在公共政策价值研究领域, 传统的规范分析方法侧重于对公共政策“公共性”的研究, 将“公共性”确立为公共政策的本质属性。但是事实上, 在公共政策运行过程中, 还不同程度地存在公共政策主体自利性、公共政策目标短期化以及公共政策执行偏差性、公共政策信息非共享性等“非公共性”现象。关注公共政策的“非公共性”问题, 对于拓展公共政策研究的视域和路径, 深化公共政策价值属性的认识具有重要意义。
一 公共政策非公共性问题的理论探微关于公共政策的“非公共性”问题, 西方公共政策理论流派有着不同的表意重点和话语逻辑。西方功利主义公共政策理论、公共选择学派的寻租理论、政府管制俘获理论等从不同角度对公共政策的“非公共性”问题作了较为深入的分析。
(一) 西方功利主义公共政策理论暗含“公共性丧失”的风险功利主义公共政策理论坚持“趋利避害”的人性主张, 以功利原则和“最大多数人的最大幸福”为基本价值诉求, 认为判断公共政策德性的依据在于公共政策增进社会福利或者减少痛苦的多少。然而, 在功利哲学和市场经济趋利本性的驱动下, 功利主义公共政策因其过于强调经济理性和后果主义导向, 因而容易导致公共政策的自利性, 从而面临“公共性丧失”的诘难。
功利主义公共政策理论认为, 通过牺牲部分人的权益和幸福, 以实现最大多数人的最大幸福, 具有道义上的正当性。该观点极易忽视对弱势群体权益的保护, 无法实现社会整体利益的平衡, 因而违背了公平正义的价值准则。功利主义公共政策不能确保正义的首要性和个体权利的神圣不可侵犯性。只要功利——甚至是“最广泛意义上的功利”——成为决定性的根据, 原则上, 普遍福利就必定僭越正义, 而不是确保正义。①为实现最大多数人的最大幸福, 以公权力牺牲他人权益, 其本质是公权力对少数私权利的剥夺, 这对于少数人而言是不公平的。对此, 金里卡认为, “功利主义的决策方式排斥了我们对于特定个体的特殊义务……这个问题源于功利主义的同一个根本缺陷。”②正是由于功利主义公共政策具有结果性、短期性、失衡性等特征, 无法有效地维护社会正义和保护个体权利, 因而具有明显的逻辑缺陷, 非公共性的风险使其无法立足于当代社会。
(二) 寻租理论对公共政策非公共性风险的分析寻租理论把研究视角扩展到规制的政治决策领域, 认为市场规制过程就是一个寻租过程。市场规制是消费者、企业和规制机构互相缔约的过程, 即消费者和企业对规制政策及其后果进行讨价还价的过程。
塔洛克(Tullock)和克鲁格(Krueger)的寻租理论表明, 在公共政策制定过程中, 存在大量的寻租活动。公共管理者也有自己的利益函数。即使不是为了直接的经济私利, 出于对自己政治名誉、权威、地位与前途的考虑, 公共权力的直接操纵者也有可能在公共利益价值判断上出现偏差。“政府对社会和经济生活的种种调节和干预中暗含着租金, 在‘理性经济’的驱动下, 公共政策的制定必然是在所有相关”经济人“的压力下完成, 围绕着‘租’这个超额利润, 在利益冲突过程中进行的公共选择——是政府与个人之间进行的一场政治交易。政府的决策过程成为利益的交换过程, 公共政策就是交易中讨价还价的结果。”①公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中, 实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程, 而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。②这种否定公共利益的存在, 认为个人利益优先于公共利益的决策思想, 决定了公共政策追求的仅是一种虚幻的公共性。
(三) 政府管制俘获理论对公共政策非公共性问题的探讨该理论认为, 政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的, 而管制机构最终会被产业所控制。施蒂格勒(George J. Stigler)指出, 公共政策的制定往往会受到某些利益集团的影响, 事实上, 促使政府进行管制的正是管制对象本身, 或是其他有可能从中获益的利益团体, 即政府管制者通常会被受管制企业所“俘虏”。③该理论表明, 公共政策已经成为企业追求垄断利润的一种手段, 而不是服务于所谓的公共利益。
关于利益集团俘获政府的现象, 林德布罗姆指出:在市场取向的制度下, 公共事务掌握在政府和实业界两个领导集团的手中。而且, 为了使制度有效, 政府领导人必须经常依从实业界领导人, 实业界的当权者们作为政府决策过程的参与者扮演了有特权的角色。④有的学者还谈到, 政府管制、准入控制、财政补贴、反垄断都是政府干预主义者的手段, 这些手段是私人公司为了私人利益而鼓动(employ)政府去损害社会的。⑤俘获理论揭示了这样的道理:强势利益集团基于自身优势, 在政府决策中会想方设法“俘获”政府, 使政府决策倾向于保护他们的利益。因此, 强势利益集团“俘获”政府, 操控政府决策的行为, 导致正义的天平发生倾斜, 公共政策非公共化的现象难以避免。
对于公共政策的非公共性问题, 中国学者的研究正逐步深化。学者张萍等撰文指出, 公共政策的非公共性是公共政策的实然属性, 主要表现为“内在非公共性”和“外在非公共性”两个方面。学者林志鹏从公共选择理论的视角分析了公共政策的非公共性问题, 提出了相应的解决办法。学者苗振国等认为公共政策的非公共性是公共政策的实然属性, 表现为公共政策主体的垄断性和自利性、公共政策问题的主观性、公共政策目标的非公平性等。
结合中外学者的探讨, 笔者认为公共政策的非公共性是指在公共政策运行过程中, 公共政策主体基于自身利益最大化的考量, 对公共政策问题界定偏差, 并在制定、执行、评估、终结公共政策时偏离公共性政策目标的性质的统称。公共政策的“非公共性”内涵, 主要体现为: (1)在伦理价值层面, 公共政策背离了社会的公平与正义; (2)在利益取向上, 私人利益、团体利益、部门利益等成为公共决策部门一切活动的最终目的; (3)在决策权力运用方面, 公共政策主体权力运用的程序不合理、方法不正当、结果非正义; (4)在公共政策过程中, 公共政策制定与执行的“暗箱操作”, 排斥公民参与, 拒绝公共政策信息公开; (5)在公共政策理念表达上, 公共政策的非公共性是一种非理性的体现, 与“协商民主”的要求格格不入, 反对公民社会与公共舆论的监督。
一言以蔽之, 公共政策的非公共性意味着公共政策主体伦理价值观的偏差、利益取向的偏颇、权力运用的失当、制定执行的恣意、理念表达的非理性, 在此情形之下, 公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值理念被忽略或搁置。
二 公共政策之非公共性问题的触发机理公共政策非公共性揭示了具有“帕雷托最优”效应的、完全意义上的公共性是人们对公共政策的理想期待, 现实生活中的公共政策可能存在与公共性相悖离的情形。政策制定中的利益诱惑、强势集团的话语霸权、政策终结的客观障碍、政策信息的封闭隔绝等因素, 容易触发公共政策非公共性问题的产生。
(一) 公共政策制定者的目标替代和利益置换行为公共政策是政府为分配与增进公共利益而制定的规则, 正如戴维·伊斯顿所言, 公共政策是对“整个社会从事权威性的价值分配”。①在民主社会中, 公共政策表现为集体选择的结果, 公共政策的制定应该具备帕雷托最优, 以社会利益最大化为目标。然而, 政府及其官员作为公共政策的制定者, 其自利性动机容易引发以个人利益、部门利益置换公共利益的潜在可能性。
所谓公共政策的目标替代和利益置换, 是指在公共政策的制定过程中, 以领导的个别意志代替部门目标, 以部门或政府的利益代替公共利益, 政府的公共政策行为实质上沦为一种利益交换过程, 国家政策变成某些政府及官员捞取特殊利益的工具。从某种意义上讲, 政府并不是超然物外的道德实体, “政府未必就是公共利益的天然代表者, 同样有追求自身利益极大化的冲动, 与普通人相比, 作为政府组成人员的政治家并不具有更多的‘利他’意识, 他们有一系列的偏好。”②在某些情况下, 政府及其官员在制定和执行公共政策时, 有时会首先考虑自身利益。而这种利益恰恰是政府机构中存在的一些非全社会的或非整体的利益。政府官员基于自利性的动机, 以权谋私、滥用权力, 以牺牲政策的公共性为代价谋取自身利益的最大化。在公共权力的非公共运用状况下, 公共政策无法体现“公意”, 这种偏离公共利益的政策势必走向非公共化的轨道。
(二) 强势利益集团操控公共政策议程设置公共政策议程是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。公共政策议程设置是对各种政策议题依重要性进行排序。影响公共政策议程设置的主体有利益集团、大众传媒、政策咨询组织等。这些主体的利益、信仰、价值观不尽相同, 对公共政策问题的选择也会不同。
在现实的政治生活中, 强势利益集团对公共政策议程设置的影响尤为明显。强势利益集团有能力动用各种资源, 表达自己的利益主张, 影响公共政策制定。他们往往首先把持传媒议程, 进而影响公众议程, 最终操控公共政策议程的设置。例如, 有的利益集团操控媒体, 让媒体为其特殊利益代言, 对某项议题进行反复报道, 并把这些报道放在引人注目的位置或时段; 有的利益集团将社会问题经过传媒议程的放大或缩小, 误导民众对公共事务的看法和情绪, 最终影响甚至操纵政府的公共政策议程设置。
在利益集团把持政策议程设置的情形下, 正常的公共政策议程设置会发生扭曲和畸变, 公众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北辙。结果, 本该经由集体选择、最大限度增进全社会利益的公共政策, 在各种特殊利益的“缔约”过程中演变为一种政治交易, 变成无效率的制度安排, 偏离它最初设定的公共性目标, 最终导致格雷特·哈丁所讲的“公共事物的悲剧”。在此情形下, 有些公共政策问题难以被纳入公共政策议程, 形成公共政策议程的“隐蔽状态”, 其结果:一是社会公众普遍关注的社会问题没有被纳入公共政策议程; 二是被纳入公共政策议程的公共政策问题并不是社会公众最需要解决的问题。二者直接威胁着公共政策的公共性, 加大公共政策非公共化的风险。
(三) 公共政策过程的终结环节被人为搁置公共政策终结是指政策制定者通过对政策进行慎重的评估后, 采取必要的措施, 以终止过时的、不必要的或者无效的政策的一种行为。公共政策终结对社会治理具有重大意义。正如丹尼尔斯所讲, “由于现代社会的变化和不确定性, 由于政策制定者无法准确预见现在的政策在将来的适应性, 因此终结不起作用的政策是政策制定者从他们的错误中吸取教训的途径之一。”①
目前, 中国社会正在步入一个复杂性和不确定性迅速增长的历史时期, 公共政策的生命周期变得越来越短暂。导致这一样现象的因素主要有:第一, 公共性是公共政策评估的价值基础和精神内核, 而偏离公共性的政策, 实质上已经沦为某些人或集团的牟利工具, 其利益代表性相当狭隘, 应予终结。第二, 公共政策作为政治系统的输出产物, 其正当性来源于公众的认同、接受。对于公众不满意、不认同, 出现“合法性”认同危机的公共政策, 应当及时被废止。第三, 公共政策作为政治组织的产物、权威主体分配公共价值的一种工具, 应当具备一定的权威。而丧失权威, 根本没有影响力的公共政策, 应当及时被调整或终结。
非公共性的政策理应被及时终结, 退出社会和历史的舞台, 为出台更加优化的公共政策腾出空间。但是, 在社会治理过程中, 由于官僚组织惯性、政策终结成本、相关利益既得者的抵触等因素, 公共政策的终结往往被搁浅。过时的、无效的政策长期充斥于社会, 必然会浪费社会资源、对公共利益造成损害, 导致政府持续低效、机构恶性膨胀, 削弱政府为公共利益增长持续提供公共服务的能力。因此, 公共政策面临公共性沦落和流失的风险。
(四) 公共政策信息的失真与梗阻公共政策信息是指反映公共政策在其运行过程中的活动特征及其发展变化情况的各种信息、情报和资料等的统称。从某种意义上说, 公共政策过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程。信息对于制定良好的公共政策是至关重要的, “信息是科学决策的基础”②, 只有具备充分、真实、及时的信息, 才能作出科学的决策。陈云同志曾经讲过:“我们应该用百分之九十以上的时间去弄清情况, 用不到百分之十的时间来决定政策。这样决定的政策才有基础”。③
在公共政策过程中, 人们总是试图获得最充分、最准确、最及时的信息。但在制定政策时, 决策者却又不同程度地面临信息不充分、信息不真实、信息不对称、信息不共享等问题, 严重影响公共决策的质量。一方面, 信息传递与收集过程中的信息“失真”, 难以如实反映公共利益。公共政策决策者的信息大部分来源于基层, 但某些基层领导为了“政绩”突出、官运亨通, 故意编造虚假“数字”, 一味夸大成绩, “失真”的公共政策信息严重影响决策者对现实情况的判断, 致使制定的公共政策违背公共利益。另一方面, 公民个人和利益团体的利益表达途径不够完备和通畅, 发生公共政策信息“梗阻”。有些政府官员为一己之私, 截留、垄断公共政策信息, 拒斥、阻挠社会公众表达对政策的意见, 以“助长所偏好的信息和打压所讨厌的信息”的方式来封锁、发布、控制信息, ④强化了公共政策信息的非共享性。公共政策信息的失真与梗阻, 容易导致政府决策失误, 损害社会公共利益, 产生贻害无穷的非公共性后果。
三 规避公共政策中非公共性风险的有效路径公共政策的非公共性运行会导致公共政策功能的失效, 削弱公共政策主体的权威, 降低政府的执政能力。为有效规避公共政策非公共性的风险, 需要在模式重构、决策参与、政策监督、绩效评估和信息公开等方面寻求应对策略。
(一) 改进公共政策的制定模式, 提升公共政策的公开性、公正性与回应性破解公共政策的非公共性问题, 必须在公共政策的“公共”二字上做文章, 改进公共政策治理模式, 做到公共政策的多元参与和全面合作, 最大程度地照顾社会各个阶层的利益, 实现公共政策的公开性、公正性和回应性。
首先, 从一定意义上讲, 公共决策的公开性就是多元主体分享公共决策权力的过程。针对我国“政府中心论”的公共决策体制, 一方面, 政府应当向市场、社会分权, 中央政府向地方政府放权, 促进政府、市场、企业、公民、社会等多维度、多层面的合作与互动; 另一方面, 政党、权力机关、非政府组织(NGO)、政策研究组织、大众传媒等应发挥“政策输入”的功效, 为公共决策权力的运作提供一种竞争性的制衡机制。
其次, 公共政策的公正性应以公共决策的程序正义为前提。在公共政策制定上, 一方面完善决策程序, 集中讨论和分工决策相结合, 规范决策公示、听证制度, 保证政府决策集中体现民情民意; 另一方面, 充分发挥人大、政协的民主监督、参政议政的作用, 将重要的决策方案提交人大常委会和政协常委会讨论后, 再由政府作出决策, 确保决策真正符合“公众意志”。
第三, 公共政策的回应性是讲公共政策必须落实公众的知情权和话语权, 积极回应公众的需求, 使公共政策真正体现“公共性”。公共管理学者格洛威·斯塔林(Grover Starling)认为, 回应(responsiveness)一词是指公共组织快速了解民众的需求, 不仅“回应”民众先前表达的需求, 更应洞识先机, 以前瞻主动的行为研究问题, 解决问题。①为增强公共政策的回应性, 需要改善官民关系, 提高官员与群众的利益关联度, 做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”; 政府在决策时应多谋善断, 积极主动地同民众沟通协商, 充分反映社情民意; 完善决策听证、民意调查等制度, 提高公民政治参与对政府治理的影响力, 将人民的满意程度作为评价公共政策的重要指标。
(二) 提高公共政策过程中协商民主的水平, 拓宽公民政治参与的渠道公共政策关系到千千万万人的利益, 它是公众选择的结果。根据协商民主理论, 公共政策过程中公共利益的达成有赖于公众参与权的实质平等。“民主政府以公共利益为依归, 但公共利益只有在公民充分表达和协商的过程中才能逐步清晰和明确并最终成型。”②协商民主“不满于政治如同市场——公民仅仅根据自己的偏好或功利最大化而进行公共选择, 在反省竞争性民主理论的基础上, 重新赋予公民参与公共事物的积极性。”③为此, 协商民主理论主张调适公众与专家决断之间的矛盾, 号召就大众关心的问题进行的协商在全社会范围内进行, 而不仅仅局限在精英层, 力图“通过对公开讨论、对话、协商而打破专家等对知识的垄断, 将技术置于民主控制之下。”④公共政策过程中的协商民主和公众参与能够促进政策的科学化和民主化, 防止公共权力的非公共运用。
公民参与公共政策过程是公民政治参与的重要形式, 是公共行政的公共精神与公民民主权利的具体体现。⑤一方面, 从政治哲学角度讲, 人民是公共政策赖以运行的公共权力的最终来源。公众拥有对公共政策制定与实施的知情权、参与权和监督权, 体现了“主权在民”的法治理念, 能够最大限度地确保公共政策体现“公意”。另一方面, 从公共政策价值属性角度看, 公共政策的公有性、公治性需要社会公众发挥输入性政策参与的功能, 防止政府在公共政策制定过程中处于实际的垄断地位。
公民积极参与政策实践活动, 同滥用权力、以权谋私、上有政策下有对策的政策制定者作坚决斗争, 对政策执行中的主观性、随意性、利己主义、本位主义、小团体主义等行为作坚决抵制, 能够有效避免公共政策的非公共化。当前, 我国的基本社会制度为公众参与政府决策提供了根本保证, 但公民参与政府决策还存在非制度化, 随意性强的缺陷。因此, 需要规划公民参与行为、畅通参与渠道、健全公民参与的制度, 加强公民参与的制度化建设。公民参与的制度化建设旨在使每一个社会成员都有机会向政府表达意见, 分担社会责任和共享政策成果, 有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能, 防止公共政策为特殊利益集团操纵和利用, 避免公共政策的非公共性。
(三) 开展政府绩效评估, 促进公共政策取得实效公共政策的公共性要以良好的绩效为前提和保障。不能造福民众, 绩效意识淡薄的公共政策容易走向非公共化, 而开展政府绩效评估则可以防患于未然, 有效规避公共政策非公共化的风险。政府绩效评估是根据政府的效率、能力、服务质量、公共责任、社会公众满意度等方面的判断, 对政府管理过程中投人、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级的行为。
由于我国政府绩效评估环节缺乏科学、规范的评估标准和评估程序, 绩效评估形式趋于单一, 缺乏全面有效的监督, 政府决策容易忽视社会公众的利益和需求, 出现政策制定与执行非公共化的现象。因此, 在具体实施政府绩效评估时, 需要端正绩效评估价值理念, 打破过去一味揣摩上级政府检查评估意图的做法, 树立以公众为本, 对公众负责的绩效观。评价政府绩效的参照系不应仅仅是政府及其工作人员, 而应该是公众。政府决策所追求的经济、效率、效益、服务质量、公众满意程度等, 都是从公众的立场和角度来看待政府绩效的。因此, 以公众为政府绩效评估的最终出发点和落脚点, 是有效开展政府绩效评估的必要条件。
为确保评估实效, 引进政府管理和服务的对象即社会公众的评估, 逐步实现官方评估与民间评估并重, 是值得考虑的选择。通过民间渠道进行的考核和评价方式, 运用社会调查、民意测验等方法, 定期征求社会公众对政府工作的满意程度等, 可以作为对政府绩效评价的最终依据。这使政府机关不仅对上级机关负责, 更重要的是对公民负责, 形成上级自上而下的监督和公民自下而上的监督相结合的绩效推动机制, 强化政府的服务意识。在此情形下, 公众和上级的压力会激励政府科学决策、民主决策, 减少直至杜绝“非公共性”公共政策的出台。
(四) 公共决策信息公开、透明、共享, 由“黑箱政策”走向“鱼缸政策”, 减少公共政策信息“非公共化”的几率公共政策信息的非公共性主要体现为政策信息的自我封闭、人为垄断与对外隔绝。化解公共政策非公共性的风险, 需要实现公共政策信息的“公共化”, 即政策信息的公开、透明、共享。2008年5月《政府信息公开条例》实施以来, 政府信息公开已成潮流。信息公开是建设“公开政府”、“透明政府”的内在要求, 对政府决策构成了巨大压力。信息公开要求政府创设条件, 保障社会公众获得充分、真实、可靠的信息, 使政府的理念和人民的意志落到实处。为促进“鱼缸政策”目标的实现, 避免公共政策信息由于封锁、垄断而变得越来越“不公共”, 有必要做到:
第一, 公共政策决策者应当摆正和人民之间的关系, 为广大群的利益而公开信息。人民群众享有政务知情权, 公共政策制定者对人民利益负责, 就必须对人民透明。只有保持公共政策的透明度, 才能够真正为人民服务。政府在制定公共政策时, 决策信息公开、透明、共享, 会使社会民众及时发现“非公共性”的公共政策, 防患于未然, 及时叫停偏离公共利益目标的政策出台。
第二, 改变政府部门多年养成的官僚习气和封闭心态, 健全决策信息公开的工作流程和保障机制, 疏通民意上达和决策参与的渠道。在公共政策决策领域, 目前存在一定程度的“信息过滤、决策扭曲”现象, 老百姓支持中央决策的声音高层听不到; 一些地方、部门制定、执行政策出现问题, 老百姓有意见, 也反馈不到高层。因此, 反映、汇聚、发现、解决民生相关的各种信息的上达渠道, 需要进一步畅通。
第三, 重新定位公众角色, 提高公众的信息反馈观念。在公共政策过程中, 政府与公众已不再是简单的下达与接受、命令与服从的关系, 而是相对平等的互动关系。公众已由被动接受政策信息的客体转变为积极参与政策信息的主体, 这种角色和身份的转变, 有助于提高公众的信息反馈观念, 促使其深刻体察公共政策的公共利益本质, 积极主动地监控公共政策的制定与执行, 在政府和公众之间形成彼此制约的制度张力, 防止公共政策非公共化现象的发生。
应予说明的是, 关于公共政策非公共性问题的研究, 往往带有研究者的价值偏好, 因此只有从应然和实然角度辩证地探讨公共政策的价值属性问题, 才能最大程度地形成价值共识, 避免一些价值偏好、乃至意识形态的无谓争论。本论文在借鉴与整合国内外学者研究旨趣与路向的基础上, 力图对公共政策过程作全面的审视, 探讨公共政策“非公共性”问题的具体表现、触发机理及其风险规避。总之, 有效应对和解决公共政策的“非公共性”问题, 能够端正公共政策价值取向, 实现社会公共利益, 促进人民福祉的提升和增进。