调，甚至冲突的可能。因此，进一步梳理住房政策目标的演变，明确我国今后住房政策目标的取向，是推进新时代中国特色社会主义建设事业、实现全面建成小康社会中的“让全体人民住有所居”目标需要解决的理论与实践问题。

各国的住房政策最初都从属于社会政策，重点解决住房带来的社会问题，包括住房不足、居住条件恶化、贫民窟等。较早住房政策的施行可追溯到英国工业革命后为解决发生的工人住房状况恶劣而产生的社会问题，进而产生了公有住房政策，特别是第二次世界大战后，为缓解住房严重不足，英国开始大规模地建设住房。同样，第一次世界大战后德国出现了严重的住房危机，并引发社会动荡，迫使政府通过住房政策介入住房市场，以缓解危机、稳定社会(孟钟捷，2011)。我国香港地区的公共房屋制度起源于1953年九龙石硖尾寮屋区大火，超过5万名居民失去了住房，于是有系统地展开徙置计划。其中，1953年到1973年主要是发展廉租屋；1973年香港房屋委员会成立，开始着手新市镇建设。美国住房政策源于1930年的大危机后，由于住房建设减少，许多城市由贫民窟而引发了社会动荡，住房问题成为了政治和社会不稳定的一个危险病灶，使联邦政府开始对住房问题进行间接和直接的干预(李艳玲，2003)。当时，许多家庭无力偿还住房贷款，面临家庭破产，美国政府于1933年创新了面向中低收入家庭的住房信贷政策，并出台了《有房户借贷法案》。

这一阶段，多数国家或地区将低价住房的建设和供应作为社会公共政策的一部分。住房主要发挥“居住功能”，住房市场由用于“居住”的供求关系主导。住房市场虽然也会波动，但是作为经济的一部分，被动地受经济周期的影响。

新中国成立后至改革开放前，我国缺乏专门的住房政策。住房部门仅被视为消费部门，也一直被认为是属于生活领域，住房由政府、单位建造解决。住房问题分散、隐蔽在各个单位中(朱亚鹏，2008)。此时，也没有真正意义的住房市场，住房仅由单位进行成本核算，而缺乏市场价格，住房市场处于“停滞”阶段。

住房政策从旨在解决基本住房困难开始，随着主要发达国家住房总量矛盾逐步得到解决，其目标开始多元化。从各国阶段性住房政策目标的重点看，基本经历了重数量到重质量、可支付性、居住环境、居住融合的逐级演变。如上世纪美国40年代后、日本70年代后都基本解决了住房的绝对数量不足问题，开始转向住房质量目标。在多元化的住房政策目标中，不同国家的重点可能存在差异。如美国的住房目标包括保护和扩大优质住房的供给，使现有的住房更价廉、更容易获得，提高社区居民在各族和收入分布上的多样性，帮助家庭积累财富，巩固家庭，使居民能获得基本的配套服务设施，促进大都市的平衡发展(阿列克斯·施瓦兹，2008：5)。

同时，随着经济的发展，住房政策支持的重点也沿着解决居住安全、满足基本居住、改善居住条件、提高住房自有率的路径演化。住房支持的对象则逐步从低收入家庭转向中等收入家庭、青年“夹心层”、关键岗位、特殊人群，住房政策开始与城市的经济发展联系起来。一般一个国家的经济水平越高，其住房支持的覆盖面就越广，发达国家的住房支持基本都惠及中等收入以上的家庭。特别是这些国家提出的促进住房自有的目标，最终成为住房政策目标发挥经济属性的前提。

虽然各国政府都重视住房政策，但在其主要归属于社会政策范畴时，它常常会被“剩余化”。其原因在于，在早期加大经济建设的过程中，住宅和其他生产、生活资源都比较短缺，经济资源被更多用于建设工厂和其他必要的生产资料；随着生产率的提高，失业与非充分就业等问题得到了解决，住宅建设才逐步被提上议程(Howenstine，1957)。所以，在二战后最初的一个阶段，多数国家虽然都努力增加住房建设，但主要是服务于解决基本住房问题，并将其作为一个消费部门看待，还没有将其视为可以促进经济增长的部门。

到了20世纪六七十年代，住宅投资支持者的观点逐渐受到重视，住宅投资能够作为促进经济增长的工具的观点占据了上风(张清勇、郑环环，2012)。在经济低迷时期，有关方面开始考虑将增加住房建设投资作为促进经济增长的工具。随着经济的发展，住宅投资对经济增长的影响越来越大，学术界形成了“住宅就是经济周期”的观点，认为住宅投资是预警衰退的最好信号。有学者指出，除了1953年朝鲜战争停战后的衰退和2001年的互联网泡沫破灭，美国二战后其余8次经济衰退之前，都出现了住宅投资方面的巨大问题(Leamer，2007)。2008年4月国际货币基金组织的《世界经济展望》直接以“住房与经济周期”为主题，指出住房金融系统的创新改变了住房部门在经济周期及货币政策传导机制中的角色；同时，提出两个观点，一是真实房价波动与经济周期密切相关，二是住宅投资与经济的活跃度之间显著相关。在我国的特定阶段，住宅投资是经济增长的先行指标，并可起到拉动经济增长的作用(李娜等，2012)。我国从上世纪90年代中期开始，也将住房投资作为应对经济下滑的手段，并在2008年应对全球金融危机等过程中再次将促进住房消费、加大住房投资作为宏观调控手段。总之，包括我国在内，世界主要国家的政府以及相关机构和学术界对住房领域的关注，已逐步从社会领域转向经济领域，住房政策的经济属性越来越突出。

上世纪六七十年代后，与住房政策目标关注其经济属性相对应，政府对住房的支持方向也发生了变化，主要经济体的住房政策开始倾向于“鼓励住房自有产权”，包括增加对中低收入家庭购买住房的支持。住房政策由过去以提供低价租赁住房为主演化为以促进住房自有为主，鼓励通过金融税收等手段，提高各类家庭的住房支付能力。如新加坡和我国香港地区都实施了“居者有其屋”计划；英国开始大量低价出售公房；美国则出台了鼓励低收入家庭购买产权住房的政策，并在1990年出台了“国家可负担住房法案”，以鼓励低收入家庭购买公共住房或其他资助的住房，特别是通过房地美、房利美等金融机构对中低收入家庭进行了大量的住房金融支持。

在学术界和政府部门也都形成了鼓励“住房自有产权”、提高住房自有率有利于家庭、社会及经济发展的主流观点。1995年，美国总统克林顿实施了国家住房自有战略，以提高低收入家庭和少数民族家庭的住房自有率，并宣称住房自有对国民的好处是“当我们增加住房自有的家庭数量时，促进了经济增长，创造了工作机会，建立了中产阶级，塑造了更好的市民”(Brian，2013)。2000年，美国住房与城市发展部的一份报告对住房自有的益处也进行了详细的阐述：“住房拥有者将获得投资收益带来的财富积累，享受更好的居住条件，更多参与到社区生活，子女在学校的表现会更加优秀，减少犯罪的可能。同时，社区也从业主房地产税收、稳定的社区环境中获益。”(Harkness & Newman，2003)总结起来，学术界和政府部门一般认为，产权住房对家庭的影响有通过房产增值带来的财富积累；家庭行为的改善，包括社区参与、政治参与；对家庭幸福感或生活满意度的改善；对子女学业成绩、不良行为及未来成就的改善等。

提高住房自有率、鼓励家庭加大住房购买行为等政策，有力地起到了发展住房市场、促进住房建设和拉动经济增长的作用。这一时期，各国的住房自有率不断提高，住房投资占社会固定资产投资的比例也在上升。

在各国住房自有率快速上升中，家庭购买住房也从解决基本居住，转为积累财富。许多学者开始提到“自有住房”的一个重要好处是“财富积累”，认为低收入家庭也可通过住房的形式积累财富(Butler，1985)，购买公共住房是分享财富的有效手段(Apgar, 1989)。

当人们更多关注住房资产及其增值功能时，住房的资产属性被不断放大。资产价格的变化更多受金融市场信贷、利率、价格预期的影响，这时住房价格的变化就不仅取决于居住带来的需求，更取决于居住与投资同时产生的需求。居住需求的变化主要取决于人口的变化，而投资需求的变化则更多取决于对资产配置的需求，以及对购买时机的决策。对很多家庭而言，如果他们在正确的时机进出房地产市场，那么住房自有是储蓄之外财富积累的一个重要过程(Forrest & Lee，2004)。从美国中低收入家庭拥有住房对财富积累的效果看，拥有住房的家庭平均每年净财富增加约1.4万美元(Turner & Luea，2009)。

在实践中，各国也通过各种支持政策来增加居民的住房自有率，服务于家庭解决居住问题与财富积累两个目标。英国政府继1966年开始出售公共住房后，在1980年进一步出台了租户可以通过低于市场价格购买租赁公共住房的政策，随后上百万家庭购买了这类住房。美国政府从上世纪70年代开始持续鼓励低收入家庭购买产权住房，使住房自有率不断提高，于2005年前后超过69%。同样，我国也于上世纪80年代开始进行住房制度改革，实施了公房出售，并于1998年实施了住房的货币化改革，使住房自有率大幅提高。在促进住房自有政策的作用下，各国住房市场快速发展，并且都出现了住房价格的阶段性上涨现象。

从对住房市场的影响看，由于投资功能被放大，住房成为许多家庭资产配置的对象，甚至成为“炒”的对象，这使得住房市场的投资需求不断增加。

住房对经济增长的影响主要源于住房投资或住房建设。住房投资的增长最终需要住房需求支撑，政府在市场调控中更多是通过刺激住房需求来拉动住房投资的增长。政府之所以可以将住房需求作为调控手段，在于当住房需求更多服务于资产配置功能时，加之住房金融工具的支持，使家庭“提前”或“推迟”实现住房需求成为可能，住房需求弹性进一步增大。上世纪30年代后在美国发展起来的长期住房抵押贷款工具，使家庭住房需求不再受家庭储蓄的约束，改变了购房需求稳定释放的前提。这样，政府通过货币政策、信贷政策、利率政策调控住房需求成为可能。

从实践看，各国都将住房需求作为促进经济增长的一个重要工具。如美国上世纪90年代后期通过对房地产增值税的改革，进一步提高住房自有率，活跃房地产市场。在本世纪初互联网泡沫破灭后，美国需要新的经济支撑，于是又通过减税、降低利率、增加面向中低收入家庭的信贷支持等手段来活跃住房市场。我国的情况也类似，在1998年房改前，没有住房消费信贷，家庭购房主要依靠储蓄。1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，实施住房分配货币化改革。为此，中国人民银行和中国银监会先后出台了一系列配套的金融货币政策，诸如《关于加大住房信贷投入、支持住房建设与消费的通知》《个人住房贷款管理办法》等，明确了支持与推动商业银行发展住房金融的基调。自此，我国住房市场全面启动，住房消费“涌向”住房市场，由于供求关系的转变，使2000年以后住房价格快速上涨成为可能。2003年后，由于住房价格涨速不断加快既影响到居民的住房可支付能力，又加大了经济波动的风险，我国开始了十余年的住房市场调控。我国在对房地产市场调控的过程中，存在着政策目标方向多变，并以经济属性主导的特征。2005年，首先是通过交易税、所得税等工具抑制住房价格快速上涨。但此后随着2008年美国次贷危机出现，调控方向发生了改变，转而刺激住房消费，导致了新一轮房价上升。2010年后又加强了对住房市场的调控，在原有税收等手段的基础上，出台了住房限购政策，进一步抑制了住房需求。但2014年后，随着经济增长放缓、中小城市住房库存增加，住房调控政策又有放松，并加大了住房信贷的支持。这激发了部分大中城市中家庭住房资产配置的需求，投资性购房比例上升，导致住房价格新一轮快速上涨，并使这些城市再次改变住房市场调控政策方向。我国对住房市场的管理，或住房政策目标的取向，在经济稳定时以住房可支付性为主，而在经济增长放缓时常常会弱化政策目标的社会属性，往往通过加大住房消费与建设来刺激经济扩张。

住房政策目标的经济属性被强化以后，住房建设与消费作为调控宏观经济的重要手段，使得住房的资产属性也被不断放大，导致住房市场波动的可能性进一步加大。

一是房地产业被作为调控宏观经济的工具，使得住房市场供需关系不平衡。将以住房为主的房地产业作为稳定经济的手段，在经济增长过快时常常会减少土地供应、压缩住房投资，而在经济增速下降时则会增加土地供应、增加住房投资。这与经济周期相适应的住房居住需求正好不匹配。如当经济增长较快时，住房需求增长常常也较快，而压缩住房投资，反而会恶化供求关系。而且，住房供应周期长，从土地出让到形成有效的住房供应要两三年左右时间，在住房需求随调控政策随时变化的情况下，两者容易产生时间上的不匹配。

二是住房被家庭作为资产配置的主要对象，使得住房市场需求不稳定。当住房市场主要满足居住需求时，市场需求会比较稳定且易预测，因为一个地区的人口增长、住房的改善性需求等都是相对稳定的。如日本政府在制定住房发展规划时，曾根据人口增长的数量和结构来预测住房需求，制定住宅建设计划，使住房的供应与需求基本协调。不稳定的住房市场多偏于将住房作为投资对象，强调其资产配置功能，这时住房需求会形成和其他资本市场类似的“追涨杀跌”，当大家预期住房价格上升时就竞相买入，而预期价格下降时就推迟购房，加剧阶段性住房市场波动。

三是顺周期的住房信贷，也会放大市场波动。在住房金融的发展过程中，住房信贷更多服务于商业银行的经营利益。在经济增长较快时，信贷常常宽松，住房价格上升，住房抵押品价值增加，可以发放更多的银行信贷，进一步促进住房价格的上升。而在经济增长放缓时，住房价格下降，这一作用机制向相反的方向发展。这使得住房价格因住房信贷的顺周期机制加大了不稳定性。

住房政策的社会目标是促进住房公平及其可支付性，而住房政策的经济目标是稳定经济增长。两者表面上可以兼容，即促进住房自有政策可以繁荣房地产市场，房地产市场繁荣又促进了经济增长。但住房政策目标的双重属性，在不同时期、不同市场环境下，被管理部门使用的侧重点不同，从而使住房市场调控目标不断“摆动”。市场调控目标的变化，带来家庭预期的变化，使得住房市场的供求关系不平衡性加大。

住房需求阶段性波动根源于家庭不稳定的住房资产配置预期。在住房自有已成为一个主流信念、住房资产已成为主要“安全资产”的背景下，问题已不再是个人应不应该进入房地产市场，而是如何、何时和在何地进入(李健正，2010)。这种阶段性购房时机、购房区域的决策变化，带来了住房市场上需求的不稳定。住房价格快速上升使部分家庭通过住房快速积累了财富，住房财富的分化越来越大。住房市场的不稳定，不断扰动着家庭的资产配置预期，产生阶段性冲动购房，使住房价格的阶段性快速上升不断重复。住房价格过快上升与市场的阶段性调整已经不是我国独有的现象。世界主要经济体从上世纪70年代以来，特别是90年代中期以后都经历了住房价格的快速上升，这其中有低成本的金融支持以及土地供应等方面的原因(魏巍贤、原鹏飞，2009)，但从制度上看，其主要原因还在于家庭过多配置住房资产和政府将住房作为促进经济增长的目标。

这样的住房政策带来的结果是住房市场供求关系不稳定，且住房市场化程度越高，其不稳定性越强。因为预期的阶段性变化，使得住房价格也易产生阶段性快速上涨。房价“涨易跌难”已是一个经验事实，在没有大的经济波动情况下，住房价格一般不会单边大幅向下调整，但向上快速上升却容易。所以，当住房需求被工具化后，住房市场的发展不再由基于居住需求为主的市场发展规律决定，而是呈现出由政策目标“摆动”带来的周期性波动。

住房政策目标如果仍过于强调经济属性，且在不同目标属性之间“摆动”，则住房市场的不稳定性仍将持续，并很可能不断引起住房市场的大幅波动。而市场的不断波动会影响住房政策各类目标的实现。

一是住房市场波动不利于家庭合理安排住房资源配置。住房是家庭的重要基本生活资料，如果住房价格稳定，家庭可以根据未来的收入预期，合理安排自己的购房计划，平滑消费。但在住房价格经常波动时，家庭购房时机的选择变得非常重要，如果预期住房价格下降，则会推迟购房，而如果预期房价会快速上涨，将会产生“恐慌性购房”。

二是住房价格的阶段性快速上升使住房的可支付性越来越小。由于住房的资产属性增加，住房在宽松的货币政策背景下会出现名义价格和实际价格同时快速上升。在这个过程中，收入增长一般会慢于住房价格上升，人们的住房可支付能力下降，年轻家庭、新进城家庭等新市民家庭尤其如此，进而会导致新的住房问题。

三是对住房市场的频繁调控带来了政策预期的不稳定。住房市场调控成为“相机抉择”的经济政策后，经济政策的时间不一致性表现突出。人们会质疑政府稳定住房价格的目标，担心政府会为了经济增长而牺牲住房价格，并在社会中形成“愈调愈涨”的预期。同时，房地产开发企业也不能理性地安排开发建设的节奏，会产生“冲动性”购地行为，从而出现土地价格高于房价的“地王”现象。所以，政府对住房供应与需求的频繁调控，将影响到住房需求与住房投资的不稳定，从长期看，将不利于宏观经济的稳定。

社会公共政策一般是解决“公平”问题，而经济政策更多是解决“效率”问题，如果住房政策两种属性都要“兼顾”，有可能“顾此失彼”。从现实看，住房政策已不可能再回归单一的社会政策属性或经济政策属性，如何使两种属性相融合，实现党的十九大提出的“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，应当是住房政策制定的重点。

住房作为家庭的生活基础，政府更应注重其分配的公平性，抑制由资产配置动机带来的需求波动。一是对家庭首套住房进行支持。在一定程度，保障家庭的“居住权”，应在现有住房保障政策基础上，重点研究对新市民、城市年青家庭的首套住房支持政策，包括贷款贴息、单位补贴、税收减免等。要让每个城市家庭都有机会获得一次政府的住房支持，解决最基本的住房问题，在此基础上，有能力的家庭再通过收入提高进一步改善住房条件。二是完善房地产税收，通过增加持有环节税收、交易所得税收等，压缩住房投资特别是短期住房投资的获利空间，降低将住房作为投资工具的比例。同时，引导居民投资从住房转向非居住房屋，鼓励其增加对商业、办公、仓储、公共服务等有稳定现金流的非居住房屋投资，通过金融创新，发展如REITs等使居民通过基金投资获得非居住房屋的租金和增值的双重收益。

明确了住房的重要属性是“居住”后，在住房政策的经济属性上更应关注稳定的住房开发建设与住房需求的匹配，而不再因宏观经济需要频繁调控住房投资和住房消费。一是对住房市场的干预，主要是防范住房价格的大幅波动，及其对宏观经济稳定带来的潜在风险。二是要更多关注住房的可支付性，防止住房价格增长与收入增长的过度背离。三是稳定住房供应，根据科学预测的住房需求均衡房地产供应，既要避免土地供应不足带来的“地王”，也要避免土地供应过多产生的“库存”。未来对住房市场的调控，要更加注重住房政策的社会属性，力求形成相对连贯的住房市场政策，使市场的供需双方都有稳定、长期的预期。

目前，许多国家的住房政策关注的范围开始越来越小，并且按“剩余型福利模式”的视角来理解和设计住房政策，即公共住房只提供给那些“身处窘境、走投无路”的人群。住房市场被认为是能够满足所有人住房需求的(李健正等，2009)，但几十年来的实践证明，以市场来满足所有的住房需求是不现实的，也不利于住房政策的社会目标实现的。要形成政府、企业和社会多主体、市场与保障多渠道相结合的住房供应体系。要改变政府建设的租赁住房数量及其所占比例越来越少、住房支持政策受益范围越来越小的状况。应在稳定住房市场的基础上，进一步增加可支付住房的供应，创新更多的住房供应方式，增加更多的住房供应途径。应改变以往非租即售、非市场即保障的观念，鼓励发展各种形式的住房产权，包括共有产权、有限产权等，提高新市民的住房支付能力。如英国和我国部分城市都在实施共有产权住房制度，该类住房兼顾了家庭住房的居住需求和资产配置功能，同时又降低了其投资功能，也减少了住房保障的福利依赖，因此，类似的住房供应模式都非常值得推广。

房地产业作为国民经济的重要组成部分，未来对宏观经济的稳定仍将起到非常重要的作用。由于非居住房屋与宏观经济有密切的联系，可将其作为房地产业参与宏观经济调控的主要工具，并选择非居住物业的投资水平、租金水平、价格等作为监测指标。房地产业今后的发展应更多依赖于非居住房地产而不是住房。这就要求房地产业的开发重点由当前以住房为主转为以非居住物业为主，房地产业的增长方式则从以开发建设为主的规模型发展转为以房屋后期管理、房屋资产管理、房地产金融为主的内涵式发展。应适合经济发展转型升级、消费结构优化升级的需要，支持与养老、旅游、保健等相关的房地产行业发展。