统筹城乡发展是当前我国经济社会发展的重要方针。无论“农民市民化”还是“农民职业化”，抑或其他，“土地”和“社会保障”都是农村人口的两大核心利益。各地涌现了“被征地农民进社保”、“土地流转金进社保”、“耕保基金进社保”、(村民)权利放弃或“村改社区”等形式的实践探索。作为一种权益协调机制，“土地换保障”得到了学术界的广泛探讨。在和谐社会建设过程中，依法保护和实现农村人口应有权益占据着极为重要的位置。本文拟利用“域”的分析方法探析“土地换保障”中权益冲突的困境与实质，以期推动权益协调机制建设。

一 权益冲突问题的提出

自从经济体制改革以来，农村人口的权利格局和利益诉求结构也都发生了巨大的变化：大量农村土地资源被抽调到城市进行了非农开发，大规模农村人口进城务工并实现了生产方式和生活方式的城镇化。涉农、涉地和涉及社会保障问题已成为社会矛盾冲突的“高发地带”。就直接诱因而言，1998年至2001年期间, 上访告状主要缘于下岗失业职工安排及待遇问题；2004年以后征地拆迁成为了主要诱因^①，土地问题是农民抗争维权的焦点^②，占全部农村群体性事件的65%，成为影响农村社会稳定和发展的焦点问题^③。可见，如何合理协调涉农、涉地和涉及社会保障相关权益冲突已成为关系到社会建设和发展的全局性问题。

土地和社会保障涉及的利益主体众多，其间权益关系复杂。“土地换保障”相关学术研究始于对征地安置的反思，并逐步向土地流转、(村民)权利放弃和耕地保护等领域延伸。有关研究成果对“土地换保障”是否合法、是否应该进行了较为充分的研究^①，在置换路径选择方面也有一定研究^②，但对“土地换保障”内在权益关系关注不够。

二 权益冲突及困境

作为一种制度安排，“土地换保障”承担着价值补偿机制的功能，以应对从农村抽调土地资源所造成的利益冲突；另一方面也扮演着风险防御机制角色，迎合了农村人口城镇化的利益需求。“土地换保障”原本是一种权益协调机制，但由于内在的利益分歧、权利被侵和权益失衡等原因，结果不仅未能有效地协调权益分歧，反而陷入了权益冲突的困境。

(一) 冲突的触发：利益分歧

1.利益至关重要，分歧不可避免

利益是解释社会活动或社会矛盾之所以产生的重要因素。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”^③，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”^④, “成为生产的推动因素”^⑤。爱尔维修曾把利益提到了社会首要位置，认为“如果说自然界是服从运动的规律的，那么精神界就是不折不扣地服从利益的规律的”、“利益支配着我们的一切判断”^⑥。利益是社会生活的基础，是社会生活中唯一普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源，一切错综复杂的社会现象都可以从利益那里得到解释^⑦。利益的确很重要，那么利益是什么、利益缘何重要、利益冲突从何而来？利益是主体之需要在一定社会关系中的反映。在任何一个具体的社会形态中，人的需要在一定的社会关系中就表现为利益^⑧。需要是各种利益关系的自然基础；而在需要基础上产生的社会关系或联系则构成了利益的社会基础^⑨。利益是主体与客体关系相结合的范畴，是需求主体对需求客体的一种理性上的意向、追求和认识；是需求对象满足主体需要时，在主体之间进行分配时所形成的一定性质的社会关系形式。需求是个体行为的内在动因，是资源配置的指南针，也是历史发展的驱动力。利益的重要性不仅仅存在于需要本身的战略地位，还与需要客体的相对匮乏密不可分，如土地资源供给的相对紧张等。

为满足自身生存和发展的需要，需求主体必然通过各种手段或方式来获取自然资源和社会资源，因需要对象而产生各种分配关系、分配差异和分配矛盾，从而产生了利益关系上的矛盾^[10]。在一定社会关系之中需要主体之间的诸多差异会产生或加剧利益分化，尤其是在多种所有制形式并存、收入分配方式多样化、价值取向多元化以及社会阶层不断分化的时代，不同社会成员和社会组织之间的利益分化程度大幅提升。另外，需要客体的相对稀缺性还会演化或加剧需要主体与主体之间的利益矛盾。在“土地换保障”过程中，政府、农村人口、村集体和用地单位之间结成了复杂的社会关系，具有不同的需求并存在错综复杂的利益关系。如何正当处理和合理协调这些利益主体的利益关系，对于化解矛盾冲突至关重要。

2. “土地换保障”利益各方的争议焦点

在多重因素的推动之下，“土地换保障”与土地征收、土地流转、耕地保护和户籍制度改革等相结合，发展出了“征地补偿型”、“土地流转型”、“(村民)权益放弃型”、“耕地保护型”等类别。由于利益需求不同等差异，政府、农村人口、村集体和用地单位对这些制度安排往往具有不同的理性认识和价值偏好，存在着广泛的利益争议(争议焦点见表 1)。

(1) 土地征收型“土地换保障”中的利益争议。该类型的利益分歧和冲突最为频繁和激烈，涉及到农户、村集体、用地单位、地方政府甚至中央政府等相关利益主体。争议焦点集中在公共利益的确认、土地所有权与使用权的变更、土地价值补偿机制和征地补偿安置费的分配及使用等方面。公共利益是征地的合法性根源所在，也是各方争论的核心焦点。如何鉴别和确定公共利益是棘手的难题，即使是基于公共利益的需要，也会引发村集体和农户的利益抗争。为了缓解矛盾以保障征地工作顺利进行，政府必须支付一定的土地补偿安置费。采用何种价值补偿机制来确定土地补偿安置费的具体数额自然是各方利益争议的焦点。另外，在中央政府“社会保障费用不落实的不得批准征地”^①的硬约束之下，土地补偿安置费用被地方政府强制作为社会保险缴费。这又与农户将补偿安置费用“贴补家用”等自主支配意愿之间存在利益需求冲突，进一步衍生了政府究竟有无合法权力安排和支配土地补偿安置费用的问题。

(2) 土地流转型“土地换保障”中的利益争议。该模式涉及到的利益主体有农户、村集体(含集体经济组织)和承包土地的农业企业等，利益争议焦点主要有土地使用权转换、农业生产剩余索取权、保护土地农业用途和农业雇工的社会保险权益等。农户转包或倒包承包地的目的在于既保有土地承包权又能在不亲自耕种土地的情况下获得部分农业生产剩余(土地流转金或租金)，村集体之所以反租农户承包地并由集体经济组织经营或再将土地转包给农业企业经营也旨在获得农业生产剩余，农业企业承包农村土地的目的也在于获得农业生产剩余，而政府介入的目标取向在于确保“三个不得”^②。如何保障集体土地所有权和农户土地承包权不受侵害、保障农民土地流转之后的生产剩余索取权和保证土地的农业生产用途是权益协调的关键问题所在。另外，当农民进入农业园区工作时，如何保障农民作为农业雇工的社会保险权益亦是争议点之一。

(3)(村民)权利放弃型“土地换保障”^③中的利益争议。该模式的利益争议焦点集中在城镇户口及相关社会保障权益的准入条件、土地所有权和使用权的变更以及村民权益放弃后的利益补偿等方面。尽管这种制度安排中的权利放弃遵循自愿原则，但“城镇户籍及其相关社会保障权益的获得以放弃农村承包地和宅基地为条件”究竟是否合理依然是利益争议的关键点。同时，政府通常倾向于按照征地补偿的标准来补偿主动放弃村民权的农村人口，这又会与放弃土地权益的村民在利益补偿方面的诉求产生分歧或争议。

(4) 耕地保护型“土地换保障”^①中的利益争议。该模式涉及到的主要利益主体有政府、村集体和农户，利益争议焦点主要在于耕地保护的落实、耕地保护基金数量的确定与分配使用以及养老保险权益的实现等。

(二) 冲突的加剧：权利被侵

为了达成己方的利益诉求并获得合法性支持，利益主体通常会借助权力来影响、干涉其他利益主体或改变权利格局；具有相似或相近利益诉求的部分利益相关方可能会结成联盟，甚至不惜通过侵犯其他一方或多方合法权利的方式来谋求实现自己的利益目标。

1.部分地方政府的“乱作为”和“不作为”

“不作为”造成了农村人口的土地和社会保障权益缺失制度保证或实现途径，主要表现在没有对土地等农民应有权利进行真正的确权赋能、没有为社会保障等基本公共服务提供必要的制度供给和财政支撑等方面。而“乱作为”更是侵害农村人口的相关权益，加剧了权益冲突，集中表现在：混淆公与私的界限，假借“公共利益”为“政绩工程”等自利需求或其他强势利益集团的利益偏好披上“合法外衣”，滥用国家权力强制征收或圈占农民土地；实行土地“双轨制”，通过指导性定价、以远低于市场价(出让价)的标准补偿村集体或农户，而后再通过招拍挂或协议出让等方式转手，从中获得巨额的土地出让金，赚取丰厚的土地增值收益；为保障征地工作顺利进行，则利用土地补偿安置费来充当社会保险缴费进行“被征土地进社保”(根据《村民委员会组织法》^②该项经费应该由村集体来决定具体的分配或使用方案，政府无权支配)。

2.部分村委会的“不作为”和“乱作为”

村委会的“不作为”主要是指在征地或土地流转等方面不维护村民的利益，不积极发挥村民自治组织的作用。“乱作为”则主要表现为：假借村民自治权侵占村民的个体权益，以村集体土地所有者的身份强制收回、整理甚至“征收”^③农户的承包地；利用“内部人控制”的工作便利或委托代理关系中的信息不对称，隐瞒国家征地补偿安置费或土地流转收益的真实数额，克扣农户应得的款项，甚至以虚报或夸大实际征地面积的方式骗取土地补偿安置费，进而从中牟取私利。

3.部分利益联盟对正当权利的侵犯

出于自利的考量，利益相关方通常会相互妥协、利用，结成利益联盟，侵犯农户个体利益、村集体利益甚至国家公共利益。首先，最为常见的是侵犯农户的正当权利。比如，在征地过程中部分地方政府通过利益诱导或权力让渡等方式要求村委会干部充当土地征收的“马前卒”，沆瀣一气，采取各种手段逼迫农户尽快“交出”承包地或宅基地；地方政府与企业联合起来侵害农户的承包地或宅基地及其它相关地上之权益；村委会干部也可能与企业“勾结”起来，在土地流转中谋取私利甚至强迫“征收”农户的承包地。其次，村集体利益受到侵犯。如，地方政府与村委会或企业结成联盟侵蚀村集体权益(如抢占或强制低价征收集体土地)、村委会干部内部结盟或与企业共同侵害村集体权益(如强占土地流转金)、农户也可能与企业勾结侵占村集体利益等。最后，国家公共利益也可能受到侵害。通常是村委会干部内部结盟或与农户和企业一道侵害国家权益，如虚报面积以骗取土地补偿款、补助金或耕地保护基金等。

(三) 冲突的困境：权益失衡

由于利益分歧、利益联盟和权利被侵的广泛存在，“土地换保障”相关冲突不断，恶性事件时有发生，严重影响社会稳定与和谐。尽管中央政府不断出台政策法规，但是依然难以走出困境，究其根源在于权益失衡，相关方之间权利义务(责任)关系的不对称。首先，就土地征收型“土地换保障”而言，政府拥有依据公共利益征收集体土地——农户承包地甚至宅基地的强制性公共权力，同时又拥有土地出让金和征地补偿安置费用的定价权，还强制支配本应由村集体自主支配的土地补偿安置费用作社会保险缴费；村集体和农户没有抗拒公权力的强制力，也没有议价的权利和权力，只能被动接受政府所确定的“被征土地进社保”等土地补偿安置方案。尽管权利放弃型“土地换保障”是以农户自愿放弃承包地和宅基地等村民权益为前提，但实际上这种模式中土地和社会保障的定价权也都是由政府所把持，农户依然没有讨价还价的议价空间；如果参与这一模式，也只能被动接受由政府事先拟好的置换方案(如重庆)。再次，土地流转型“土地换保障”的权益失衡主要表现在：集体经济组织或企业掌握农业生产剩余控制权，农户未能有效分享，仅有少量土地流转金可作为养老保险缴费；集体经济组织尤其是企业以“优先雇用”参与土地流转的农民的名义管理和使用农业劳动力，却没有为这些劳动者提供应有的社会保险权益。最后，耕地保护型“土地换保障”则存在双向的权益失衡：一方面，政府利用手中权力控制本应发放给农户的耕地保护金，将其作为社会养老保险缴费(如成都)；另一方面，农户或村集体则通常利用信息不对称优势，通过虚报耕地面积或等级的方式来骗取耕地保护金，甚至领取耕地保护金却并未采取保护耕地的行为。

三 权益格局失衡的实质

“土地换保障”相关权益冲突的根源在于利益分歧和各方权益格局失衡。那么，这种权益格局失衡的实质是什么，又是如何造成的呢？为此，我们引入“域”的分析方法，剖析“土地换保障”中的“域”际利益关系和行动逻辑。

(一) “域”的引入及其划分

1. “域”源由与发展

“域”是一个概念，亦是一个分析方法，本义是指“在一定疆界内的地方”或“一个地方的范围”。随着社会生活内容的不断发展和丰富，它从自然科学逐渐拓展到社会科学中，引申出“网络”、“领域”或“空间”等含义。“域”是范围，也可理解为空间等。空间不是社会的拷贝或反映，而是社会的表现；本身就是社会，它的形式与过程是由整个社会结构的动态所塑造，包括了依据社会结构中的位置而享有其利益的社会行动者之间相互冲突的价值与策略所导致的矛盾趋势^①。布迪厄的“场域”概念实质上就是“空间”：“在高度分化的社会里，社会世界是由大量具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间”，如宗教场域和经济场域等，是各种力量活动和争夺的空间^②。尽管经典作家就对空间进行了一定的探讨尤其是20世纪70年代以来经过列斐伏尔、福柯、布迪厄、卡斯特等的努力，在当代社会科学中发生了一种明显的空间转向——空间已成为一个核心的范畴^③；但是这种空间转向仍有待细化和深化，应当分门别类地厘清其利益边界、行动者和行为规则。

2. “域”的分类：公域、私域、第三域

“域”是一个具有相对稳定的利益边界、一定利益偏好的行动者以及相关行动规则的多维空间网络。合理的利益边界是“域”这个空间得以维持和演变的基本条件，行动者是“域”内相关利益的拥有者或争夺者，而行动规则是“域”内正常秩序的重要保证。只有区分不同域的不同属性，才能区分不同空间的行动规则，协调各行动者之间的权益关系。

公私“二分法”为分析社会问题提供了很好的框架。但通常情况下公私之间的界限并不明显而且是相对的、变化的；尤其是社会生活系统的复杂性推动了社会各部门之间伙伴关系的建立和发展，公私之间的模糊性催生甚至强化了公域、私域相互融合的趋势。“二分法”已不能完全覆盖社会生活系统中的“第三域”，很难满足现实生活的需要。于是乎，公域、私域和第三域“三分法”应运而生了；如何划分公域、私域和第三域，对于利用该方法分析和解决社会问题尤为重要。

“域”是利益、行动者和规则的复合体，是一个系统性的多维空间。已有研究主要是从利益、主体和行为关系三个方面来界定和探析“域”^①，整合相关文献可知：“公域”是以公共利益为边界和基本价值导向，行动主体双方或至少一方是国家或政府，以权威控制主要行为方式并严格遵守公法这一行动规则的复合空间；“私域”则以私人利益为边界和价值导向，行为主体是私人(如农户)或与私人具有平等法律关系的团体(包括参与单纯经济活动的政府)，其间行为方式主要采取契约形式，可以相对自由地追求私人利益；“第三域”则介于“公域”和“私域”之间，以团体利益或者说准公共利益为价值导向，参与者多为公益团体或者说第三部门(如村集体)及其成员(如农户等)，主要采取协商共治并达成相应合约的行为方式，几乎不存在命令与服从的法律关系。

(二) “域”视角下的土地换保障

“土地换保障”缘于土地征收、土地流转、(村民)权利放弃和耕地保护等利益整合或交换机制，涉及多方面、多层次的利益，政府、村集体、农户和企业等行动主体都主动或被动地参与其中。其间公域、私域和第三域交错纵横，权益关系错综复杂，有必要进行分类分层考察，明确这些要素的域际归属(见表 2)，对于解析“权益格局为何失调”、“权益格局失衡的实质”等至关重要。

1.区分集体土地及其承包经营权的“域”际归属

集体土地属于“第三域”，土地承包经营权则属于“私域”范畴。从利益形态上看，我国农村土地是村集体共有的，既不同于纯公共利益也有别于纯私人利益，在面对公共利益时是带有团体私有的性质，在面对私人利益时具有团体共有的性质。但土地承包经营权则不同，是基于个体在集体中享有的成员权而生的，通过公示和登记之后“物权化了”的土地承包经营权受到物权法的保护，具有对抗第三人的法律效力，村集体和第三人都不得侵害农户的应有权利^②。从支配主体上来看，农村土地由村集体所有，，虽然涉及村集体、农户或农民个体等主体但任何单一个体都不能凌驾于集体组织之上依据村民自治原则由村集体共同处置；政府仅有规范监督的权力和义务，也无权干预村民自治事务；“物权化了”的土地承包经营权则不同，更是将村集体和政府都排除在外，任何机构、组织和个人都不得侵害农户的土地权益。从法律关系的性质上看，集体土地的地上关系不具备命令和服从的强制性，也不存在纯粹的商业买卖关系，而是一种团体自治的关系。至于土地承包经营权，只要农村人口还是村集体的一员并遵循相关法律规范，那么农户个体则可以自主支配(包括保有、流转甚至放弃这一权利)，村集体甚至政府等其他任何组织和个人都无权干预。

2.合理区分集体土地及其权属衍生物的“域”际归属

当集体土地或承包经营权作为一种要素卷入其它“域”时，情况就会有所变化。“土地征收”属于公域范畴；“土地补偿安置费用”则应视阶段而定，可能分属“第三域”或“私域”。因为土地征收以公共利益为价值导向，政府借助公权力强势介入并以国家强制力等公共权威为后盾，征地拆迁过程中政府和农户之间是强制和被强制的关系。“土地补偿安置费用”则不同，它是政府征收土地所支付给村集体的补偿，在尚未分配之前归村集体所有，由村集体共同协商决定分配使用方案^①，政府无权支配或安排，属于第三域；但分配之后应由农户排他性拥有并自主决定用途，村集体和政府都无权过问，属于私域的范畴。“土地流转”和“土地流转金”则均应视情况或阶段而定。村集体或集体经济组织为了集体经济利益出面组织土地流转以及将流转金分配给农户的环节(分配前的土地流转金)皆属于“第三域”。然而，如果村集体反租或倒包农户的承包地或建设用地(宅基地)以及分配后的土地流转金则属于私域；同样，如果农户为了私人利益直接将土地流转出去并获得土地流转金也属于私域范畴；因为农户的土地承包经营权、分配后的土地流转金以及直接流转而得来的流转金都属于私人利益。(村民)权利放弃属于“私域”。“权利放弃”以自愿为前提条件，农村人口放弃的是个体土地相关权益(如土地承包权)，以图获取城镇户籍和城镇社会保障等公共服务体系的“入场券”和“抵价券”，换取的是个体利益且不存在强制和被强制的法律关系。“耕地保护”属于“公域”，因为耕地保护的初衷在于保护属于公共利益的耕地这一国家战略资源(尽管农村土地是集体共有的)且带有一定的强制性条件(如不得违反“三个不得”约束)。耕地保护基金则不同，是支付给农户的资金补贴，属于农户的财产，理应由农户自由支配，政府无权干预其具体使用，属于“私域”。“置换行为”也属于“私域”范畴，因为这种“置换”应是自愿的且置换后所分配到的土地补偿安置费、土地流转金和耕地保护金属于私人利益。

3.分类分层鉴别社会保障不同层次的“域”际属性

从利益形态上看，基本社会保障(如社会救助、基本国民福利和社会保险中的公共财政部分)是国民待遇的重要组成部分，是公民(包括农民)的法定基本权利，属于公共利益范畴；其间公共财政也有广泛的介入，如社会救助和大部分公共福利的资金供给以及社会保险的“财政兜底”等。至于社会统筹基金，尽管是由受益人团体共有，不是国有资产^②，但鉴于其由公共财政“兜底”且“受益人”具备向全体公民拓展的可能和必要，因而也当归于公共利益的范畴。除此之外，补充社会保险和社会保险中的个人账户部分则完全属于私人利益的范围。从参与主体上来看，基本社会保障和社会统筹资金都是由政府主导管理(直接管理或委托经办机构管理)的，政府通常扮演制度供给和财政“兜底者”角色；补充社会保险和社会保险中的个人账户则由个人拥有最终控制权。从行为关系上看，社会保障关系中的社会统筹基金是被强制用于参保者甚至全社会范围内共同开支的，而个人账户基金却具备可转移甚至可继承的私人自治性质。综上，无论是从利益形态、参与主体还是行为关系来看，基本社会保障和社会保险中的社会统筹部分都属于“公域”，而补充保障和社会保险中的个人账户部分则属于“私域”范畴。

(三) 权益格局失衡的实质：域际关系混乱

由前文分析已知，“土地换保障”实践中“公域”、“私域”和“第三域”之间的界限交错纵横。诸多行动者通常会利用己方的某种优势来规避法律或“钻空子”，混淆“域”际界限甚至“越域”行动。域际关系混乱就是权益格局失衡的实质，造成了相关方之间权利和义务不对称。这就是相关方之间权益格局失衡的根源。

1.部分地方政府滥用公权力混淆“公域”、“私域”和“第三域”

一方面，政府拥有公权力，强制征收村集体所有和农户持有的土地，攫取巨额土地增值收益；却不进行合理的价值补偿，只支付远低于市场价位的土地补偿安置费；甚至很多地方政府常“假公共利益之名”强制征收农村集体土地并进行各种所谓的“权利置换”，追求土地财政、GDP政绩甚至权力寻租等^①。另一方面，政府肩负着为农民提供基本社会保障等国民待遇、为已经实现非农化的农村人口开放城镇社会保障体系的责任，却在土地征收型和耕地保护型“土地换保障”中混淆“补偿”和“保障”的关系——强制性地将土地补偿安置费或耕地保护资金充当社会保险缴费，在权利放弃型“土地换保障”中要求农民自愿利用土地等村民权利来交换城镇户籍和城镇社会保障权益。

2.部分村委会或集体组织负责人利用职务便利混淆“第三域”和“私域”甚至“公域”

村委会和集体经济组织等村集体组织是集体利益的代理者，拥有代为监管集体利益的权力，本应该忠实地追求集体利益，但是由于信息不对称、村民集体行动困境以及监管约束机制不力等原因，这些组织及其工作人员常会利用职务之便等“内部人控制优势”侵害村集体利益、农户个体利益甚至国家利益。如，骗取土地补偿安置费或耕地保护金，侵占农户的土地补偿安置费或土地流转金、未经农户同意利用土地补偿安置费或流转金等充当社会保险缴费甚至强行“征收”农户承包地等。

3.部分农户利用成员权混淆“私域”和“第三域”甚至“公域”

一般情况下，“土地换保障”相关利益冲突中农户属于相对弱势的一方，但也少量存在个体利用村民权利混淆私域、公域和第三域的情况。如少数村民面对土地征收时通过临时搭建违章建筑、联合利益相关者虚报土地面积等方式企图获得更多价值补偿，抗拒合理的分配方案、独占土地补偿安置费、夸大耕地面积或不积极承担耕地保护责任甚至非法买卖集体土地等情形。

4.部分企业利用资本优势混淆“第三域”、“私域”甚至“公域”

原则上，企业没有混淆“土地换保障”相关域际关系的权利和权力，但会借助地方政府或村委会招商引资等渠道，利用资本优势混淆“第三域”和“私域”甚至“公域”。具体形式主要有三：通过“寻租”借助政府的公权力征收农户承包地；联合村委会或集体组织“征收”或流转农户承包地；以优先招工为名骗取农户承包地却不承担劳动保护和缴纳社会保险费义务。