自民族国家建立以来，尤其是福利国家建成以来，政府对基础教育的供给被纳入到了社会福利制度之中，成为其不可或缺的重要组成部分。此后，各国政府纷纷通过制订与完善教育政策法律法规，加大教育经费投入，采取一系列具有针对性的补偿措施等，来合力推进基础教福利制度建设。

基础教育中的平等受教育权，作为一项教育福利制度，在现代国家中体现在诸多方面，其中尤以弱势群体的受教育权状况最能说明问题。本文即从此入手，考察了欧美发达国家惠及弱势群体的教育福利事业理念的形成过程；分析了主要国家对弱势群体所进行的教育平等立法活动，以为教育福利制度提供坚实的法律保障；探讨了根据该系列立法所采行的具体教育弱势补偿措施，以切实落实教育福利制度。所有这三个方面都为落实我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》所提出的“逐步实现我国基本公共教育服务均等化”的目标提供了有益的借鉴。

所谓教育福利事业，简而言之，就是将基础教育视为政府必须予以保障的社会福利的重要组成部分，须为所有适龄儿童与青少年平等地享有，政府在确保所有儿童与青少年的平等受教育权方面具有不可推卸的法定责任。

考诸历史，教育作为一项社会福利事业，受教育权被视为政府应予以保障的福利权，并不是伴随国家的产生而出现的，它是现代民族与民主国家的一项制度创新。在公共教育制度建立之前，受教育权并不是所有适龄儿童与青少年的一项福利权利，各国政府更没有把弱势群体的教育需求纳入到政府社会福利的范畴。至迟在工业革命到来之前，各国政府并没有承担起全体适龄儿童与青少年，尤其是弱势群体的教育福利服务。与此相映成趣的是，社会弱势群体的教育福利服务却常常是教会、富有者的慈善义举。此一时期的宗教团体提供了包含教育在内的各种社会福利，例如向穷人提供衣食、住所、金钱，资助穷人接受教育，开办面向穷人的学校等等。总之，这一历史时期的受教育权并没有被上升为一项人人得以享有的社会福利权，而只是某些富裕阶级或皇室贵族的特权。

随着近代工业革命的发端与发展，教育在提高国民整体素质，提升国家综合国力等方面发挥的作用越来越显著，而且经济增长率的迅猛提高也为发展教育提供了足够的经济基础，因而西方各国政府逐渐把基础教育列为社会福利的重要内容，将公民的受教育权承诺为一项人人得以享有的社会福利权，且对社会弱势群体的受教育权尤其关注和重视。早在1870年，英国枢密院副院长兼教育署署长福斯特(W·F. Forster)在制订《初等教育法案》(亦称《福斯特法案(Forster Act)》)的演说中就指出，“我们此法目的谓何？简言之，就是使初等教育置于每个英国家庭所能到达的范围之内，而且要置于那些无家可归的孩子所能到达的范围之内”。^①以此为先导，向公民提供统一和免费的公共教育成了各国政府的共同理念，使得美、英、法诸国均先后于19世纪末20世纪初相继实施了公共教育制度，并最终以“义务教育法”的形式使之制度化。

政府承担起公共教育的供给责任并通过法律法规使之制度化，是将教育作为社会福利事业推进的前提，是确保教育福利普惠性之基础。正如美国教育学家约翰·S布鲁伯克(John. S. Brubacher)所说的：“通过国家的力量建立公共教育制度，向社会提供公共教育服务是社会现代化进程中的一个理性的选择，是现代世界各国普及教育的一项共同的经验，因为没有一个国家可以依靠自发的和私营的力量来实现教育向全社会的普及。”^②易言之，政府致力于公共教育制度建设的过程，其实质就是教育事业的普及过程，是普惠性教育福利制度的建立过程。在此历史进程中，尤以1948年英国艾德礼政府(Clement Richard Attlee)宣布建成“福利国家”为标志，此后各国受教育福利理念在制度实践层面得到进一步的推进。^③

尽管在20世纪80年代以来，由于受到新自由主义思潮的影响，西方教育福利制度曾遭遇过“教育市场化”和“教育自由化”的干扰和破坏，但是受教育权作为一项社会福利权利的理念很快又占据了主导地位。至20世纪90年代末，各国政府不仅承认教育事业是一项人人享有的社会福利事业，而且弱势群体的教育福利的内涵也得到了极大的丰富和发展。比如英美等国颁布的《每个孩子都重要：为了孩子而变革》(Every Child Matters：Change for Children)^④、《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind)^⑤等教育政策与法律，意味着国家已经将“关注每个孩子的个性，让每个孩子的个性得到自由全面的发展”等纳入了教育福利制度的保障范围，成为教育福利事业理念的重心。

正如平等是社会福利制度的核心价值一样，教育平等是教育福利制度的核心价值，也是教育福利制度的合法性基础。当然，教育平等并非对绝对意义上的平等、亘古不变的资源均等。我们认为，教育平等的核心要义是指根据受教育者个体的差异而授予相应的教育福利。自公共教育制度建立以来，尤其是“福利国家”宣称建成以来，各主要国家为追求最低限度的教育平等，均在教育领域做出了符合各自国情的立法努力。

以美国为例，尽管这是一个自由主义思想充斥的国度，崇尚物竞天择式的竞争，但美国政府并没有放弃过对教育的国家干预，而是积极承担应该承担的教育职责。美国各州政府从19世纪20年代开始关注公民平等受教育的权利，其中以公立学校的迅速发展为突出例子，并成为一直延续至今的体现平等受教育权的实践机制。作为对州级政府设立公立学校运动的回应，美国联邦政府乘势而上，颁布并实施了大量法律法规，使得诸如免费提供书籍、文具以及儿童往返学校的交通工具等具体而微的制度安排，使得践行教育福利的行为有了立法上的坚强保障。正如梅兰·柯蒂(Merle Curti)在1935年发表的《美国教育家的社会观念》(The Social Ideals of American Educators)^①中指出的那样，公立学校运动是一场将教育福利向底层社会延伸的民主运动。^②在此背景之下，美国联邦最高法院于1954年裁决废除“隔离但平等(Separate but Equal)”的原则。此后，美国掀起了如火如荼的反种族隔离或种族融合的教育运动。到了20世纪70年代，美国联邦政府将此前的仅具个案意义的司法判决提升到了具有普遍约束力的法律，即《1972教育修正案第九条》(Title Ⅸ of the Education Amendments of 1972)^③，从立法上明确地规定“任何教育活动不可有种族和性别歧视”。20世纪80年代以后，美国联邦政府又连续颁布了一系列落实平等受教育权的法律法规，从1983年的《国家处在危机中：教育改革势在必行》(A Nation at Risk: The Imperative for Education Reform)，到1993年的《2000年目标：美国教育法案》(Goals 2000: Educate America Act)，再到2002年的《不让一个孩子掉队》等，都在强调一个共同的主题，即缩小富人和穷人、少数族裔与白人学生的学业差距，让全体儿童都有较好的发展。特别是《不让一个孩子掉队》，反复强调保证“不让一个孩子掉队”、“提高处境不利学生的学业成绩”、“缩小成绩差距”、“每个孩子都应该受到发挥其全部潜能的教育”。^④

英国是一个公认的等级制非常明显的国家，然而，社会福利和公平民主的观念却根深蒂固。因而教育与社会平等的关系问题、对弱势群体和处境不利人群的关注等，从来都是英国历次教育立法的重要内容。早在20世纪初，英国福利思想家、工党教育发言人托尼(R· H. Tawney)就对英国受社会地位和经济因素影响的不平等的公共教育体系进行了严厉的批评。他撰写的《为所有人提供中等教育》(Secondary Education For All)，不仅为最低限度的教育平等奠定了理论基础，而且为建构初等和中等教育一体化的国民教育体系奠定了理论基础。这种呼吁得到了立法上的明确回应，1944年英国政府颁布了《1944年教育法案》(Education Act 1944)(又称《巴特勒法案》(Butler Act))，^⑤明令废除学校教育中的双轨制，确立人人享有最低限度的平等受教育福利权。20世纪60年代以来，教育平等的立法理念得到进一步的重视。例如，1967年的《儿童和他们的小学》(也称《普洛登报告》)(Children and Their Primary Schools, or The Plowden Report)强调政府更加关注教育机会和社会协调，减少社会阶层之间的屏障，通过国家干预，突破因社会经济障碍而陷入贫困的儿童无法摆脱困境的恶性循环，对于那些处于“教育优先区”^⑥的贫困与处境不利儿童给予额外的教育资源。教育平等的理念更加鲜明地体现在将“失败”贴上标签并予以排斥的选择性教育让位于面向所有学生的综合教育。到了20世纪90年代末，与“第三条道路”的政治主张相适应，新工党布莱尔(T. Blair)政府制定了一系列新的教育政策，其中之一就是不遗余力地推进教育民主化。教育民主化的核心就是承诺为所有的人提供接受教育的机会，确保不会有人因贫穷、能力、信仰、性别、种族、残障，或生活在单亲家庭而丧失接受包括高等教育在内的教育。布莱尔在演讲中曾多次阐明的立场是：新工党将秉承过往传统、确保英国教育机制为全体人民服务，“为强者说话，也为弱者说话”——每个人能发掘自身的潜力，享受高质量的教育不再是少数人的特权。^①进入21世纪以来，英国政府于2003年发布的绿皮书《每个孩子都重要：为了孩子而变革》，2004年颁布的《儿童法案》(Children’s Act 2004)，均采用法律的形式保障儿童权利，包括卫生权利和平等受教育权等。

在法国，促进教育平等历来是该国教育立法的核心议题。早在1833年，时任法国教育大臣的弗朗索瓦·基佐(Franlois Guizot)提出的《基佐法案》是法国教育史上的里程碑式立法，被称为法国“第一个小学教育宪章”，创立了法国的初等教育体制，确立了所有公民均可接受初等教育的原则。1881和1882年由教育部部长费里颁布的《初等教育改革法案》(史称《费里法案》)(lois Jules Ferry)保证了免费、世俗初等义务教育的普及与平等。费里在其著作《论教育不平等》中指出，“上个世纪里财产特权和社会阶层的划分在逐渐消失，今天我们所要做的是消除由出身不同而产生的不平等——教育的不平等。这是‘世纪病’，我们必须关注这个问题。”^②1918年的“新教育运动”通过“统一学校”，建立了一种平民能够介入的选拔社会精英的“必不可少的共同基础”。第二次世界大战后的一项重要改革法案——《郎之万—华伦教育改革方案》(Langevin-Warren Education Reform)，提倡结束法国的受教育权的形式平等，通过教育均衡发展，保证所有的儿童不论其家庭、社会和种族出身如何，都享有实质的教育机会平等。这一任务最终由1975年的《法国学校体制现代化的建议》(亦称《哈比法案》)完成。《哈比法案》将初中教育完全改为单轨制，在初中实施统一的普通教育，将小学教育和高中教育有机地连接起来，“为所有年轻人提供了相同的文化基础教育，为学生在升学就业上的方向指导进行准备”。^③20世纪80年代以后，保证教育机会均等，实施均衡教育一直主导着法国教育立法实践。

追求教育平等，实现社会公正，是教育福利制度的核心价值。而要做到教育平等，必须对弱势群体采取教育补偿措施。

实际上，福利国家的建成，使得教育福利从教会或富有者所提供的慈善、零星的补助形式，转变成为国家不可推卸的法定责任，政府为其国民提供免费的教育福利成为一种基本的福利制度安排。由于家庭背景、经济状况、社会出身等现实因素对学生的学业成绩有着显著的影响，因此还要求各国政府必须采取进一步的积极措施，对家庭经济困难、自身有缺陷的教育弱势群体提供特别补偿计划，以便使所有具有社群成员资格的公民不至于因为各种外界因素而被迫辍学。这意味着，政府对教育弱势群体进行必要的补偿是教育福利制度的内在要求。

自20世纪50年代来，西方各福利国家对教育弱势群体给予了高度重视，尤其是20世纪60年代到70年代，相继出台了一系列针对教育弱势群体的补偿政策。例如20世纪60年代后，美国教育政策的天平注意向处境不利的少数民族和贫困家庭倾向，颁布了一系列法案，诸如《1964年民权法案》(Civil Rights Act of 1964)、《初等和中等教育法案》(Elementary and Secondary Education Act 1965)^④等，主张通过对少数民族儿童采取反种族隔离或种族融合教育(如黑白人合校)，以及给贫困家庭儿童提供补偿教育和特殊教育来提高他们的学业成绩。即使在20世纪90年代后，在自由化思潮引领学校教育改革时代，美国政府仍然不忘关注弱势群体的教育状态。例如，2001年G·W.布什总统签署了题为《不让一个孩子掉队》的教育改革法(美国国会2002年1月通过)，要求提高学生成绩，缩小富人和穷人、少数族裔与白人学生的学业差距。以美国1965年的《初等和中等教育法案》中建立的为低收入教育集中的地方教育机关和学校提供财政援助的“Title Ⅰ项目”为例，在2006年度教育财政预算中，Title Ⅰ项目经费达133亿美元，比2001年增加了52%。还有资助残障儿童的IDEA项目(The Individuals with Disabilities Education Act, IDEA)，2006年度联邦政府向各州共资助经费111亿美元，比2001年增加75%。^①

英国规定对弱势群体的特殊照顾属于教育当局的责任，而不是怜悯和恩赐，弱势群体接受政府的教育支持是一种权利，而非耻辱，政府部门有义务保障每个成员具有平等的教育福利权：教育部和地方教育当局有责任承担义务教育阶段学生的所有上学成本，例如要支付儿童进入公立学校的费用；为收费学校的儿童负担学费及其他费用。第二次世界大战后，英国国会颁布《1944年教育法案》，规定要终结教育“双轨”制，建立三个相互连续和相互衔接的公共教育制度。此外还规定，地方当局必须特别照顾那些身心有缺陷或心智有障碍儿童的教育需要，保证为他们设立特殊学校或提供特殊教育措施，并对他们进行合适的教育和治疗；地方教育当局必须为所属学校和地方学院学生提供免费医疗、牛奶、午餐和其他点心，以及运动衣等，他们有责任向贫困家庭的学生提供衣着甚至膳食；教育部和地方教育当局有责任让学生利用他们所享受的教育设施，要支付儿童进入公立学校的费用，为收费学校的儿童负担学费及其他费用，为超过义务教育年龄的学生提供奖学金或其他奖金。总而言之，“新工党”执政后，从《1944年教育法案》，历经《普洛登报告》，再到新世纪的《每个孩子都重要，为了孩子而变革》，英国政府均规定教育当局有责任向贫困家庭或处境不利的学生提供一切可能的补偿措施。

在20世纪80年代以后，法国政府开始关注教育弱势群体的特殊需要，于1982年设立“优先教育区(ZEP)”，目的是“给那些获得更少的人更多”。此后，法国教育立法基本上都在围绕提供均等教育机会的基础上，对弱势群体加大扶持力度。例如，法国政府为那些学业受家庭环境影响的学生专门开办了特殊寄宿学校。尤其是2005年法国正式颁布了将统领国家未来二十年教育发展的新框架——《面向未来学校的方向与计划法案》。该法案通过制定个性化课程，帮助困难学生，关注困难班级管理和残障学生教育方面的师资培训等途径力争促进全体学生成功。为此，法国前总理多米尼克·德维尔潘(Dominique de Villepin)还承诺2006年将成为法国的“机会均等年”，政府将出台一系列教育改革措施，最大限度地增加处于社会不利地位群体的发展机会。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中指出：“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”“坚持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的机会。建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。保障残疾人受教育权利。”从受教育权的维度来看，《规划纲要》已经从国家战略层面认识到了教育福利制度主要是要求政府为落实公民平等受教育权的一项制度性安排，而非一种政府的施舍与恩惠。

“他山之石，可以攻玉”。上述英美法等国在基础教育尤其是在弱势群体公平受教育权方面的具体实践经验，可以并应该成为我们采取行动的重要参考。我们必须牢牢地确立并围绕教育福利制度的理念，政府应义无反顾地承担起提供免费而公平的基础教育之法定义务，将其融入到全方位多层次的法律制度之中，并因应时代要求有针对性地实施补偿措施。