住房问题是伴随工业化与城市化而来的社会问题之一。在历史上，西方发达国家曾在不同程度上受困于住房问题，并由此引发社会动荡。西方国家最终如何妥善解决住房问题？对于当下中国人而言，西方国家的经验究竟在何种程度上具有现实意义？本文以个案分析入手，挑选“一战”后初期德国社会出现的住房危机与住房政策为研究对象，尝试解答上述疑问。
一 战后初期的住房危机及其历史根源德意志帝国成立后，城市人口的比例从36.1%(1871年)上升到60%(1910年)，其中，在10万人以上的大城市中的居住人口达到21.3%。①在城市化加速的压力下，德国的住房市场一度出现紧缺现象，无房者增多。住房问题日益吸引社会各界的目光，恩格斯便同阿·米尔伯格打过笔仗②。不过总体而言，19世纪末20世纪初，德国的住房问题并不严重，尚未影响社会稳定。
第一次世界大战爆发后，德国的住房问题开始恶化。战争迫使住房建设停滞，小房型供应不足。房租承担者参军让他们的妻子无法继续承租。更重要的是，“投机活动的形成与系统化，导致对地产价值的过高估计”，“用过分的方式抬高地价，造成不健康的地产投机”，从而“导致不健康的房租抬升”③。
住房市场的恶化趋势一直保持到战争结束，而且愈演愈烈，最终形成一场严重的住房危机。它主要表现在以下三方面：第一，住房短缺。1919年10月8日，路德维希港(Ludwigshafen)尚有1 379间空房，6个月后短缺1587间。布莱斯劳(Breslau)市政府被迫将33 981人安置在学校临时搭建的简易住房中①。第二，房屋陈旧。德国住房多建于19世纪末，年久失修，大战期间又无修葺，房屋破旧不堪，住房条件较差。第三，房租猛涨。随着供求关系的变化，“一战”中出现过的抬价事例层出不穷，无力承担房租的复员军人及遗属流落街头。
住房危机旋即引发各类社会矛盾和不满情绪。复员军人抱怨极为糟糕的临时住所，军官曼弗雷德·冯·里希特霍芬后来这样总结他们的心情，“在4年半的尽职之后，德国军队回到了家乡，他们却受到了侮辱”②。市民因流浪军人的犯罪行为迁怒于政府，事实上，截至1920年，复员士兵中留有非法手枪1 895 052支、机枪8 452挺、迫击炮400门！③住房紧缺还阻碍工人进入工业区，导致包括鲁尔区在内的德国工业市场一度瘫痪，自由工会(ADGB)控制的《矿工报》一针见血地指出：“煤炭问题就是住房问题”，有关煤炭的政治问题也与工人阶级的住房问题相系④。住房危机成为社会危机的导火索。
战后出现在德国的住房危机具有一定的现实和历史根源。
孟钟捷：德国历史上的住房危机与住房政策(1918—1924)首先从现实情况来看，它是战争的结果。战时经济转移了大量住房建设的资金和劳力，低婚配率与低生育率致使帝国政府忽视潜在的住房需求，住房建设停滞。从1914年8月到1918年2月，德国共建住房18万间，仅略高于1913年一年的建造量，留下了80万间的缺额。前文提到的路德维希港，1913年建造510间新房，1914年跌落到317间，1915年275间，1916年16间，1917年起就不再建房⑤。这是住房市场中的供应问题。战争结束后，大量士兵在短时期内迅速复员及其高婚配率，导致住房市场中僧多粥少。如波鸿市(Bochum)，从1919年到1924年，结婚人数始终高于新建住房量，1921年3月，该市住房署还承认，另有1533对夫妇正排队等待新公寓以便成婚⑥。这是住房市场中的需求问题。短时期内，德国住房市场中的供需不平衡，住房问题的出现也就不足为怪了。
其次从历史角度来看，它还体现了德国家庭结构的变化和城市化的现状。20世纪初，德国家庭结构正面临一次大变革，大家庭解体，组建小家庭成为民众的愿望。从1910年到1925年，德国家庭规模缩小了10%，每户家庭的人数从4.53人下降到4.07人。1910—1912年间，49%的夫妇有3个或3个以上的孩子；1919—1921年间，这一数字下降到37%，同时，没有孩子或只有1个孩子的家庭则从29%上升到39%⑦。这一数字说明战后德国家庭数量必然呈现上升趋势，相应增加了住房需求。同一时期，尚有45%的农村籍士兵滞留在城市。这一现象表明，始于19世纪末的德国城市化进程，已进入第二阶段，即心理征服期。农村人口以主动而不是被迫的心态，接受城市的生活方式。这种心理的直接后果则加重了城市的各项负担，尤其体现在住房供给上。
此外，19世纪末兴起的住房理想及其背后的人权观，也是造成战后住房问题的原因之一。1864年的施勒伯庭院运动和19世纪末的郊外庭院运动，首次关注国家在住房问题上的职责⑧。社会民主党创议了“大众住宅建设计划”，将之作为“拯救工人灵魂的斗争”，新的住宅建设则是“实际的社会主义”⑨。在时人心中，比较典型的住房理想是：一间可提供小庭院的公寓，楼高不过两层，阳光充足，噪音小。1921年，波勒在《住房问题：租赁保护》一文中坦言：“住房问题不仅仅是因为存在很多无房者而使人关注，实际上，许多地方，不仅仅是在大城市中，都有大量人口居住在违背卫生和道德基本标准的地方。对住房悲惨者的立法从这方面来说，是面对这样一个事实，即人类社会还普遍存在贫困和贫穷”①。施图尔姆这样描述柏林人在住房上的心理：“如今，当有人重新提及房屋的奢华时，他的意思不是房屋空间的扩大，而是舒适度的提高”②。因此，从这一角度来看战后出现的住房危机，对理想住房的心理诉求也是其中的一项诱因。
二 魏玛政府的住房政策德国历史上，国家介入住房市场，实施住房政策，始于19世纪90年代，在第一次世界大战中发展迅速③。当时帝国政府的主要意图是：通过若干紧急法令，保护军人及其家属利益，稳定后方。从1914年到1918年，帝国政府共颁布了3项有关住房的紧急法令：《保护服役者法》规定房主不能向士兵家属收回房屋，后者有权延迟3个月交纳房租；《保护房客法》授予住房署规范租房行为、监督房主更改租赁合同的权力；《抵制住房短缺法》阻止房主将住房商用，强迫他们开放空置产业，以安排复员军人。1918年10月31日，国会还决定由政府出资支持建造新房。④
11月革命爆发后，魏玛共和国成立。新政权面对日益严重的住房危机，在继承帝国政府上述做法外，也进行了自己的探索和实践。
首先，魏玛政府在思想和法律上进一步明确国家在住房危机上的职责。1918年11月12日，人民代表委员会发布公告，清楚表明新政权解决住房危机的承诺：“住房危机将通过扩大住房供应来解决” ⑤。次年选出的共和国第一任总理谢德曼则在政府纲领中提到，将“提高人民健康水平，改善住房条件”⑥。《魏玛宪法》从法律角度肯定了上述承诺，第115条规定：“土地之分配及利用，应由联邦监督，以防不当之使用，并加以监督，以期德国人均受保障，并有康健之住宅，及德国家庭尤其生齿繁多之家庭，得有家产住宅及业务之所需规定章则时，尤应注意参战人员”⑦。简言之，政府的住房政策可概括为三大特点：第一，照顾弱势群体和复员军人；第二，介入住房市场，参与房屋租赁和建设；第三，贯彻住房理想，实现公民个人权利。
其次，魏玛政府设立经济复员部，从行政角度临时调控因复员产生的各种问题，其中解决住房危机也是它的重要任务之一。1918年11月12日，原普鲁士军政部战争原料处处长约瑟夫·克特(Joseph Koeth)中校被任命为经济复员部部长，并被授权“尽快掌握整个经济复兴的进程，为此目的可建立一切相关的同中央各部、地方及自由市的联系，取得他们的支持，并在特殊情况下可单独行动”，法令还规定“所有市民和军事当局都要不懈余力地同克特中校的机构就经济复兴事宜充分合作，并对其致力于人民福利的重要工作致敬” ⑧。因此，各地关于住房问题的报告都递交经济复员部，由后者统筹安排，临时征集房源。1919年4月，复员工作暂时结束后，经济复员部便停止工作，住房问题交由住房署和租借署解决。
再次，从1920年到1924年，魏玛政府就住房问题共有4次立法，正式从法律上确立政府在住房市场中的角色。1920年5月11日，《抵制住房紧缺法》出台。它禁止民用住宅商用，要求房主开放所有空房，赋予政府将空置房分配给无房者的权力，并允许地方住房署强迫房主在必要时提供住房。1922年3月24日，政府颁布《国家租借法》。它规定对所有建于1918年7月1日前的住房实施房租控制，新房租借费应根据通货膨胀的程度及建材的实际开支而定，旧房必须严格按照租赁合同实行，不得随意涨价。1923年3月24日，《房客保护及房租控制法》面世。它剥夺房主驱赶房客的权利，规定只有在得到地方租借署的允许后，房主才能回绝房客①。1924年2月14日，迫于通货膨胀的压力，政府决定征收房产税，迫使致富的房主资助新房建设。其费用最初占和平时期租金的10%，后来增加到15—20%②。从此，国家代替市场成为房主—房客关系的最后仲裁者。
最后，政府开始参与住房建设。第一种介入方式是通过资助公益性的建筑合作社，增强建房力度。战前，城市中只有3%的住房由此类合作社建造。在国家资助后，合作社的承建能力达到30%以上。从1918年到1922年，公益性的建筑合作社数量也从1402家上升到3 064家③。第二种介入方式是直接入股参与建设。1919年，国会接受劳工部提交的方案，决定在工业区抽取部分利润资助住房建设。次年，鲁尔区成立“德国北莱茵—维斯特法伦州煤炭生产区矿工住房托管署”及其附属机构“鲁尔煤区定居联合会”，由其负责建设新房。1921年，鲁尔区共建住房5 100间，其中政府出资7.809亿马克，煤炭辛迪加出资5.226亿马克④。纽伦堡和普福尔茨海姆两市则成立“住房工业合作社”，由政府出面，通过住房建设社会化的方式，缩短建设时间，降低建设费用，并杜绝“争执及停顿之事”。在建筑家瓦格纳·普朗的建议下，柏林建筑家社会化住房建设协会成立，由柏林市政府经营，拥有资本100万马克，董事会则由劳资双方组成，保证住房建设的正常进⑤。从1918年起，普鲁士通过住房救济协会，加大小房型住宅建设。1922年，全国成立德意志住房银行，由其贷款资助公益性住房建设⑥。整个1920年代，60%的住房建设由市政府的公共开支资助⑦。
此外，魏玛政府还通过控制居民迁徙的方式，减少流动人口对城市住房市场的压力。当时，包括柏林在内的德国各大城市都相继出台紧急法令，规定只有领取居住证的市民才能拿到食物证，并在公共场合通过各种传媒方式劝告滞留于城市中的农村劳力回家⑧。
三 住房市场的初步恢复通过上述探索和实践，魏玛政府在短时期内缓解了住房危机，并在一定程度上满足了公民的住房需求。
首先，它部分恢复了住房建设。从表 1中我们可以看到，除1924年通货膨胀最严重的年度外，德国的住宅总量一直处于增长状态。从1925年起，德国的住房市场已趋于稳定。此后至大萧条期间，住房建设一直沿循良性发展的轨道前进。在1928年，有人甚至认为，新建住房的规模超过了所期待的人口发展的合理速度⑨。
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表 1 德国的住房建设(1919—1925)(单位：间) |
其次，它把房租控制在低水平中，有效维护了房客的权益。众所周知，战后德国的物价持续上涨，尤其在通货膨胀期间，大部分公民的财富被洗劫一空。然而正是在魏玛政府一系列住房政策的调控下，同一时期的房租增长相对缓慢，甚至有所下降。据统计署的报告，同1913/1914年度相比，1920年2月的食物价格上涨9.48倍，服装价格上涨8.47倍，房租则仅为1.67倍。在慕尼黑，1923年居民的生活开支上涨了40倍，房租却是战前的1/15。同时，德国居民在1919—1924年间用于房租的开支在所有花销中所占比例显著下降。在基尔工人的工资中，1914年用于房租的开支约占年开支的24%，1921年4月下降到5%，1922年1月为3.1%，4月为2.4%，10月为0.9%①。
当然，魏玛政府的住房政策在各地的成效并不一致。后来的研究者发现，在鲁尔区的波鸿市，1925年的住房短缺现象甚至比1919—1924年间还要严重。他认为，其中的问题并不在于政府的决策，而是在实际操作中，重工业区的障碍更多。例如通货膨胀期间，重工业区损失最重，从而延缓了住房建设；重工业利益集团以租赁合同限制工人择业，从而使工人的住房条件一直无法改善②。
四 住房统制模式的有效性与有限性在历史研究中，战后初期魏玛政府的住房政策被冠名为“住房统制模式”(Wohnungszwangswirtschaft)，它是共和国“统制性经济”(Zwangswirtschaft)的组成部分。毫无疑问，该时期的住房统制模式具有应对危机的临时特征。不过，即便在1924年之后，这种模式也没有消失。国家一方面继续抬高房租税，全国平均达到48%(1930年)，并用其中的60%的税收推动新房建设；另一方面出资保证地方短期信贷，加大小住宅建设③。
当时人对这种住房统制模式的评价各不相同。城市租房者作为受益集团，普遍表示欢迎，并在此后的岁月中，成为共和国的支持者。主要的反对者来自三方：一方是房屋业主与建筑业的利益集团，他们不厌其烦地强调住房市场是一个私人经济领域，国家介入住房市场的行为就是过度干预。1936年柏林经济发展研究所公布的报告甚至支持了他们的想法。报告表明，在世界经济危机期间，德国的新房建设能力之所以会崩溃，主要原因就是住房统制模式破坏了自由经济规则，损害了建筑业的生产能力④。另一方是公益性建筑合作社。它们也对官方干预表示过不满，1930年，德国建筑合作社主席批评官僚管理“剥夺了我们的机会，并且加上了当局意志”⑤。第三方是自由主义知识分子，他们认为控制人口流动的方式与统制模式本身都是非自由的，侵犯了公民权利⑥。
围绕在住房统制模式上的争论反映了人们对这种模式的有效性与有限性还缺乏足够的认识。即便在今天，这种认识局限仍然存在，并不断阻碍人们进一步解决日益严重的住房危机。从这一点而言，本文的个案研究将有助于我们更深入探讨该模式的意义。
住房统制模式反映了住房市场中经济自由主义向国家干预主义的过渡。这种转变同20世纪初以来经济发展的总趋势相吻合，因而具有一定的历史合理性。住房市场中再也没有出现过纯粹的自由经济模式。纳粹夺权后，公益性的建筑合作社虽然被取缔，但仍有40.2%的住房是在国家干预下建设起来的①。当代德国遵循社会市场经济原则，通过奖励住宅储蓄的方式鼓励住房消费②。
此外，国家对于公民居住权的维护，也使该模式带上了伦理合理性。不仅民主国家重视所谓的“居住空间的正义性”(Wohnraumgerechtigkeit)，连希特勒也把住房问题同民族情绪、国家团结以及权力的合法性联系起来③。
与建筑业利益集团的抱怨截然相反的是，住房统制模式还带有一定的经济合理性。“一战”前的住房市场被视作“纯粹的萧条工业”，并不吸引私人企业。只是在公共财政进入住房市场后，住房经济才成为经济发展环节中的重要一环④。这表明，在某种历史条件下，社会政策也有可能同经济政策结合起来，而不是相互排斥。
在20世纪20年代初的历史背景中，住房统制模式的历史合理性、伦理合理性与经济合理性构成了它的有效性。那么这是否意味着，当时空变换之后，在新时代，在另一个国家，住房统制模式的有效性就不再存在呢？也未必如此。但它必须首先解决下列曾经出现在德国住房市场中的问题：
第一，盲目化。促发住房危机的原因有很多，政府往往或忽略其中一点，或不分轻重缓急，盲目扩大，反而不利于缓解危机。例如在20年代的德国，住房市场紧张的原因是多元的，除住房总量不足外，小住宅缺乏是最主要的因素。但在1927年，只有36%的新建住房是小住宅，57%是拥有4—6个房间的中型住宅，7%的新房拥有7个房间以上⑤。之所以如此安排，则是因为当时不少住房救济署的官员想当然地认为，大住宅有利于提高所谓的“住房文化”，提高生活质量。然而他们却不知道，大住宅的租金并非所有人都能承受的。1927年，60平方新房的租金就达540马克/月，而工人的平均年工资只有1 500—2 100马克，根本无法租赁⑥。这种结果让政府的建房行为较难得到大众认同。
第二，官僚化。国家介入住房市场后，往往会造成申请手续复杂、审核时间缓慢、分配不公等结果，从而让住房经济也带上官僚化的色彩。例如1926年下半年，杜塞尔多夫的住房救济部门一共收到5 485份申请，却最终解决了1 745份；在卡尔斯鲁尔，被驱逐的房客不得不自行解决问题；在柏林，3万余人在申请失败后，不得不居住在城市边缘的“野外营地”，却又遭到警察的驱赶⑦。
第三，临时性。1929年经济危机发生后，不少人都要求撤销“住房统制模式”，并被政府接受。布吕宁总理推行紧缩政策，反复强调“从纯粹的国家资助建房转回到私人经济的形式去”，房租税从48%降至25%⑧。然而这些举措既未解决住房问题，也未让德国走出萧条。纳粹上台后，同样通过降低房租税(最低到4.5—5%)与鼓励私人投资等方式，逐步让国家退出住房市场，但住房紧缺现象仍然没有缓解⑨。这表明，战后初期的住房危机固然具有临时特性，但国家对于住房市场的管理却应该是长效的。
虽然如兰克所言“每个时代都直接与上帝联系在一起”⑩，但在住房危机与住房政策的历史演进中，魏玛经验却拥有着跨越时空的普世意义。其住房统制模式的有效性与有限性，对政府与市场、经济政策与社会政策、实用主义与人道主义的相互关系提出了拷问。围绕住房产生的一系列争议和反思，对当下中国的住房问题仍有助益。