20世纪50年代初期, 随着斯大林去世后苏联展开的“和平攻势”以及国际社会对冷战对抗与核战争的厌恶和恐惧, 希望与苏联进行高层谈判以缓和国际局势的国际呼声日益强烈。英法等西欧国家尤其希望缓和美苏在欧洲的紧张对抗, 美国国内也出现了要求与苏联谈判的声音。美国艾森豪威尔政府一开始反对与苏联谈判及召开东西方之间的首脑会晤, 主张在与苏联谈判之前, 先建设西方的“实力地位”。随着远东态势的暂时稳定, 以及最主要的, 由于西德重新武装并加入北约而使美国领导下的欧洲政治军事一体化组织得到加强, 美国政府逐渐改变了立场, 同意与苏联进行高层首脑会晤。在这种背景下召开的1955年日内瓦首脑会晤遂构成了20世纪50年代中期冷战国际关系“解冻”的高潮。本文根据新的档案材料, 通过考察美国决策形成过程中的主动预谋和多方互动, 揭示出美国艾森豪威尔政府在1953年到1955年间对苏联政策和态度的逐步变化过程。

英国最早推动与苏联领导人的高层直接会晤。早在1950年初, 身为英国保守党领导人的邱吉尔就表达了对重新开始西方世界与苏联间某种形式的对话的兴趣, 当时为杜鲁门政府所反对。^①1951年秋, 邱吉尔再度出任英国首相, 并且几乎是立即表现出对缓和两大集团之间紧张局势的急切愿望。早在1953年1月7日, 邱吉尔在访美过程中就征询过当时的总统当选人艾森豪威尔与苏联领导人斯大林进行会谈的可能性。当时艾森豪威尔认为邱吉尔可以在其认为合适的时间去见斯大林, 只是不同意与邱吉尔一起去。其实这时艾森豪威尔也热心于实现与苏联领导人的会见。艾森豪威尔甚至表示, 如果斯大林愿意的话, 他会去某个地方, 譬如说斯德哥尔摩, 去见斯大林。但邱吉尔并不想英国被排除在这种美苏直接会谈之外, 所以只好建议艾森豪威尔采取更谨慎的路线。^①实际上, 到1953年2月, 艾森豪威尔准备与斯大林会谈的立场已经是众所周知了。但是, 由于国务院的反对以及美国国内反苏反共的政治压力, 艾森豪威尔的态度很快就发生了转变。

1953年3月斯大林去世后, 苏联新领导集体采取了一系列友好的举措。对邱吉尔来说, 出于政治以及个人的原因^②, 他在斯大林死后对与新的苏联领导人进行直接会谈的热情更高了。邱吉尔1953年3月11日再次向艾森豪威尔探询与苏联领导人进行会晤的可能性。^③邱吉尔并声称“不应再失去探究马林科夫政权到底准备在缓和局势上走多远的机会”。^④但艾森豪威尔则表示怀疑此时与苏联领导人进行正式的多方会谈的明智性。^⑤

美国国内决策界也在紧密关注着苏联新领导人上台后的基本态势。1953年3月初, 白宫特别助理杰克逊(C. D. Jackson)和麻省理工学院教授沃尔特·罗斯托(Walt Rostow)在提交给国家安全委员会以供讨论的一份报告中提出, 斯大林去世正好给美国提供了机会, 发动一场进攻性的宣传战以从苏联人那里夺回主动权。他们建议艾森豪威尔总统可进行一次演讲以在苏联内部制造分歧, 同时展现一种有力的美国形象。这一演讲的核心内容, 则是邀请苏联参加一次四国外长级会议, 不过美国要提出解决朝鲜战争、统一德国、结束奥地利占领、促进全面军备控制以及建立特定安全机制的措施等问题。这项建议遭到杜勒斯以及美国国务院的反对, 认为没有与盟国在特定的议程以及谈判立场上形成一致就召开会议只会造成灾难, 尤其会阻碍《欧洲防务共同体条约》的通过。但艾森豪威尔还是支持了这项建议。^⑥在这样的背景下, 艾森豪威尔于1953年4月16日在美国报纸编辑协会上发表了《和平的机会》的演讲, 指出苏联新领导的上台是一个宝贵的机会, 但要求苏联新领导人以实际行动来体现其和平的诚意, 如缔结奥地利条约和释放第二次世界大战的战俘, 而更重要的行动则包括在“朝鲜实现体面的停战”, “立即启动促成在统一的朝鲜进行自由选举的政治会谈”, 以及“停止在印度支那和马来亚安全的直接和间接的攻击”等。艾森豪威尔并称亚洲这些问题的解决能导致西方和苏联之间其他重要问题的解决。^⑦显然, 因为此时朝鲜战争尚未结束, 美国重点关注的是远东局势。但是为了防止艾森豪威尔的讲话在欧洲盟国间产生混乱, 美国政府同时安排杜勒斯在随后的4月18日发表另外一篇演说, 重申美国对北约、对通过《欧洲防务共同体条约》以及其他“阻止外敌入侵”的军事措施的承诺。

正如艾森豪威尔4月16日演讲的初衷在于发动一场宣传战, 因此美国政府并非真正地想与苏联进行缓和, 随后杜勒斯的演说实际上道出了美国的真实意图。但是, 艾森豪威尔的这次演说却激起了英国首相邱吉尔对东西方首脑会议更大的期望。邱吉尔更希望不设条件地和苏联先进行试探性的交往, 他在艾森豪威尔演讲后似乎是迫切地向美国提出了对召开三大国政府首脑会议的期望。甚至提出, 如果美国没有这种打算的话, 他将考虑与苏联领导人的双边接触。^⑧而艾森豪威尔在4月25日给邱吉尔的回信中则表示, “至于下一步, 我觉得我们不应太过匆促。……在美国这边也同样有要求召开一次国家和政府首脑会议的情绪, 但并不认为我们就要被迫采取立即的主动行动。”“我们还没有看到苏联的具体行动以表明其愿意在更大的问题上有所作为。在这种没有证明正确的情况下, 我们就提出走向和解的希望是冒险的。”即使对邱吉尔所考虑的英苏领导人的双边接触, 艾森豪威尔也径直表示了反对。^⑨在艾森豪威尔和杜勒斯以及不少西方政治家看来, 斯大林的去世已经使西方不少人对苏联的可怕形象发生了很大改变, 在这时候再谋求举行首脑会议, 更会使西方世界的团结及其昂贵的军备建设难以维持。因此, 西方要与苏联打交道, 必先要使自身达到一种“实力地位(position of strength) ”, 而这种“实力地位”此时主要体现为西德的重新武装、有效的欧洲防务体系的建立、远东军事均势的稳定等内容。^①

实际上, 此时美国的立场反映在美国国家安全委员会计划部1953年6月1日起草的一份准备提交给国家安全委员会进行审议的报告《基本国家安全政策的重申》 (NSC153)当中。^②该文件指出, 尽管苏联近期在与西方打交道时采取了一种更协调性的立场, 但还不能作出结论认为克里姆林宫对西方的根本敌意已经降低, 苏联领导者最终的目标已经改变, 或者共产主义对自由世界的威胁已经削弱。^③虽然该报告提出, 如果苏联表现出达成妥协的前景或者显得很合意, 美国可提出合理的谈判立场并且准备与苏联进行谈判; 但也指出, 美国要认识到, 只有可执行的协定才有意义, 而且谈判的价值在可见的将来主要还是在于影响世界舆论。^④因此, 该政策实际上是一种观望政策。

然而邱吉尔并没有改变初衷, 他似乎是过于相信东西方直接接触的积极后果。1953年5月11日邱吉尔在英国下院的讲话中, 对斯大林去世后的形势作了较乐观的估计, 指出了苏联一系列令人鼓舞的亲善姿态, 建议“主要国家之间应该尽快召开最高层会议”。^⑤邱吉尔的讲话尤其是关于与苏联的最高层会晤的建议在英国下院得到了一致性的支持。但是, 这次对外关系演讲却没有涉及到英美联盟及其团结的内容, 这反映了此时英国与美国新政府政策的分歧。苏联《真理报》发表的社论也大大利用了这种英美分歧。对此, 美国驻苏大使查尔斯·波伦建议, 这时应公开强调西方三大国的团结和利益的一致性。^⑥

正是为了加强西方三国立场的协调, 艾森豪威尔力促美英法三国间举行一次政府首脑会议, 原定5月底在百慕大召开^⑦, 协调西方国家之间在欧洲政策和对东方政策上的不同意见。邱吉尔认为, 这次会议显然可以在西方国家间为将来与苏联进行高层首脑会晤打下基础。然而后来因为法国和意大利政治危机以及邱吉尔6月底遵医嘱休息而暂时取消。作为西方三国领导人会议未能及时举行的一种弥补, 1953年7月10日至14日美英法三国外长在华盛顿举行会谈。三国外长达成一致, 宣布他们打算提议在该年9、10月份召开关于德国和奥地利问题的四国外长会议。并且就上述内容于7月15日向苏联发送照会。^⑧这样邱吉尔希望实现的东西方首脑会晤暂时未能实现。英国舆论普遍认为, 美国政策的过于僵硬是阻挠东西方关系改善的首要因素。^⑨

邱吉尔对首脑会议的极力寻求和英美政策上的矛盾, 还有西欧舆论对美国的消极看法, 这些均引起美国决策界的紧密关注。美国国务卿约翰·福斯特·杜勒斯尤其对西方联盟的脆弱性感到非常担忧。

艾森豪威尔总统非常重视西欧在西方阵营中的地位。据艾森豪威尔的顾问谢尔曼·亚当斯回忆, 不管何时, 只要白宫有人提出欧洲联合的必要性, 艾森豪威尔总统的脸上就会容光焕发。艾森豪威尔认为, 西欧的联合将会解决世界的和平问题, “一个坚实的西欧力量整体将会使其最终将苏联卫星国吸引过来, 对和平的威胁也就消失了”, “美国也就可以休息和放松一下了”。^⑩无疑, 对艾森豪威尔总统而言, 在美国领导下的西欧力量建设正是美国领导的西方阵营最终是否能够取得对苏联阵营优势的关键之举。

虽然艾森豪威尔并不认同杜勒斯对西方联盟现状的悲观看法, 但很大程度上正是受杜勒斯这种担忧的促动, 艾森豪威尔总统决定在1953年夏天对美国的国家安全政策进行一次较大规模的政策“演习”, 这次演习分别就美国对苏联推行的不同政策进行了推演和评价。在这次演习的基础上最终形成了一份新的国家安全政策文件NSC162号文件, 1953年10月7日的美国国家安全委员会会议对此进行了讨论。这次国安会讨论中争论最激烈的一个问题, 涉及到该时期美国面临的基本形势及其对美国政策的基本要求, 也就是美国面临的威胁是什么的问题。一种观点认为, 美国面临的威胁是苏联对美国的根本敌意及其巨大的军事力量, 国防部、参联会及国务院等持此种观点; 第二种观点认为, 美国面临的威胁是双重的, 外部为苏联的威胁, 内部则为经济的削弱和生活方式的改变, 因此更强调在国家安全需要和内部经济健康之间要达到一种平衡, 财政部、预算局持这种观点。第二种观点实际上是6月份国家安全委员会通过的NSC153号文件对美国安全形势的基本判断。

在10月7日的争论中, 预算局局长约瑟夫·道奇指出, 多数人都没有认识到失控的开支对经济所造成的严重威胁, “尽管我们都知道, 通过经济战来破坏我们的资本主义经济是苏联的一个战略目标。”财政部长乔治·汉弗雷也指出从长计议的必要性。他说, 在短时期内, 如在战争中, 国家可以允许开支超过其收入而不会造成灾难性后果。但是, 几年可以坚持, 要长期延续下去的话, 肯定会使国家遭到破坏。“如果我们要在很长时间内面对苏联威胁的话, 那我们的开支就必须比现在的开支水平少一些, 我们要做的就必须比现在所做的要少一些”。对此, 杜勒斯国务卿则“显然有些激动”地表示反对。杜勒斯指出, 美国不能因为要保持预算平衡, 而不负责任地削减防务开支, 置西方防务体系于不管。国防部长威尔逊也强调, 不能将预算平衡的考虑置于国防之上, 国家安全是压倒其它一切的考虑。在这场长时间的激烈激烈中, 艾森豪威尔总统没有明确表态, 但他的观点显然倾向于预算局和财政部的观点。他一开始就提醒参联会主席要注意维持健康、强大的经济之需要。最后, 艾森豪威尔对汉弗雷提出的观点表示了赞成, 即国家要从长计议, 但也承认了短期内接受国防开支代价的可能性。艾森豪威尔总统说, 虽然从长远来看, 必然要达到一种经济和安全之间的平衡, 但在短期内, 在1953、1954年间, 美国仍然要着眼于国家安全优先的考虑, 不能不计成本地冒危害国家安全的危险去追求预算的平衡。^①

另外, 在这次讨论中, “解放”政策也是一个争论尤其激烈的路线, 但终被艾森豪威尔所反对。国务院基本接受了凯南的观点, 即需要一种缓慢而稳健地压制苏联的实力和影响的路线。军方则支持“解放”政策, 要求采取更为进攻性的战略, 以迫使苏联放弃其统治世界的企图。艾森豪威尔反对预防性战争, 有限战争, 也反对与苏联的“核摊牌”, 但支持使用隐蔽行动手段和准军事能力。他说, “虽然真正的解放还为时尚早, 然而我们还是要找机会, 并准备计划去尽早削弱苏联的力量。”^②在核武器的使用上, 艾森豪威尔支持国务院的建议, 即军队计划制订应建立在核武器可用的基础上, 但是最终决定是否使用核武器的权限掌握在总统手里。在是否围绕核军备与苏联进行谈判问题上, 艾森豪威尔倾向认为, 在冷战时期取消核武器是不可能的, 但也可与苏联合作, 采取一些小的步骤去逐步控制核武器。这种立场反映在他1953年12月联合国大会发表的“原子用于和平” (Atoms for Peace)演说以及后来他对“开放天空”计划的热衷当中。

根据当时任国务院政策计划室主任以及国家安全委员会计划部成员的罗伯特·博维所说, 实际上在10月7日召开的国家安全委员会会议中, 一些讨论的根本问题实际上是被掩盖了而不是得到澄清, 仍然有一些更具争论性的问题没有得到解决。但是最终达成的NSC162/2号文件仍然是美国政策的一个基本满意的指导文件, 它一直起作用到1954年。^①在1953年10月29日召开的第168次会议上, 美国国家安全委员会终于通过了名为《基本国家安全政策》的162/2号正式文件, 取代了此前1953年6月份通过的NSC153号文件。NSC162/2号文件写道, 苏联对美国的根本敌意及其巨大的军事力量、苏联对国际共产主义机构等手段的控制, 构成了对美国的基本威胁。而美国国家安全政策的基本问题便是应对苏联对美国安全的威胁; 在行动时, 应避免造成对美国经济的严重削弱或破坏美国的根本价值观和制度。文件指出, 苏联政权的权威并没有因为斯大林去世而受损, 政权的转换也不会损害苏联集团根本的经济和军事力量, 苏联的各种“和平攻势”也并没有作出多少实质性的妥协, 仅仅在于通过提出虚伪的希望来分裂西方, 从而使美国显得顽固不化。苏联利用对原子战争的恐怖和对和平的希望来进行政治战, 尽可能利用西方国家间的歧异, 以及欠发达世界的中立主义态度、反殖民主义和民族主义情绪。苏联这方面的威胁可能会在相当长时间内延续并且强度仍然会不断加强。^②并且, “苏联以原子武器攻击美国的能力在不断上升, 尤其热核武器出现实质性增长”。^③因此可以说, 从最终通过的国家安全政策文件来看, 国务院、国防部等极力强调的国家安全的考虑, 尽管遇到了财政部、预算局, 甚至艾森豪威尔本人的反对, 但还是得到了较有力的表达。

NSC162/2号文件指出了当时美国面临的谈判的压力及其基本形势。文件指出, 在欧洲盟国内, 对一场美苏全面战争的恐惧是深刻而又广泛地存在着的, 而且美国的盟国们认为苏联入侵的实际危险并不象美国人所认为的那样紧迫。各盟国更多考虑的是自身面临的不同问题。各种不同因素导致了盟国要求与苏联进行谈判, 他们把这当成结束当前的紧张局势、恐惧和挫折的唯一希望。这种压力随着苏联方面新领导人在1953年后展现出来的“和平攻势”而日益增加。所以, 对美国来说, 不管这些希望是不是幻想或者有没有根据, 美国都必须予以考虑。^④文件也认为, 因为种种原因, 苏联有可能希望在特定的一些问题上达成协议, 或者希望紧张局势和军事准备在相当长的一段时间内能放松下来。但到当时为止还没有令人信服的迹象表明苏联方面已经朝着这一目标而作出重要的妥协。即使苏联准备在某些问题上达成暂时妥协, 也没有证据表明苏联领导人准备修正其根本态度而接受与美国的永久性协议。相应地, 美国应该保持着与苏联达成符合美国安全利益的协议的可能性, 这将会解决一些特定的冲突或者减弱苏联的威胁。而且, 为了维系其盟友的继续支持, 美国必须要使他们确信, 美国希望达成这类协议。但是这样做, 美国不能允许这些协议延缓或者削弱发展和维持自由世界充足力量的努力, 那样只会使苏联力量获得相对增长。^⑤但应该说明的是, 在谈判问题上, 美国军方是反对谈判的, 他们强调除非苏联改变了其根本目的和态度。

NSC162/2号文件还分析了西方阵营的力量现状, 尤其是西欧的力量。文件写道, 尽管西欧的军事力量建设和经济恢复的进展至少部分地纠正了这一关键地区的明显虚弱, 北约及其关联的力量现在已经足以能使苏联对欧洲的入侵行动付出代价, 并且在西欧各国能产生更大的自信和安全感。然而, 即使在这些力量的建设上取得了重大进展, 但西欧目前的军事力量仍然是不够的, 不足以阻止苏联试图侵占西欧的一次全面攻击。如果有一次苏联的全面攻击, 即使是把正在计划中的欧洲防务共同体框架内的西德军队加进来, 欧洲各国目前的防务开支水平以及美国现在的军事援助规模都不能指望产生一支军事力量以阻止在苏联最初的攻击中西欧相当部分领土的丢失。因此西欧各国, 包括西德在内, 就有必要建立并且维持最大可能的防卫力量。^⑥

文件估计到1955年中, 苏联似乎不大可能故意发动一场与美国的全面战争。^⑦文件指出, 在现阶段, 美国仍然必须以西方阵营的“实力地位”建设为主, 继续发展可靠的军事力量, 尤其是发展能够施以大规模报复性打击的原子力量。同时美国还要确保盟国的支持, 要在西方阵营内部建立一种对利益共同体的牢固认知, 以及对美国领导地位的坚定信任。^①与此同时, 1953年10月23日出炉的美国国家情报评估《迄至1955年的世界形势估计》中的基本判断也佐证了加强西方实力地位建设的必要性。该情报评估指出, 尽管苏联政权及其内外策略发生变化, 但是苏联对所有非己力量的敌意没有改变。苏联仍然会通过有力的政治战来对自由世界进行冷战。东西方谈判虽然是可能的, 然而苏联几乎没有可能会作出什么重大妥协。未来两年内苏联不大可能会蓄意发动世界大战, 但对西方来说, 对大战忧虑的减少可能会导致凝聚力的下降。面对苏联的分化策略以及东西方大战威胁的可能降低, 未来两年西方在保持其力量方面面临着困难, 美国和盟国之间政策的差异性会加大, 这将使美国日益孤立, 苏联会趁势企图削弱西方对北约联盟及其军备建设, 特别是西德重新武装的支持。苏联的这些意图, 加上日益增长的苏联核能力, 欧洲内部持续性的分歧以及欧洲与美国之间冷战政策的不一致, 这些都可能在西欧导致出现更多民族主义和中立主义的态度。因此, 在这种西方凝聚力及其实力地位明显受到威胁的情况下, 召开东西方首脑会议对美国来说并无多大益处, 反而会造成美国与其盟友间更大的分歧和西方阵营的虚弱。^②

驻苏大使波伦也同意这种判断。波伦对苏联新领导集体的政策进行了更为具体的分析。他认为, 新的苏联领导集体具有两个方面的目标:一是在至少两三年内避免发生严重的危机和紧张局势, 因为他们需要一种放松的国际环境以在苏联和其“卫星国”内执行改革; 二是实现缓和, 因为这最有希望削弱北约联盟, 特别是阻止西德在北约联盟框架内的重新武装。但苏联不会从其在二战后所获得的任何势力范围内撤退以换取缓和。^③

在这种基本判断下, 谈判被认为反而可能导致盟国的分化和西方阵营力量的虚弱, 所以当务之急是加强西方的实力地位与凝聚力, 确保其不被苏联的“和平攻势”和谈判的可能性所分化。

要建立西方的“实力地位”和凝聚力, 在美国看来, 在欧洲考虑的首要问题便是德国重新武装并加入北约, 加强西方阵营的政治军事一体化机制建设。在西德方面, 西德阿登纳总理一直在力推实现西方共同防务框架之下的西德重新武装。为了获得西方国家的支持, 阿登纳早就提出了后来被称为西方“实力地位”的思想:“西方世界发现它自身处于一种真正的极大危险之中。西德是整个西方世界的一部分, 由于它的地缘形势, 它比其它地方更暴露在这种危险的面前。现在, 只有当苏联知道他的谈判对手足够强大而不敢进行侵略性的冒险之时, 与苏联谈判以使关系正常化才能有望成功。而且, 只有西方世界组织起共同防御, 这种强大的力量才能得以维持。西方国家一致认为, 如果德国也作出贡献的话, 这种强大的力量才能实现。”^④

要实现西德重新武装, 此时的关键就是促成《欧洲防务共同体条约》在法、德尽快通过。该条约设想最初是1950年10月由法国国防部长普利文提出的所谓“普利文计划”, 即“为了共同的防务建立一支与统一的欧洲的政治机构有联系的欧洲军”。^⑤由法、德、意、比、荷、卢六国组成一个欧洲防务共同体, 德国的部队编入一支由西欧各国军队混编而成的“欧洲军”, 作为北约组织的核心力量。这样就没有独立的德国军队。1951年年中以后该计划得到美国的积极支持。德国总理阿登纳、美国政要艾奇逊、杜勒斯及其他很多人都把他们的政治命运寄托在这个计划上, 他们觉得这是唯一可能使法国接受德国重新武装的途径。杜勒斯更是对欧洲防务集团的超国家性质格外迷恋, 认为这有望消除其成员国间再次爆发战争的可能性。^⑥朝鲜战争爆发后, 美国加紧推动西欧各国增强军事力量, 加快重新武装联邦德国的步伐。1952年5月26日, 美、英、法与联邦德国签订结束对德占领、恢复其主权的《波恩专约》。27日, 法、意、西德、比、荷、卢六国在巴黎签订《欧洲防务共同体条约》。此后, 条约即进入各国议会批准的过程之中。然而, 随着朝鲜战争的拖长, 美国军事力量陷入远东, 欧洲开始重新评估自主防务的必要性, 强调欧洲自主性的防务特性, 尤其是法国。在法国看来, 随着西方防务的核武化, 控制西德对于保卫法国的安全也已经没有多大的必要, 而该条约的施行将意味着法国完全融入欧洲, 并失去其作为欧洲大国的身份。法国因此越来越反对该条约。无疑在西欧六国中, 法国对德国重新武装最为敏感, 法国的态度也最为关键, 德国议会则等待法国的结果。

法国国民议会对于该条约的强烈反对不仅仅将要使美国的军事计划遇挫, 而且是西方阵营分歧的表现。而邱吉尔仍然继续敦促要召开首脑会议, 这又是对美国领导地位的一种消极怀疑。另外一方面, 苏联显示的“和平姿态”, 及其对美国拒绝谈判政策的揭露, 无疑使西方阵营内部的分歧和怀疑更为加重。这使得美国方面甚感忧虑, 国务卿杜勒斯在1953年底警告说, “北约概念”正在“失去掌控力”。为了缓解这种困境, 极力促成《欧洲防务共同体条约》的通过, 实现西德重新武装, 美国不得不多管其下, 寻找出路。

其一, 美国威胁如果《欧洲防务共同体条约》不能通过的话, 要对欧洲政策进行“痛苦的重新评估”。杜勒斯甚至威胁要放弃在欧洲的前沿战略而执行一种边缘防御的战略, 即在发生苏联及华沙条约组织入侵的时候, 考虑先让他们占领欧洲大陆, 然后美国再从北非、伊比利亚半岛等地组织起反攻。实际上, 这种所谓的边缘战略并非是虚张声势, 美国之前一直在筹划之中, 在美国总统心中以及在参谋长联席会议看来, 这都是一种清楚的选择。按这种战略, 美国的军队将从法国、甚至还从英国撤退, 然后在挪威、丹麦、西班牙、土耳其、摩洛哥以及冰岛等地重新组织部署, 更少强调地面军队, 更多依靠大规模报复能力。并且, 为了减少对其真实性的怀疑, 艾森豪威尔总统还从西班牙和摩洛哥获取了新的基地。^①这种战略肯定不被欧陆国家所赞成, 从而压使西欧国家坚定地寻求一种共同的欧洲安全与防务政策。当时, 确实英国的邱吉尔、艾登, 还有一些欧陆国家领导人, 对杜勒斯所说的“痛苦的重新评估”是非常认真地对待的。

其二, 美国决策者也通过美国国内政治对欧洲施加压力。杜勒斯本人就在多个场合反复提到要进行“痛苦的重新评估”^②, 1954年后继续通过美国舆论和国会政治向欧洲施加压力。在美国国会中, 把继续对欧洲进行援助和西德进入西方防务体系相联系的做法获得了压倒性的支持。法国约瑟夫·拉尼埃总理(1953年6月—1954年6月)下台后, 参议院多数党领袖威廉·诺兰提出一项决议案, 授予艾森豪威尔总统采取任何必要的步骤以恢复德国主权, 他的这项动议在参议院投票表决时以88-0获得一致性通过。同样在美国众议院, 在理查德修正案表决时也出现这种高度的一致性, 该项修正案要求美国对任何反对德国重新武装的盟国大量减少援助。1954年8月28日, 在孟戴斯-弗朗斯总理(1954年6月—1955年2月)把《欧洲防务共同体条约》提交给法国国民议会这一天, 美国参议院对外关系委员会主席亚历山大·威利由于对法国国民议会的投票不看好, 提议不管法国是否批准, 德国均将加入北约。虽然美国国会的压力最终并没有能够使《欧洲防务共同体条约》起死回生, 但是美国的这些策略确实在美国与盟国关系上产生了一些深远的效果。^③

其三, 艾森豪威尔政府除了直接向法国施压以外, 还不得不向英国求援以向法国施压或缓解法国的忧虑, 确保法国通过《欧洲防务共同体条约》。^④但邱吉尔对该条约本身并不重视, 只是在理论上认为它是达到西德重新武装的最可行的途径。^①这时邱吉尔最关心的问题仍然是实现与苏联的首脑会晤。邱吉尔认为, 美国同意召开东西方四国首脑会议正好可以用来促成法国通过该条约。他并且提出, 法国政府希望这样一次会议会失败, 这样就可以在法国议会前面为通过该条约提出更充分的理由。^②

面临这种困境, 在美国决策界内部, 也不得不对与苏联谈判的要求和呼声进行考虑。如杜勒斯所想, 作为一种绝望的赌博, 美国不妨在相互削减军事力量水平以及国际控制核武器和导弹的基础上与苏联进行谈判, 冻结现状。但是, 杜勒斯的设想为艾森豪威尔总统所反对。艾森豪威尔认为, 西方现在仍然可能也有必要去追求建立其自己的实力, 包括在北约的框架内重新武装西德。然而, 他也不得不承认, 应该采取措施以缓和世界形势。但这种谈判的声音依然遇到美国军方的更强烈反对, 包括国防部和参谋长联席会议。参谋长联席会议建议, “苏联领导人态度的根本改变, 以及苏联的结构性弱化是达成可接受的谈判协定的前提条件”。因此, 试图缓和世界局势的倡议, 特别是那种武器控制的倡议, 只会是“弄巧成拙”。杜勒斯仍然坚持自己的观点, 他说, 事实上考虑到苏联拥有氢弹, 形势已经更为危险。如果把达成相互接受的谈判协定服从于美国提高其对苏联的实力地位, 那么在朝鲜、奥地利、德国达成协议的希望都将失去。当然, 杜勒斯也不得不考虑到艾森豪威尔的观点, 他说, “如果我们在西欧有一个坚实的基础, 那么就会有与苏联达成某种协议的很好的机会”。^③

然而令美国稍微感到宽慰的是, 1953年11月3日苏联方面在回复西方7月15日关于召开德国和奥地利问题的四国会议的照会中, 反对召开四国会议, 建议召开包括新中国在内的五国会议以讨论广泛的国际问题。苏联的回复显然给邱吉尔制造了难题, 在11月5日邱吉尔给艾森豪威尔的信中, 他建议英美法三方再次在12月份举行已经因故取消的百慕大首脑会议, 以讨论西方的立场。美国则借苏联的态度强调西方的一致立场, 敦促《欧洲防务共同体条约》的通过。11月6日, 艾森豪威尔给邱吉尔回信指出, 现在有必要避免形成一种虚假的印象, 认为他们会面是为了发出另外一次对苏联的邀请; 他建议这次会面不要讨论任何与苏联会议的事情, 而只讨论涉及他们共同利益的问题。艾森豪威尔说, 他唯一的保留就是不希望这次三大国首脑会晤又成为法国方面阻挠通过条约的一个借口。^④对邱吉尔而言, 则肯定还想从各方面探讨与苏联会谈的可能性。^⑤尤其是11月26日苏联又向西方发出一份新照会表示愿意参加四国会谈。英国认为, 关于《欧洲防务共同体条约》, 现在仅仅急于敦促法国通过条约是无用的, 需要的是建设性的途径去帮助法国政府解决问题。^⑥

1953年12月4日至8日, 艾森豪威尔总统、邱吉尔首相、拉尼埃总理在百慕大会晤。在邱吉尔的要求下, 会议期间邱吉尔和艾森豪威尔就尽快最好在1954年1月份, 与苏联进行会晤达成一致。然而再次令邱吉尔失望的是, 美国只同意在特定的德国和奥地利问题上举行一次外长会议, 而不是一次议题广泛的首脑会晤。艾森豪威尔强调, 他不会参加与苏联的首脑会晤, 除非事先的外长会议证明苏联的善意。^⑦

在邱吉尔看来, 要想取得任何进展, 那就非靠不订议程的首脑当面会谈不可。^⑧随后1954年1月25日至2月18日在柏林召开的美苏英法四国外长会议的不成功只是加剧了邱吉尔对美国的失望之情。这也可以从该时期邱吉尔与艾森豪威尔的通信寥寥中看出端倪。艾森豪威尔或是注意到与邱吉尔这种私人关系的微妙变化, 倒是在2月9日给邱吉尔写了一封长信, 对莫洛托夫在柏林会议上的表现予以指责, 同时更主要地, 对美国所采取的“坚定”政策和态度作出辩解, 并强调西方主要大国之间团结的必要性。^①对此信的内容, 邱吉尔在整个2月份一直没有给予回答。直到一个月后的3月9日, 邱吉尔给艾森豪威尔写了一封长信, 才算是对艾森豪威尔2月9日信的回复。邱吉尔在信中表露了对热核战争的焦虑。他还是建议在美苏英三个核大国之间进行一次会晤, 并动情地说, “不管多么大的事情, 人还是不得不和别人达成谅解”, “我甚至可以想象, 即使简单的几句话, 敬畏地说出来, 可能会立即产生使说话者心情沉重和受到启发的效果, 从而使核魔鬼在我们这个世界消失”。^②然而, 艾森豪威尔仍然不为之所动。而随着1954年4月后关于朝鲜和印度支那问题的日内瓦五国外长会议^③的召开, 英美之间又暴露了在印度支那问题上的分歧。

为了弥合英美分歧, 并促进个人之间的联系, 邱吉尔建议对美国进行一次访问。艾森豪威尔欣然同意。在1954年6月25日在白宫举行的美英正式会谈中, 邱吉尔首相正式向艾森豪威尔提出与苏联领导人进行高层次会谈的可能性, 艾森豪威尔没有表示反对, 似乎是同意了邱吉尔的首脑会晤提议, 然而又留有余地。艾森豪威尔强调, 任何这种会谈不应该有中共参加。艾森豪威尔还表示, 这样的会谈美国方面可能由副总统和杜勒斯国务卿出席。如果成功有望而且需要他参加的话, 他可以参加三四天时间。^④然而, 邱吉尔在访问回国途经大西洋时, 在“玛丽王后”号上采取了一个大胆行动, 没有与英国内阁商量, 也没有告知艾森豪威尔, 就向苏联外长莫洛托夫发送了一封电报, 开始讨论他单独和苏联政府进行一次非正式接触的可能性。在随后的7月份, 邱吉尔因为这次行动在他自己的政府内遇到了强烈反对, 也遭到美国反对。直到7月24日苏联照会转而建议召开欧洲国家会议以讨论建立欧洲集体安全体系, 这在西方看来显然是意在阻止《欧洲防务共同体条约》的通过, 邱吉尔也从原来的立场后退, 西方总算恢复了协调一致。

稍后由于1954年8月30日法国国民议会最终否决《欧洲防务共同体条约》, 美国重新武装西德的计划受到沉重打击。西方阵营以及美国的欧洲政策面临一次真正的危机。在这种情况下, 英国外相艾登在美国政府的求助和授意下出面斡旋, 寻找替代方案以解决联邦德国重新武装问题, 并最后促成1954年10月下旬《巴黎协定》的签署。其主要内容即在于恢复西德主权、重新武装西德并将西德纳入北约。为了消除法国对西德重新武装的怀疑, 英美保证在西欧驻军, 西德放弃在国内制造原子弹、生物武器、化学武器及一系列其他重型武器的权利。在这一过程中, 邱吉尔也认识到, 在这一替代性方法成功进展以前, 他所期待的最高层首脑会晤也根本不可能实现。确实, 美国政府此时明确反对各种与苏联谈判的呼声。美国政府甚至反对召开西方国家的工作组会谈来研究将来与苏联的谈判问题。邱吉尔首相及其外相艾登也表示, 在《巴黎协定》通过以前不应有任何种类的四国会议。^⑤此时美英之间在与苏联的首脑会晤问题上总算有了稍微一致的认识, 《巴黎协定》是否成功生效成了美国同意召开东西方首脑会晤的先决条件。

苏联核力量及其投送能力的迅速发展, 苏联外交技巧和灵活性的增强, 以及欠发达地区表现出来的摆脱两大集团冷战以及殖民统治的决心, 这些构成了1954年底到1955年初国际形势的突出特征。到1955年初, 国际社会正掀起一股有关热核武器的大辩论。公众舆论对核战争的可怕前景、核试验带来的巨大危害都表现出异乎寻常的关注。

这些形势的发展日益挑战了美国外交政策的根本设想, 并且促动了西方阵营内要求缓和声音的日益增长。虽然美国政府公开场合仍然明确地反对与苏联的谈判要求以不给法国任何“借口”拖延《巴黎协定》的通过, 但《巴黎协定》的签署, 重新营造了美国在西欧所设想的“实力地位”的基本条件, 在很大程度上为美国的立场改变准备了时机。在美英的共同压力下, 1954年12月30日法国国民议会通过条约, 只待条约的最后生效, 东西方首脑会晤的时机也逐渐成熟。

这种情况下美国决策层对国家安全政策进行了重新讨论。国安会计划部在重新评估了NSC162/2号文件的基础上, 在1954年12月制订了一份新的国家安全政策草案, 即NSC5440号文件。在这份新的国家安全政策草案中, 尤为关注的一个问题就是美国对与苏联谈判的态度。在1954年12月21日国安会的讨论中, 参谋长联席会议主席和国防部长对与苏联谈判均持非常怀疑或反对的态度, 杜勒斯国务卿则认为美国应该积极地利用谈判以实现美国的对外战略, 但在这样做的同时也不应放松美国的防卫态势。最后艾森豪威尔总统指出, 如果美国总是对有关与苏联谈判的建议说“不”的话, 美国也不能指望在西方世界继续获得舆论支持。只要有利可图, 无论何时何地, 美国就应该谈判。^①这标志美国政府在与苏联谈判策略上的改变。

1955年1月5日美国国家安全委员会第230次会议继续讨论NSC5440号文件, 最后通过了新的国家安全基本政策文件, 即NSC5501号文件, 取代了之前1953年10月通过的NSC162/2号文件而成为美国国家安全政策实施的新指导方针。

NSC5501号文件承认, 斯大林去世后苏联外交政策上日益增加的灵活性给国际形势注入了新的重要因素。^②文件认为, 苏联外交政策上的“和平攻势”除了针对西德的重新武装以外, 还有其内部政治经济局势的考虑。因此, 苏联可能会在不牺牲其根本的安全利益的情况下寻求一段时间的局势缓和。在接下来的5年内, 苏联和中国都不大可能蓄意发动一场战争。^③文件认为, 美国应对苏联威胁的路线, 最好是修正苏联共产主义集团的政策以使其走向与美国安全利益更一致的路线。而要有效地推行这一战略, 美国则需要灵活地结合军事、政治、经济、舆论、隐蔽行动等措施以充分地保持美国的主动权。成功地推行这一战略则有望至少可以达成与苏联之间的长时间的武装休战局面, 并且最终能够达到苏联集团和西方之间冲突的和平解决, 以及一种和平有序的世界环境。^④文件提出, 美国应该准备与苏联进行谈判, 只要这清晰地表明有助于美国的安全利益。^⑤

显然, 从这份新的国家安全政策文件内容中可以看出, 美国在对苏联政策的基本判断上出现了缓和性的认识, 这也说明, 与苏联谈判并举行东西方首脑会晤具有了现实可能性。1955年3月19日, 艾森豪威尔总统决定任命哈罗德·史塔生为内阁级的负责裁军事务的特别助理, 负责起草关于裁军问题的研究报告和提出裁军问题的政策建议, 这被认为是因应当时形势要求而作出的一项具体行动。

与此同时, 英法等盟友国家对举行东西方首脑会晤的期望也日益迫切。在英国, 邱吉尔首相随着1955年4月6日他将辞职而更显得急迫。这时, 邱吉尔及其继任者艾登都认为达成一个召开首脑会议的四国协议对于英国保守党在5月份举行的英国大选中的表现是非常重要的。艾森豪威尔政府在这点上也确实准备支持英国保守党。^⑥3月底, 英国向美国提出, 与苏联的谈判应该在《巴黎协定》生效后立即开始举行, 并建议在《巴黎协定》生效之前的4月中旬美英法三国就开始举行关于首脑会晤的预备性工作组会谈。^⑦然而, 由于法国和西德一时尚不能交存《巴黎协定》批准书, 即完成条约生效的最后程序, 美国认为尽早使《巴黎协定》生效是最为重要的, 而启动工作组会谈则必须在主要国家交存《巴黎协定》批准书之后。美国认为工作组最初开会的时间有可能拖到5月份。

在法国, 法国总理孟戴斯—弗朗斯及其继任者埃德加·富尔(1955年2月—1956年1月)都是四国会议的倡导者。富尔接任总理后虽执行亲北约的立场, 但无疑更担忧美英所设想的一个重新武装的统一德国, 因此宁愿继续分裂德国, 而且支持一种全欧洲的松散的安全机制, 并急于与苏联达成任何可能的裁军途径。1955年3月, 法国富尔政府再次提出了与苏联尽早进行谈判的要求。3月22日, 法国在给美国政府的一份外交备忘录中指出, 要迅速召集工作组会谈以准备与苏联政府的谈判。富尔重申, 在《巴黎协定》的生效问题上他将得到法国参议院无条件的立即支持, 但他在国内却就促成与苏联谈判的早日举行作出了道义上的许诺, 因此敦促美国尽快开始工作组会谈。^①

此时苏联领导层出现的政治变化也有助于苏联执行一种更为明确的内政外交路线。苏联最高苏维埃主席团和苏共中央政治局在1955年1月31日解除了马林科夫的部长会议主席职务, 而代之以尼古拉·布尔加宁元帅。赫鲁晓夫确立了他在苏联党和政府的主导性地位。此后在外交政策上, 赫鲁晓夫也开始打破莫洛托夫的主导权。在赫鲁晓夫的主导下, 苏联与西方成功达成了奥地利国家条约, 并实现了与南斯拉夫关系的改善。苏联1955年夏呈现出来的外交新局面, 赢得了国际舆论的积极响应。美国国内则有不少政府高层人士把苏联在奥地利问题上的让步解释为软弱的标志, 譬如中情局局长阿伦·杜勒斯就把苏联在奥地利国家条约问题上的行动看作是“苏联在二战结束后在欧洲对西方的第一次实质性妥协”。时美国驻苏大使查尔斯·波伦说道, 苏联答应只要奥地利中立就从奥地利撤退, 说明他们认识到, 西德的重新武装已经不可阻挡。他们希望确保奥地利不会跟着联邦德国后面加入北约。^②参议院外交委员会的沃尔特·乔治也支持可与苏联进行“试探性的会谈”。国务卿杜勒斯则说:“现在我们正面对一个真正的机会……击退苏联的势力。可以把现在的卫星国置于类似芬兰那样的地位”, “把俄国人赶出卫星国而为这些国家提供真正意义上的自由, 现在第一次有了这种可能。”^③自然这些认识促进了美国国内对与苏联进行谈判的期望。

这样, 在内外呼声、要求和对苏联认识的变化之下, 艾森豪威尔终于改变了他对首脑会议的迟疑态度。当法国总理富尔承诺在1955年5月初完成巴黎协定生效程序后, 艾森豪威尔最终同意召开西方国家的预备性工作组会谈以讨论与苏联召开首脑会议的问题。最后美法商定:如果法国保证其协定生效日期不迟于5月4日, 美英法三方专家工作组会议可以在4月27日开始在伦敦或巴黎举行。^④经过讨价还价, 美英法三方商定, 法国将协定生效的日期确定为5月5日, 工作组会议则在4月27日于伦敦开始。最后, 1955年4月25日美英法三国发表公报指出, 三国外长将于5月8日开始在巴黎开会, 讨论召开西方三国和苏联的四国会议的具体计划。^⑤

大致从1953年以来, 美国向盟国努力强调的就是:西德实现重新武装并加入北约, 才能构筑西方的“实力地位”, 这是成功地同苏联谈判的一个前提。1955年5月5日《巴黎协定》正式生效, 联邦德国在军事上以与西方一体化的方式进行重新武装。在这种情况下, 以这种“实力地位”为基础, 召开东西方会议既可以顺应世界舆论的广泛呼声, 还可趁机打探苏联的虚实, 可能的话并且迫使苏联作出更大让步, 这成为美国政府的一个新设想, 并最终使美苏英法四大国日内瓦首脑会晤在1955年7月得以召开。