2008年十一届全国人大一次会议上的《政府工作报告》在谈及“推进社会保险制度改革”时，曾经提出“探索事业单位基本养老保险制度改革”。不久，国务院决定在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展事业单位基本养老保险制度的改革试点。然而，迄今为止，这项工作进展缓慢，仍未取得重大突破。有鉴于此，本文将着重分析当前我国事业单位养老保险制度改革试点遇到困难的主要原因，探讨国务院印发的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》未解决的深层次问题，并提出搞好我国事业单位养老保险制度改革的对策建议。

一 事业单位的界定及其养老保险改革试点引发“提早退休”热议的原因所在 (一) 我国事业单位的界定

1952年，在《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》中，就已明确使用了“事业单位”概念。我国的事业单位，按照1958年4月劳动部发布试行的《国务院关于工人、职员退休处理暂行规定实施细则(草案)》的界定，是指“包括由国家预算的事业费开支的农业、林业、水利、地质、气象、测绘、文化、教育、卫生、科学研究等单位”。2004年6月，国务院在修订发布的《事业单位登记管理暂行条例》(1998年10月25日国务院发布，并根据2004年6月27日《国务院关于修改＜事业单位登记管理暂行条例＞的决定》修订)中，鉴于我国事业单位构成的复杂状况和分类改革后的要求，又明确规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

在2005年4月中央编办同意批转国家事业单位登记管理局制定的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中，进一步将其具体化为：“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”

(二) 广东省试点引发“提早退休”热议的主要原因

2008年2月29日，国务院常务会议决定山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位工作人员养老保险制度的改革试点工作，与事业单位分类改革配套推进。同年3月，又发布了《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》(国发〔2008〕10号)，同意实施由当时劳动和社会保障部、财政部、人事部制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。

广东是全国事业单位分类改革的试点省(市)之一。2007年，广东省编办出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》，确定在佛山市、交通和环保领域以及省直原依(参)照公务员管理的事业单位进行改革试点。2008年，按照中央的部署和要求，广东省编办在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，会同广东省人事厅、财政厅、劳动保障厅等部门拟订了《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，拟于2009年在广东省推进事业单位分类改革。该《征求意见稿》尽管明确指出事业单位养老保险制度改革的新办法将遵循“保障待遇水平不下降”、“老人老办法、新人新制度”等原则，但也规定了“截至2008年12月31日，凡工作年限满30年的；或男年满55周岁/女年满50周岁(女工人年满45周岁)且工作年限满20年的，经本人申请，按人事管理权限和程序报同级政府人事部门批准后，可办理提前退休手续。个别接近上述年龄，且工作年限满20年，因身体或其他特殊原因不能坚持正常工作的，经报同级政府人事部门批准可办理提前退休手续”(陈红艳、于杨，2008年)。当广东省将《征求意见稿》于2008年11月书面征求该省直属有关部门和部分事业单位的意见时，部分符合上述提前退休条件的公办高校教师就纷纷提出拟申请“提早退休”的要求，引起了媒体和网友的热议。不久广东省政府相关负责人宣布：经广泛听取各方意见，在新修订的《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》中，已删除了事业单位工作人员可申请提前退休的内容(张勇，2009)。

其实，上述《征求意见稿》规定的可办理提前退休手续的条件，只是沿用了1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》和2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》中的有关规定。《国家公务员暂行条例》规定：“国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：(一)男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；(二)工作年限满三十年的。”《中华人民共和国公务员法》则规定：“公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：(一)工作年限满三十年的；(二)距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；(三)符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。”

那么，为什么我国以往有关公务员可申请提前退休的规定，并未引起许多公务员要求提前退休的情况，而广东省在上述《征求意见稿》中的同样规定，却引发了该省高校一些50岁上下的教授和副教授想申请“提早退休”的热议呢？笔者认为，其主要原因不是广东省《征求意见稿》中规定了可提前退休的条件，而在于其未统筹解决好事业单位职工养老保险制度改革与公务员养老保险制度改革及其与城镇企业职工基本养老保险制度的相互关系，以及改革前后事业单位退休人员养老金水平应如何平稳过渡的问题。

二 国务院印发《改革试点方案》中的主要内容及未解决“平稳衔接”的深层次问题

在我国事业单位分类改革后，除了将主要承担行政职能的事业单位中的小部分(主要指目前实行“参照公务员管理”并具有行政执法权的事业单位)转为行政机关纳入我国公务员养老保险制度；将主要从事生产经营活动的事业单位转为企业纳入我国城镇企业职工养老保险制度以外，由财政全额供款并主要从事公益服务的的事业单位将施行新的事业单位养老保险制度。在国务院同意印发的《改革试点方案》中，对“改革的适用范围”，也明确规定了“本方案适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员”。

(一) 事业单位养老保险制度改革试点方案与城镇企业职工养老保险制度的相同之处

《改革试点方案》强调，改革后的事业单位工作人员的养老保险制度，与城镇企业职工养老保险制度建立多层次的养老保险体系相仿，将“逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系”。其中有关“改革的主要内容”，有以下四点与2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》是相同的：

1. “实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”。“基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不超过单位工资总额的20%”；“个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%”，“个人工资超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数”。“按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成”，“参保人员死亡的，其个人账户中的储存余额可以继承”。

2. “基本养老金的计发办法”。“本方案实施后参加工作、个人缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

3. “建立基本养老金正常调整机制”。“根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。”

4. “逐步实行省级统筹”。“具备条件的试点省(市)可从改革开始即实行省级统筹；暂不具备条件的，可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。”

上述试点规定有利于从制度上改变我国事业单位工作人员与城镇企业职工退休后养老保险模式的明显差异，有利于相对减缓未来各级财政预算支付的事业单位工作人员养老保险的压力，有利于从业人员在事业单位与企业之间流动时基本养老保险关系的转续。

(二) 事业单位养老保险制度改革试点方案未解决“平稳衔接”的深层次难点问题

据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示，由于机关事业单位和企业实行不同的退休养老制度，待遇计发办法和调整机制不同，资金渠道不同，待遇差距问题越来越突出，到2006年底，与全国平均水平相比，机关事业单位退休人员的养老金高出企业退休人员两倍多，随着津贴补贴改革的到位，待遇差距还将进一步扩大(李恺萌，2008年)。对此，在《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》中明确指出，应“妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行”。然而，从《改革试点方案》规定的试点内容看，笔者估计很可能希望通过以下两个办法或其中的一个办法来妥善处理好这个问题：

1.试图通过对事业单位工作人员的“中人”加发“过渡性养老金”来解决平稳衔接问题。《改革试点方案》规定：“本方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省(市)人民政府确定，并报劳动保障部、财政部备案。”

其实，在城镇企业职工基本养老保险制度改革中，也规定了企业中改革实施前参加工作、改革实施后退休的人员(即“中人”)，如个人缴费(包括“视同缴费”)年限累计满15年的，在他们退休后除了发给基础养老金和个人账户养老金外，还发给“过渡性养老金”。当时加发“过渡性养老金”的目的，是为了解决属于“中人”的企业职工有若干年“视同缴费”但实际个人没有缴费对他们退休后领取个人账户养老金的影响，弥补这部分人退休时基本养老保险个人账户储存额的不足。那么，事业单位的“中人”加发“过渡性养老金”，究竟是与城镇企业的“中人”加发“过渡性养老金”的作用相同，还是主要为了解决事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题呢？对于这样一个重大问题，《改革试点方案》未作明确规定。

笔者认为，如果对事业单位“中人”加发“过渡性养老金”的目的与企业相同的话，就势必使事业单位改革后退休的工作人员与事业单位改革前退休的工作人员在领取的养老金水平上形成很大落差，难以处理好事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接；反之，如果事业单位“中人”加发“过渡性养老金”的目的与企业不同，主要是为了解决事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题，那么就会在很长时期内继续保持事业单位工作人员退休后领取的基本养老金明显高于企业职工退休后领取的基本养老金状况，而且也很难说改革后事业单位退休人员领取的是“保基本”的基本养老金。

2.试图通过建立事业单位工作人员的“职业年金”制度来解决平稳衔接问题。《改革试点方案》规定：“为建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。”

其实，事业单位中建立的“职业年金”制度，与企业中建立的“企业年金”制度是互相对应的。问题是“职业年金”是否与“企业年金”一样，都实施自愿投保原则呢？而且单位缴纳的“职业年金”保险费是否与“企业年金”一样，都由单位自筹资金呢？如果事业单位养老保险制度改革后，“中人”退休后领取基本养老金(包括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金)的水平与现行企业“中人”退休领取的基本养老金(包括基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金)的水平大体相仿，那么要使事业单位改革后退休的工作人员与事业单位改革前退休后的工作人员在领取的养老金水平上不出现很大落差，就需要把事业单位的“中人”过去未缴纳“职业年金”保险费的年限“视同缴费”，通过给他们加发“职业年金”来解决事业单位改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接问题。对于这样一个重大问题，《改革试点方案》也未作明确规定。

笔者认为，在分类改革后从事公益服务的事业单位，其“职业年金”的筹资渠道应与城镇企业的“企业年金”筹资渠道有所区别。它们的“单位缴费”应根据事业单位所隶属的主管部门层次，由各级政府部门财政预算列支。如果事业单位的“职业年金”与企业一样从自筹资金中缴纳，将会影响分类改革后事业单位保持“社会公益服务”的性质。

为了使事业单位养老保险制度改革后退休的人员与改革前退休的人员在养老保险待遇水平上不致于出现很大落差，同时又有利于促进改革后事业单位“职业年金”的发展，笔者建议，在明确“基本养老金+职业年金”为我国事业单位养老保险制度改革的目标模式的前提下，应在改革后对“中人”采取“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴(或称“过渡性生活补贴”，下同)”的过渡性模式。其中的“过渡性退休津贴”，可考虑按“中人”退休前若干年(如两年或三年)的月平均工资性收入，乘上本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始实施前的年数(即事业单位养老保险制度改革前的工龄，如本人曾在企业或机关工作过一段时间的，可按照劳动保障部、财政部、人事部、中央编办《关于在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》精神折算工龄)，再乘上过渡性退休津贴系数加以确定。

笔者在提出对事业单位的“中人”增发“过渡性退休津贴”时，之所以不用本人在事业单位参加工作至其退休时的年数，而用本人在事业单位参加工作至事业单位养老保险制度改革开始实施前的年数，是希望在改革后逐年减少今后“中人”退休时计发的过渡性退休津贴金额，从而增强每个事业单位从其养老保险制度改革实施起参加“职业年金”的内在动力，通过事业单位工作人员在职时单位和个人缴纳“职业年金”保险费，在退休后领取“职业年金”，来弥补他们在今后退休时逐年减发“过渡性退休津贴”的缺口，使其在退休后领取的“基本养老金+职业年金+过渡性退休津贴”总额不低于比他早退休的同类人员领取的养老金水平。与此同时，国家也应通过择时提高企业退休人员的基本养老金水平，特别是积极引导和鼓励城镇企业及其职工参加“企业年金”保险，使今后更多的企业职工在退休后领取的“基本养老金+企业年金”总额逐渐接近事业单位同类工作人员退休后领取的养老金总额。

三 事业单位养老保险制度改革的试点最好与公务员养老保险制度改革的试点同步进行

事业单位养老保险制度改革试点的成功与否，关系到如何按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹协调事业单位工作人员与公务员、企业职工的养老保险待遇的重大问题，统筹协调改革前后退休的事业单位工作人员养老保险待遇的重大问题。在设计事业单位工作人员养老保险制度改革方案和部署事业单位工作人员养老保险制度改革试点的同时，应该高度关注以下三个问题：

第一，事业单位工作人员养老保险制度的改革，将直接影响我国的“科教兴国”战略是否能有效实施。即使按在目前中国尚未完成分类改革的3 000万事业单位工作人员计算，教育、卫生和农技服务人员三项相加，占总数的3/4 (杨琳、董瑞丰，2008)。他们的工资及退休后的养老保险待遇，将直接关系到这些单位能否吸引并稳定优秀的工作人员队伍，能否充分调动他们为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴而努力的积极性。

第二，事业单位工作人员养老保险制度的改革，将直接影响《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国义务教育法》的有关规定是否能很好实施。在目前我国的3 000万事业单位工作人员中，属于教育系统的工作人员占一半左右(杨琳、董瑞丰，2008)。在1993年10月31日由全国人大常务委员会会议通过并于1994年1月1日起施行的《中华人民共和国教师法》明确规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。” “教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇。县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。”在2006年全国人大修订通过的《中华人民共和国义务教育法》中也规定了从事义务教育的“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”。可见，根据上述两个法律的有关条款精神，对属于事业单位工作人员的教师特别是从事义务教育的教师，也不可能使他们退休后的平均养老保险待遇明显低于公务员退休后的平均养老保险待遇。

第三，现阶段事业单位工作人员与公务员在作为计发退休后养老金基数的收入结构上比较类同。现阶段我国除全国义务教育学校从2009年1月1日起实施绩效工资外，其他事业单位工作人员的收入，仍主要包括国家规定的工资(岗位工资和薪级工资)、所在地区规定的职岗津贴、本单位的岗位津贴或补贴；其中前两部分在现阶段均作为计发退休后养老金基数的工资性收入。现阶段我国公务员的的工资性收入，在已实施“阳光工资”的地区也主要包括国家规定的工资(职务工资、级别工资)、所在地区规定的公务员津贴和补贴(工作性津贴、生活性补贴、改革性补贴)；其中国家规定的工资和所在地区的部分津贴补贴在现阶段也作为计发退休后养老金基数的工资性收入。

因此，笔者认为，我国未来事业单位养老保险制度改革的目标模式应与未来公务员养老保险制度改革的目标模式大体相同或完全相同，采取“基本养老金+职业年金”的模式，其中基本养老金包括基础养老金、个人账户养老金(“中人”再加“过渡性养老金”)；不管是事业单位工作人员还是公务员，基本养老保险费的缴纳办法与基本养老金的计发办法，均应与城镇企业职工的基本养老保险一样，不宜搞“特殊化”。差别在于事业单位和公务员所在单位缴纳的基本养老保险费，不像企业那样由本单位自筹、从税前列支，而是由各级财政负担；在于事业单位和公务员中的“中人”在退休后加发由各级财政负担的“过渡性退休津贴”。至于“职业年金”，与“企业年金”相对应，属于单位补充养老保险，在这方面事业单位工作人员和公务员，不仅单位的平均缴费比例可以比企业的平均缴费比例适当高些，而且其单位缴费的资金也应由各级财政负担；在事业单位工作人员和公务员退休后领取“职业年金”时，由于其单位和个人缴费的比例均比企业高，因此“职业年金”的平均水平将高于企业年金的平均水平，而公务员退休后领取的平均“职业年金”水平又可略高于事业单位工作人员退休后领取平均“职业年金”水平。总之，事业单位人员在养老保险制度改革后领取的基本养老金加“职业年金”合计的养老金水平，不宜与未来公务员在养老保险制度改革后领取的基本养老金加“职业年金”合计的养老金水平相差太大。为了顺利推进我国事业单位工作人员养老保险制度的改革，减少改革的社会成本，建议我国事业单位工作人员养老保险制度的改革试点，最好在公务员养老保险制度改革方案已明朗情况下，与公务员养老保险制度的改革试点同步进行。