公共租赁住房将成为我国政府解决城镇居民住房问题的一个新途径。实际上，公共租赁住房在国外广泛存在，并在解决各国居民住房问题中发挥着重要作用。荷兰是欧洲人口居住密度最高的国家之一，但同时也是欧洲乃至世界上利用社会住房(类似于我国的公共租赁住房)成功解决住房问题的国家之一，在社会住房开发与运营管理方面积累了丰富的经验。我国公共租赁住房的实践较晚，对于如何发展公共租赁住房，目前仍处于探索阶段。因此，研究荷兰社会住房的发展经验对于指导和完善我国公共租赁住房发展及其制度建设，具有重要的借鉴作用。

一 荷兰社会住房的兴起与发展

在荷兰，社会住房(social housing)是指由住房协会或公立住房公司提供的用于租赁的非盈利性住房。根据社会住房占全国住房总量比重的变化情况，荷兰社会住房发展经历了兴起与规范化、快速发展与缓慢下滑等几个阶段(见图 1)。

(一) 社会住房兴起与规范化阶段

早在19世纪后半期，荷兰就开始出现以改善不良居住条件为目的的住房协会等公益组织，专门为产业工人等低收入人群提供非盈利性质的社会住房(Pooley, 1992:164-189)。1901年荷兰《住房法》颁布，明确政府有责任让低收入者获得舒适和价格适中的住房，给予住房协会在社会住房供给中的合法地位，推动了社会住房发展的规范化。但在当时，由于法律规定政府只为消除贫民窟目的才为社会住房建设提供补贴，致使社会住房规模较小，私人拥有的商业化租赁住房一直占主导地位。

(二) 社会住房快速发展阶段

“二战”结束后，荷兰与其他欧洲国家一样面临着住房短缺问题，但荷兰由于家庭数量的快速增长和住房供给规模小使得住房短缺更加严重。在此背景下，荷兰政府将解决严重的住房短缺列为头等任务，住房被其视为一种公益产品(merit good)。荷兰政府直接干预住房市场，通过提供非盈利性的社会住房来满足中低收入家庭的住房需求。1962年，荷兰政府修订了《住房法》，进一步确认住房协会在社会住房建设项目中的优先发展权。20世纪70年代早期，面对英国等许多欧洲国家的社会住房私有化改革浪潮，荷兰政府继续对社会住房建设提供补贴与贷款。政府的强力干预及住房协会规模的扩大促进了社会住房数量及其占全国住房总量比重的持续上升，由1947年的12%上升到1975年的34%，并于1990年达到顶峰的41%(Van Kempen & Priemus, 2002)(见图 1)。

(三) 社会住房比重开始下滑阶段

荷兰社会住房比重的持续上升，在有效地解决了荷兰住房短缺问题的同时，也给政府带来了巨大的财政压力。这促使政府于1989年颁布“住房备忘录”，住房不再被看作是一种公益产品，而是个人消费品和投资品，住房市场化改革启动。2004年，荷兰政府宣布加快推进住房市场化改革进程，进一步降低社会住房比重，放松部分市场租金管制，提高租金水平。这些改革措施使得社会住房占全国住房总量的比重开始出现缓慢下滑，但到2008年其比重仍达到35%(Priemus, 2009)，在满足低收入居民的住房需求方面亦发挥着主导作用。

从上述分析中可以看出，荷兰社会住房的兴起得益于社会公益组织的积极实践，该国《住房法》的颁布是社会住房规范化与持续化发展的法律保证，住房短缺是其发展的客观环境，而政府的强力干预则是其取得快速发展的根本原因。自“二战”结束以来，社会住房在解决荷兰居民住房短缺、满足居民的住房需求以及促进不同收入阶层混合居住等方面发挥了关键性的作用。

二 荷兰社会住房的发展经验 (一) 供给主体

荷兰的社会住房主要由公立住房公司和非盈利性质的住房协会(Priemus, 1998)所提供。在第二次世界大战结束前，非盈利的住房协会是荷兰社会住房的供给主体。“二战”结束后初期，荷兰住房短缺问题非常严重，地方政府直接成立公立住房公司，以确保社会住房的稳定供给。在20世纪60年代中期，荷兰战后重建工作基本完成后，政府通过资产津贴与政府贷款等优惠政策积极鼓励住房协会承担更多社会住房的建设与管理的重任。特别是1989年住房市场化改革启动以后，公立住房公司通过转型成非盈利性质的住房协会的方式逐步退出社会住房的建设与管理，到2008年，公立住房公司在荷兰境内几乎消失(普利莫斯, 2009)，住房协会成为了荷兰社会住房的唯一供给主体。

(二) 覆盖对象

荷兰社会住房的覆盖对象主要以低收入家庭为主，但又不仅仅局限于低收入家庭，还包括中等及中等以上收入居民。这是荷兰住房“普惠制”的体现，也是混合居住政策的要求。为了鼓励不同收入阶层居民混合居住，避免贫民窟文化的产生，荷兰政府在积极完善社会住房的各项设施、改善周边环境、提高安保水平的同时，对符合条件的中低收入家庭在租赁社会住房时给予不同额度的住房津贴。这些举措取得了较好的效果，与欧洲其他国家的社会住房政策的实施效果不同，居住在荷兰社会住房的家庭并没有被贴上“贫民”的标签。

(三) 退出机制

荷兰社会住房的退出主要是通过市场化途径实现的，表现在两方面：⑴社会住房的退出。在1989年住房市场化改革前，社会住房采取租赁形式，只租不售；之后，其改革的主要内容之一是通过出售社会住房的形式有序退出。⑵租赁者的退出。当低收入者的收入增加不再符合原有住房津贴标准时，政府会通过减少住房津贴、提高租赁成本等促使居民进入市场化的租赁住房市场而自由选择房屋，或提供购房贷款利息减免和首次购房基金资助等优惠政策，鼓励租赁者购买自有住房。

(四) 融资来源

在住房市场化改革前，荷兰社会住房的融资主要来源于政府贷款与资产津贴(property subsidization)；1989年住房市场化改革启动后，则主要依靠金融市场的抵押贷款。

“二战”结束后，特别是20世纪60年代中期国家重新建设工作完成以后，荷兰政府通过向住房协会提供社会住房贷款和资产津贴等优惠政策来鼓励其参与社会住房的供给与管理。此举在推动社会住房建设的同时，也直接加大了政府的财政压力，荷兰政府在此方面的财政支出由1970年的37.9亿荷兰盾上升到1987年的97.6亿荷兰盾(见表 1)。这迫使政府逐步取消政府贷款及贷款反担保等政策，1995年完全停止包括社会住房在内的所有租赁住房建设的资产津贴(Priemus, 1998)。

与此同时，荷兰政府积极鼓励银行、养老金基金、保险公司和其他机构，如抵押商店、投资公司、省市政当局以及国外金融机构发放住房贷款，推动金融机构之间竞争，促进不同金融机构创新贷款工具品种。此外，通过成立社会住房基金为住房协会贷款提供担保、增强住房协会的信用来帮助住房协会得到较低的贷款利率。这些举措有效地满足了住房协会的多种需求(住房和城乡建设部, 2009:31-40)，使得长期市场抵押贷款成为社会住房的主要融资来源，有效减轻了政府的财政压力。

(五) 政府在社会住房体系中的角色

荷兰政府在社会住房发展历程中充当着规划者与监督者的角色，通过制定与颁布法律法规，明确政府、住房协会及租赁群体的权利与责任，确保了社会住房在解决居民住房问题中的核心地位。

一是加强法律法规的制度供给。荷兰政府主要通过颁布法律法规来影响社会住房市场的发展，如《住房法》(1901年)、《租金与补贴政策白皮书》(1974年)和《社会租赁住房管理法令》(1993年)等，明确了政府有让社会每个阶层, 特别是低收入阶层获得合适住房的责任，确保了住房政策的连续性。同时，在中央与地方政府之间也有明确的职责划分，中央政府负责住房政策的大原则，地方政府负责落实具体计划及监管等(周静, 2008)。

二是规范与支持住房协会的发展。住房协会是社会住房的开发与管理主体，荷兰政府对其影响主要表现在：(1)通过颁布《住房法》，对住房协会的合法权利及义务作出了明确规定。住房协会既有社会住房建设的优先权，也必须在住房市场中优先考虑弱势地位家庭(主要是低收入家庭)的住房需求；既承担着公共服务职能，又以独立的私人组织参与市场活动(Priemus, 2001)。(2)在停止对住房协会的资产津贴与政府贷款后，荷兰中央政府支持成立了社会住房担保基金(WSW)，为住房协会提供长期贷款担保，增强其贷款能力，降低社会住房的开发成本。(3)规定社会住房采取出租形式，并对租金采取管制政策，其管制内容包括最高租金和每年租金增长的最高幅度。至今荷兰仍有95%的租赁住房受到租金管制，在最高限制的范围内，住房协会可以自由设定其租金及租金增长率。

三是提高中低收入居民住房的可支付能力。20世纪70年代开始，荷兰政府为了提高低收入家庭的住房可支付能力，根据家庭收入与资产状况两个指标筛选有资格获得租赁住房租金津贴的家庭，在此基础上，依照家庭规模和租金水平决定具体的租金津贴额度。此举大大扩大了住房保障范围，根据荷兰VROM的统计，至2007年，共有1 033 043户家庭获得了租金津贴。

三 荷兰社会住房存在的问题

尽管社会住房在满足荷兰中低收入家庭住房需求方面发挥着主导作用，但随着住房市场化改革的推进，社会住房也逐步显露出一些问题，主要表现在：

(一) 社会住房建设标准统一，住房退出存在障碍

荷兰的大多数社会住房是在1950年至1970年期间按照统一的质量标准建造的，这种统一体现在房型、面积、材料等诸多方面。当这些社会住房逐渐破旧、原有租户搬离时，很少有新租户愿意搬入，造成老街区空置率提高，生活条件恶劣(Stouten，2000)。同时，这些住房难以满足不同收入阶层的不同居住需求，使得中等及以上收入者不愿意购买(Boelhouwer，2002)。

(二) 社会住房改造内容过于主观

在对都市地区旧的社会住房进行翻新改造时，荷兰政府和住房协会决定着改造的方向、程度等，真正的使用者却很少有话语权，这使得政府和住房协会对现行的都市改造结果满意度较高，而租户的反映却是并不满意的(Bortel, Gerard & Elsinga, Marja，2007)。

(三) 社会住房协会之间缺乏竞争

住房市场化改革的推进，促进了不同社会住房协会间的合并行为，导致住房协会数量持续减少，由1985年的850家下降到2007年的474家(普利莫斯，2009)。合并虽然促进了社会住房资源的整合，但由于不同社会住房协会只管辖所在地的社会住房，不同住房协会之间缺少竞争压力，使得其没有动力提高所拥有房屋各方面的质量。这不仅影响到社会住房的出租，还影响到社会住房的市场退出等。

(四) 政府对社会住房协会的监管能力减弱

在财政压力的影响下，政府对住房协会提供的资产津贴和政府贷款等优惠政策逐步减少，特别是1995年政府取消了对住房协会的直接补贴后，住房协会收支的独立性与经营的自主性越来越大。其经营范围由原来的社会住房供给与管理业务向出售社会住房及开发中高档住房业务发展。住房协会很大程度上是独立于政府运行的，或者说是与政府配合工作，这样政府对住房协会的监管就缺乏效力，很多地区政府对住房协会运营的好坏并没有评价机制，即使有，政府也无力进行嘉奖或惩罚(Michael, Marja, Marietta, Heijden & Harry，2008)，这直接影响到了社会住房的服务宗旨与目标的实现。

(五) 低收入家庭向社会住房集中

荷兰住房市场化改革的推进、社会住房的出售在有效增加自有住房比例的同时，也导致低收入家庭居住在社会住房中的比重越来越高，这意味着越来越多的低收入家庭向社会住房集中。因此，如何避免低收入者聚居过程中产生贫民窟文化是政府在推进住房市场化改革进程中需要解决的另一问题。

四 荷兰社会住房发展的启示

我国公共租赁住房的实践刚刚起步，研究与借鉴荷兰社会住房的发展经验，将有助于更好地推进与完善我国的公共租赁住房制度。

(一) 充分考虑公共租赁住房供给与管理的系统性

公共租赁住房供给与管理是一项系统工程，涉及到供给主体、融资来源、覆盖群体、退出机制及政府角色等多方面内容，对任何一个方面考虑不足都会影响到整个体系的运行效果。因此，政府在实施公共租赁住房政策时，要从系统视角，充分考虑加强公共租赁住房制度与其他保障性住房制度的衔接、公共租赁住房制度的构成及其相互间的互动等问题，事先进行系统化、多层次的思考，确保制度的前瞻性、科学性与可操作性，避免由于事先论证不足造成政策实施后漏洞频出，被动补救。

(二) 积极鼓励非盈利性中介组织的发展

荷兰的实践表明，完全依靠政府以福利的形式解决低收入群体的住房问题势必会造成沉重的财政负担，使得住房保障政策及其实施不可持续。政府通过合理引导与优惠政策支持，鼓励非盈利的住房协会等中介组织参与公共租赁住房的供给与管理，不仅可行，而且也是提升公共租赁住房管理与运营效率的客观要求。

(三) 促进金融制度创新，确保公共租赁住房融资来源的稳定

荷兰政府持续的财政投入(包括资产津贴和政府贷款)是确保社会住房和住房协会迅速发展的重要因素，而且20世纪80年代的金融制度创新，如成立中央住房基金等，更是社会住房得到持续发展的关键因素。资金来源是我国发展公共租赁住房的一个瓶颈因素，对此，完全依靠政府投入的方式是不可持续的，必须进一步拓展住房公积金的用途，积极探索我国住房公积金制度的创新，并且尝试在保障性住房发展基金等方面的金融制度创新，这样才能确保我国公共租赁住房的可持续发展。

(四) 公共租赁住房布局要分散，选址要合理

由于租赁者大多是中低收入阶层，公共租赁住房大规模集中会使得低收入阶层大量积聚，容易产生类似于国外的“贫民窟”社区，对区域卫生、治安、教育等产生负面影响，不利于城市健康和谐地发展。同时，公共租赁住房在选址时要充分考虑到承租者的生活成本，避免项目选址在远离工作地点、地价低廉的郊区地区。否则，虽然降低了公共租赁住房的生产成本，但会增加租赁者的通行支出等生活成本，易形成贫富居住空间分异的现象。

(五) 注重公共租赁住房的质量

在荷兰，每年社会住房机构会有大量资金投入到对旧住房的翻新和维护上，包括定期维护、租户变动时房屋维护、改善周边环境等等。保证公共租赁住房的质量一方面能满足低收入阶层的居住要求，提高其满意度；同时，能吸引中高收入阶层对公共租赁住房的关注，增强其购买欲望，使得公共租赁住房退出机制畅通。

(六) 加强对公共租赁住房的立法工作

市场经济是法治经济，公共租赁住房市场化运营必须有相关法律作保障。通过对非盈利性中介组织的成立、性质、目标、责任义务，承租人的申请条件、房屋权属、具体操作办法以及政府的责任与义务等以法律的形式加以明确，可以确保不同主体相互独立又相互合作，共同促进公共租赁住房制度的有效运转。