历史建筑是文化传承的实体表现。本文研究的历史建筑是指非国有不可移动文物，即属于私人合法拥有的，因具有一定历史、科学和艺术价值，反映城市历史风貌和地方特色，符合国家文物保护法律的规定，经建构筑物所在地地方政府申请，由上级政府及文物保护主管部门认定，而被纳入国家文物保护范围的建筑物。从比较法的视角来看，各个国家对于本国的历史建筑都从法律上予以相当的保护，我国亦不例外。然而，由于历史建筑的维护和修理需要庞大的费用支出，所有权人往往不能独自负担。虽然从法律上来看，所有权人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助，但此种帮助的性质却不明确，因而所有权人难以因其不动产财产权益受到限制而获得补偿。①然而，这仅仅是历史建筑受到公权力行为限制的一种表面现象，仍有许多更深层次的问题有待我们去发掘和解决。
从私有不动产被认定为历史建筑开始，公权力机关就已经对所有权人的不动产财产权益造成了各种各样的限制。依据《文物认定管理暂行办法》的规定，历史建筑的认定由县级以上地方文物行政部门负责，目的在于能有助于对历史建筑的保护，而不是剥夺所有权人的权利。但是除了所有权人主动申请要求认定为历史建筑或为历史建筑定级时，其能够表达自己的意见，一般而言，文物行政部门认定私有不动产属于历史建筑，并不需要获得所有权人的同意，亦不需要在认定过程中听取所有权人的意见。所有权人对文物认定和定级决定不服的，可以依法申请行政复议。
事实上，当私有不动产被认定为历史建筑之后，其所有权人的使用和处分的权利皆受到相当大的限制，且有可能造成使用上的不便，或者丧失更大经济利益的追求。对此，法律一方面规定历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求，负责历史建筑的维护和修缮，一方面又规定如果由当地人民政府出资帮助修缮历史建筑的，历史建筑的转让、抵押或者改变用途应当报相应的文物行政部门批准。也就是说，所有权人并无自行修缮历史建筑的权利，其对历史建筑的日常管理和利用也必须符合法律规定的方式；同时，政府对于修缮历史建筑的帮助则不是无条件的，如果政府出资，则所有权人对历史建筑的使用和处分亦应受到限制。那么，这种限制是否已经超过了财产权社会义务的程度，而应予以补偿呢？更进一步的说，如果所有权人因难以承担法律负担在历史建筑上的限制，有可能导致其陷入生活困苦的状态，其是否能够请求国家对历史建筑予以征收？或者说，如果历史建筑具有的私有性质已经成为其以历史建筑身份继续保存的障碍，国家是否应当对该历史建筑进行征收呢？
如果公权力机关依法对历史建筑实行的限制能够成立征收的话，那么在此种情况下，公共利益与私人不动产财产权益的衡量就显得格外有意义。本文旨在比较德国法，从标志德国征收补偿法制发展的重要判例出发，讨论我国历史建筑保护有关的认定与管制内容的制度，以及国家对于因此受到损失而生活困苦的公民，基于“衡平性”或“合目的性”的考量，是否应当给予其衡平补偿，藉以实现社会的公平正义。
二 衡平补偿的制度发展：以德国为例“衡平补偿”(Billigkeitsausgleich)①最初来自于德国法，是国家对于符合一定条件的损失，为了实现社会正义，基于“衡平性”或“合目的性”的考量，特别是基于“社会国原则”的精神，主动给予利益受损人的补偿。②德国法上的衡平补偿种类繁多，不一而足，主要包括对于警察法上干扰者的补偿、基于社会保险制度所为之补偿给付以及对于犯罪被害人的补偿等等。而在不动产征收中，也存在衡平补偿的法律规定，如《城市整建及发展措施法》、《联邦建筑法》以及《莱茵兰-普法尔茨邦文化资产保存与维护法》等。但在这些法律中，衡平补偿的适用都限定在特定的情境下，因而并不具备成为征收补偿法制中独立制度的资格。事实上，基本法时代征收补偿法制的发展主要是由法院的判例来推动，衡平补偿法制的发展亦是如此。具体来说，征收补偿法制中的衡平补偿最早出现在联邦宪法法院1981年的湿采石案③与无偿提交出版品义务案④中，这两个裁判开启了财产权保障体系的转换，并奠定了衡平补偿在征收补偿法制中的地位；同法院1999年做成的古迹拆除案⑤判决则进一步发展了衡平补偿制度，明确了衡平补偿条款的适用原则及界限。
联邦宪法法院在1981年的无偿提交出版品义务案与湿采石法案中，指出立法者对人民财产权的限制，如果在某些情形下限制过度，而使财产权受限制的公民陷入特别困苦的状态，对此等“困苦事件”，必须赋予权利受损者以“困苦衡平给付”的补偿请求权。由此建构了一种“三分法”划分的征收补偿体系，即将公权力对财产权的限制划分为《基本法》第十四条第三项规定的狭义征收、应予以补偿的财产权限制和不予补偿的财产权的社会义务三种。“三分法”的出现，对衡平补偿在征收司法实践中的适用有不可替代的意义。这是因为，对于应予补偿的财产权限制的情形，在一般情况下由于其属于财产权的社会义务，故不予补偿；但在某些情况下，如不补偿，将会导致财产权受到限制的公民的生活陷入困苦状态，所以虽不符合联邦宪法法院认定征收的条件，不能获得征收的补偿，但仍可依据社会国原则，基于“衡平性”或“合目的性”的考量，给予公民以适当的补偿。
自无偿提交出版品义务案与湿采石法案后，1999年联邦宪法法院第一庭作成的古迹拆除案判决，①进一步发展了“三分法”，并对衡平补偿条款应遵守的原则、适用范围及其界限作了详细阐述。首先，在什么情况下法律关于财产权内容与界限的规定能够成立衡平补偿条款？一般而言，即使在严重而可能显示公平的案例中，立法者原则上可以贯彻他认为是维护公益所必要的财产权限制措施，只要他经由衡平性的预防措施避免财产权人不合比例原则的或不平等的负担，并且适度的考量到值得保护的信赖利益。②在某些特定的案例中，可以经由这类衡平补偿条款将一条原本应是不合比例原则或违反平等原则的确定财产权内容及其界限的规范变成合宪。但衡平补偿条款的成立并非宪法上一般性的容许方法。确定财产权内容及其界限的法律规定原则上也必须符合平等原则的要求。③只有当此种法律适用例外的使财产权人陷入特别困苦的状态时，才能够考虑以衡平补偿的条款来维护合目的性的考量。需要注意的是，衡平补偿条款并非适用于所有案例。当公共利益与私人权益进行衡量后的结果是财产权人的利益特别值得保护，且并非只是纯粹的经济性利益，那么法律必须排除该确定财产权内容及其界限的规定的适用结果，以完全符合财产权保障的理念。其次，《基本法》第十四条第一项第二句适用范围内的衡平补偿条款必须符合以下条件。第一，衡平补偿条款必须有制定法作为依据，即衡平补偿请求权的建立只能由立法者实行，同时应考虑政府的财政预算。第二，衡平补偿的方式不限于金钱补偿。基于《基本法》第十四条第一项第一句的规定，国家应以采取防范措施为首要任务，当防范措施无法实现或需要耗费不合比例费用的情况下，才可以考虑经济性的衡平补偿。第三，立法者必须针对不合比例负担的衡平补偿的要件、种类与范围予以规定，行政机关在执行财产权限制措施时必须至少依据其原因来决定，是否在特定的情况下给予必要的衡平补偿。第四，衡平补偿条款应有相应的程序保障。权利人若认为其依据《基本法》第十四条第一项第一句享有的财产权受到了不合比例原则的侵害，就必须通过行政诉讼程序请求撤销。如果其放任公权力行为发生效力，则他不得依据《基本法》第十四条第一项第二句规定请求衡平补偿。④这就要求权利人必须在知道其拥有衡平补偿请求权的情况下才能够合理的做出决定，而这一点恰恰是衡平补偿制度适用的难点。因此，法律不能期待权利人对此有足够认识，而是要求立法者必须通过行政程序方面的法律来补充实体法上的衡平补偿的规定，以确保限制私人财产权的同时，针对必要情况给予财产权人衡平补偿请求权。
惟需注意的是，在德国法上，衡平补偿是针对财产权内容与形式的过度限制而产生的一种补偿，同时亦因其性质而被作为弥补特别牺牲补偿遗漏的“兜底条款”。在财产权内容与形式过度限制的范围外，衡平补偿能够适用的情形仅在于利益受损的权利人不能获得特别牺牲补偿，或即使依法获得补偿，但该补偿仍不足以使权利人脱离因公权力行为所致的生活困苦的状态。不过，如果仅从补偿的角度来看，公益征收与财产权内容与形式的过度限制的补偿方式虽有主动和被动的差别，但补偿标准已由联邦宪法法院的判例确立为立法机关利益衡量要求下的公平补偿，⑤即一种介于交易价值拘束(Verkehrswertbindung)与全部补偿回旋空间(totaler Entschadigungsspielraum)之间的中间路线(Mittelweg)，①因而在补偿原则上呈现趋同的迹象。
三 衡平补偿的构成要件以上关于德国法的研究发现，“三分法”所创设的衡平补偿制度，以及征收补偿原则的趋同等现象，对我国征收补偿法制体系的构建均具有启发性。从我国的情况来看，无论是征收的类型，还是补偿的原则或标准，都较为复杂和无序，也未能实现对公权力限制私人财产权益的行为的充分覆盖。然而，由于我国法制上的征收的情形都不能称得上是独立的类型，仅是对应具体征收行为的解决措施，因此从征收概念的角度来建立和健全我国的征收补偿法制所面临的困顿局面是难以突破的。正是基于此，本文提出，或可从补偿的角度来完成这一任务。申言之，经由衡平补偿制度整合现有的补偿标准，以统一的补偿原则扩大征收概念的内涵，构建体系化的征收补偿法制。基于这一认识，结合上文所述之衡平补偿的适用原则及界限，可对本国语境下的衡平补偿的构成要件及原则进行讨论。
衡平补偿的构成要件分为一般要件及特别要件。一般要件是衡平补偿请求权产生时所必须共同具备、缺一不可的元素，包括公权力合法行为所致或受公权力合法行为结果的影响所致、不动产财产权益价值减损、公共利益与私人不利益的平衡、需有明确的衡平补偿条款存在以及向行使公权力的机关申请五个方面。其中，公权力合法行为所致或受公权力合法行为结果的影响所致这一要件包含三层含义：一是存在公权力行为，二是公权力行为有法律依据，三是不动产财产权益受损与公权力行为间具有直接或间接的因果关系。不动产财产权益价值减损要件则意味着衡平补偿的成立必须以不动产财产权益的价值减损为前提，且衡平补偿填补的不以不动产财产权益的价值减损为限。明确的衡平补偿条款要件则指的是立法机关应当承担确立衡平补偿条款的义务，而行政机关及司法机关都没有权限直接创设衡平补偿的类型，亦无权代表法律决定征收补偿与否。行政机关应依据衡平补偿条款对符合条件的情形主动予以补偿，只有在衡平补偿条款无个别事例的具体化范围内，其方能依据该规定加以补充；司法机关则应以立法机关对补偿请求的范围与种类的规定作为解决纠纷的基础。以上三要件在国内学者讨论征收补偿或行政补偿要件的研究中都有涉及，在此不再赘述。②另有两点需要特别予以说明。首先，公共利益与私人不利益的平衡要件指的是征收补偿的给付必须建立在公共利益与私人财产权益同等重要与公平衡量的基础上，不得预设某一方利益优于另一方而为的先天差别化衡量。在我国征收补偿法制中，强调公共利益与私人不利益的平衡作为构成要件，有其独特的意义。与德国、美国等国家征收补偿法制的自然产生与演变不同的是，我国并无内生的历史基础与理论积淀。因此，我们不能简单的从表象上来对二者间的关系下一个定论，从而得出所谓的公共利益先天优于私人财产权益论或是私人财产权益先天优于公共利益论。脱离了具体的历史时代和相应的社会共识，仅以某一种绝对化的理论来建构征收补偿法制体系，都会将制度的设计引入歧途。因而将公共利益与私人不利益的平衡作为衡平补偿构成要件的意义既在于明确作为衡平补偿的原因的征收行为须以公益和私益衡量的结果为条件，同时也增强了公私益衡量在补偿原则和标准中的作用。其次，向行使公权力的机关申请是衡平补偿产生的程序要件。虽然从衡平补偿的概念来看，应由公权力机关主动向被征收人给付补偿。但由于在某些情况下，公权力行为针对的不是特定的主体或公权力行为与财产权价值减损间仅有间接的因果关系时，公权力机关负有向关系人提示可以申请衡平补偿的义务，而有权请求衡平补偿的公民则应当向公权力机关申报损失，再由公权力机关向其给付补偿。即便如此，该程序性要件之所以能够成为衡平补偿不可或缺的构成要件，原因在于一般情况下，被征收人也应当向公权力机关申报损失，作为公权力机关依法衡量公共利益与私人不利益以确定具体补偿额度的依据。
除上述一般要件外，衡平补偿还应具备特别要件。特别要件与一般要件的不同之处在于，衡平补偿的成立不需要具备以下所有特别要件，只要能够满足任何一项即可。特别要件包括个人生活的困苦状况、信赖利益保护以及实质平等原则的违背三项。其中，个人生活的困苦状况是衡平补偿的特别要件中最主要和最为常见的一项，指的是因公权力行为对私人不动产财产权益的合法剥夺或限制，而导致公民个人生活陷入困苦状态。此处生活困苦的含义与社会保障或社会福利意义上的生活困苦是不同的，较其字面含义有所扩张。申言之，生活困苦不仅仅指的是公权力行为导致关系人陷入难以维生的实质困苦状态，也包括虽未达到实质困苦但满足一定条件的形式困苦状态，举例来说，相邻权利人在某一不动产上存在免费排水的权利，若该不动产被征收或实行用途管制后不得排水，相邻权利人因改变排水方式需付出一定的费用，则认定该征收行为令相邻权利人陷入生活困苦的状态。否则，若相邻权利人仍然可以于原不动产或其他相邻不动产享有免费排水的权利，则不成立生活困苦状态。仅从生活困苦状态的概念来看，仍不足以明确何种情况下能够成立应予补偿的生活困苦状态，因而需要对生活困苦状态的判断标准进行具体的分析。
财产权不仅是一种个人权利，更是一种合理分配社会资源的制度，而资源总是不足和稀缺的。①因此，当公共利益与私人不动产财产权益发生冲突时，政府面临的是应当保障哪一种财产利益的问题。无论政府的选择为何，都会造成另一方的利益受损，不存在同时促进双方利益的可能。②如果政府选择通过损害特定主体的财产权益来促进不特定主体的权益，那么其行为的实质就是对于社会财富的重新分配。而根据生活困苦状态的含义，可将其分为实质生活困苦状态和形式生活困苦状态两种类型，并以形式生活困苦状态的判定标准为主要原则，而以实质生活困苦状态的判定标准为次要原则。申言之，对公权力行为的结果判断是否应予补偿一般按照是否成立形式生活困苦状态的标准，但如果公权力行为的结果造成实质生活困苦状态，则即使未达到形式生活困苦的标准，亦应予以补偿。所谓形式生活困苦状态指的是公权力行为的结果使权利人必须改变对财产原有的利用方式或以其他替代方式来实现财产的利用目的，而且改变生活的成本③要高于公权力行为的总成本。所谓实质生活困苦状态指的是公权力行为的结果使权益受损的公民难以维持基本的生活或丧失通过自己努力获得维持基本生活能力的机会。对于处在实质生活困苦状态的公民，即使此种状态并非由公权力行为导致，国家亦应承担救助的义务。依据“举重以明轻”的法理，如果因公权力行为的结果而使公民陷入实质生活困苦的状态，更应当予以补偿。
对于因公权力行为侵害私人不动产财产权益而使关系人陷入形式生活困苦状态的情形，应当予以适当的补偿。此种适当补偿的基础是不动产财产权益的市场价值，并得围绕财产权益的市场价值而上下波动。对于因公权力行为侵害私人不动产财产权益而使关系人陷入实质生活困苦状态的情形，应当予以完全的补偿。此种完全补偿目的在于，至少令权益受损的关系人回复被征收前的生活状态并有所促进，如果被征收前其也是处于实质生活困苦的状态，应保障关系人得以维持基本的社会生存权利。
四 历史建筑认定的性质 (一) 历史建筑认定的类型依据我国《文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》以及《文物认定管理暂行办法》等法律法规的规定，历史建筑的认定有两种类型。第一种类型是对于单独的具有历史、艺术、科学价值或与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的建构筑物，由文物行政主管部门依法认定为应予保护的不可移动文物。第二种类型是对于保存文物特别丰富、历史建筑集中成片或保留着传统格局和历史风貌的城市、镇、村庄，以及历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色的城市、镇、村庄，由文物行政主管部门依法认定为历史文化名城和历史文化街区、村镇。
历史建筑认定的第一种类型是由有权行政机关依法作出的行政法律行为，虽未直接剥夺公民对历史建筑的所有权，但仍是对公民的权利义务有所设定或变更，且此种行为对特定的私人不动产财产权益造成了一定的限制，所以应属于具体行政行为的范畴。而对于第二种类型，从理论上来看，其与第一种类型似乎没有差别，但由于这种历史建筑认定的范围比较大，所以会涉及城市总体规划变更的问题。《文物保护法》第十四条第三款规定：“历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。”据此，历史建筑认定的第二种类型将对一定区域内公民的不动产财产权益施以限制，但此种限制与《城乡规划法》上因规划权的行使而使公民权利受到限制却有所不同。原因在于，《城乡规划法》中规划权行使的目的在于加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境以及促进城乡经济社会全面协调可持续发展，这与历史建筑保护的目的相差太远，且无论是否存在相应的城市规划，都不影响文物主管部门对历史建筑的认定。因此，城市规划的变更与历史建筑的认定是两个独立存在的行政行为，历史建筑的认定行为即使涉及一个区域的范围，也是分别对于多个公民的不动产财产权益加以限制。
(二) 历史建筑认定的法律效力公民的不动产一旦被认定为是历史建筑，其所享有的不动产财产权益就会受到一定的限制。①为保护非国有不可移动文物，法律规定历史建筑的所有权人应当负担依规定修缮的义务以及受到转让、抵押其不动产的限制。而对于公权力机关来说，历史建筑的认定行为则产生两方面的效力：其一，文物行政主管部门应依据文物保护法律法规的规定，限制历史建筑的所有权人行使权利的方式和范围，监督所有权人必须按照法律的规定使用历史建筑，并设置专门机构或者专人负责管理和保护历史建筑不受损坏。如果历史建筑的所有权人不具有修缮能力的，文物行政主管部门还应当提供专业上的协助和资金上的补助。其二，在公民的不动产被认定为历史建筑之时起，所有权人的财产权益即因受到限制而遭受经济上的损失，对于这样的损失，如果满足成立衡平补偿的要件，主管机关应及时主动的加以补偿，以实现对公民私人不动产财产权益的保障。虽然从我国法律上来看，历史建筑认定所产生的补偿效力尚未为法律所采纳，但探究该公权力行为的实质，与本文涉及的限制公民不动产财产权益的征收行为并无差别，所以应当纳入是否成立衡平补偿的考察。
(三) 历史建筑认定是否成立征收补偿公民的不动产如被认定为历史建筑，即受到相应的限制，但是这些限制的性质有些属于财产权的社会义务而无须补偿，而有些限制则超出了财产权社会义务的范畴。因此，有必要对公权力限制历史建筑的类型进行区分，以明确何种限制应当被认定为是征收，而应予以补偿。
历史建筑认定对权利人的影响主要可以分为不动产财产权益使用上的限制和处分上的限制两种类型。其中，使用上的限制指的是历史建筑的使用不得改变其原状。具体来说，历史建筑不得损毁、改建、添建或者拆除；历史建筑的修缮应当经文物行政主管部门批准，对历史建筑的修缮、迁移、重建应由取得文物保护工程资质证书的单位承担；历史建筑的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染历史建筑及其环境的设施，不得进行可能影响历史建筑安全及其环境的活动；在历史建筑的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏该建筑的历史风貌；在历史建筑的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业，如需必要，必须保证历史建筑的安全，并经地方人民政府批准和征得上一级人民政府文物行政部门同意。处分上的限制则主要包括转让、抵押历史建筑或者改变历史建筑用途应当向文物行政主管部门备案且不得转让、抵押给外国人，以及如果历史建筑是由政府出资修缮的，则转让、抵押历史建筑或者改变历史建筑用途还应当报相应的文物行政主管部门批准等情形。
历史建筑保护的原因在于其所具有的历史价值和文化内涵，如果改变其原状，则该建构筑物的历史价值和文化内涵将会极大的贬损，因而对权利人使用历史建筑课予不得改变原状的负担是公共利益目的当然的要求。如果此种限制并未造成权利人无法以建构筑物的本来用途来利用历史建筑，那么就应当属于财产权的社会义务，不须予以补偿。以湖南岳阳明清古建筑改建案为例，张谷英大屋的本来用途是居住和日常生活，如果该建筑被认定为历史建筑后，所有权人仍能够在大屋内正常居住和生活，那么即使该公权力行为对权利人造成了一定的限制，如不得改建和拆除张谷英大屋，因公权力行为并未造成权利人无法正常生活的结果，所以不能构成征收。但正如案例中所描述的那样，当大屋出现必须维修的问题，而依靠所有权人的专业知识和经济能力不能以原来的材料和工艺标准对房屋进行修缮，文物行政主管部门又拒绝提供帮助时，法律施加在权利人身上的负担就使其陷入生活困苦的状态。在这种情况下，文物行政主管部门乃至地方政府应当承担补偿的责任。
对于历史建筑处分上的限制，亦应当考察是否成立征收。首先，历史建筑转让和抵押上的本国公民限制，并未剥夺权利人转让和抵押历史建筑的处分权利，而只是为了防止本国具有历史价值和研究意义的文物流失国外，或因特殊原因遭到外国人的损坏。在此种限制下，权利人仍可以向本国公民、法人或其他组织转让或抵押历史建筑，因而不能够成立衡平补偿。其次，如果权利人修缮历史建筑时没有得到政府的经济帮助，则在转让、抵押历史建筑及改变历史建筑的用途时，仅需向文物行政主管备案，应不成立衡平补偿。最后，如果政府出资修缮历史建筑，则权利人在转让、抵押历史建筑及改变历史建筑的用途时，应获得文物行政主管部门的批准。由于我国法律上并未明确规定政府对历史建筑修缮予以经济帮助的性质，因而关于此项限制可有两种理解。第一种理解为政府以经济帮助的形式与权利人之间达成民事法律关系，政府向权利人买受了历史建筑的部分权利，因而权利人在转让、抵押或改变用途时须取得政府的同意。第二种理解为政府给予经济帮助的前提是权利人不具有独自修缮历史建筑的经济能力，如果政府不予帮助，则历史建筑将因得不到修缮而损毁，这就违背了文物保护的公共利益目的。因此，基于公共利益的考虑，政府给予权利人以经济帮助，而要求权利人在转让、抵押历史建筑或改变历史建筑用途时须经文物行政主管部门的批准，此种经济帮助的实质是政府因限制其权益而向权利人给付的补偿。如果说改变历史建筑用途将对该建筑所具有的历史价值和研究意义造成影响，那么转让和抵押历史建筑应当不会影响该建筑的保护，将之纳入实现文物保护的公共利益的范畴，就有可能造成公共利益概念的扩张，有违具体行政行为的比例原则和必要性原则。因此，第二种理解并不能成立。然而，第一种理解也并非正确。政府给予的经济帮助是否因此必然取得干预历史建筑转让、抵押和改变用途的权利，尚存疑问；权利人与政府之间不是通过意思自治达成的协议，却是事实。因而第一种理解也不能成立。事实上，单纯的考量政府干预历史建筑转让、抵押和改变用途的行为，可以发现这一行为虽基于政府的经济帮助产生，但该行为对私人不动产财产权益的限制却可能满足衡平补偿的成立要件。对这一行为进行细分，则政府因提供经济帮助而得以干预所有权人改变历史建筑的用途，符合文物保护的目的，应当属于财产权的社会义务；而政府干预所有权人转让和抵押历史建筑的行为则会导致权利人陷入形式生活困苦的状态，政府对于历史建筑修缮的经济帮助不足以抵消这一限制，应当成立衡平补偿。
五 历史建筑认定中衡平补偿的适用模式 (一) 衡平补偿的程度原则前文已述，衡平补偿的程度原则依据成立实质生活困苦状态和形式生活困苦状态的不同而分别采完全补偿和适当补偿的原则。从上文对历史建筑所受限制的分析来看，实质生活困苦状态与形式生活困苦状态都有可能在公权力行为限制历史建筑的过程中发生。因此，对于满足衡平补偿构成要件的公权力限制，亦应作此区分。
一般而言，公权力对历史建筑使用上的限制如满足衡平补偿的构成要件，则依该建构筑物是否为权利人生活所必需和不可替代而分别成立实质生活困苦状态和形式生活困苦状态。申言之，如果权利人对历史建筑的使用是维持其生活所必需的手段，那么应成立实质生活困苦状态；否则，则成立形式生活困苦状态。仍以湖南岳阳明清古建筑改建案来作说明，张再发和儿子之所以违法自行拆除垛子墙，是因为该垛子墙危及到自己家人的生活和人身安全，亦是因为张再发一家以大屋作为居住和生活的处所。因而不考虑张再发违法拆除历史建筑的行为，公权力机关依法对历史建筑施以的负担已经造成了张再发一家生活难以为继的结果，如果公权力机关仍要继续这种限制，则其必须向张再发给付完全补偿，即提供专业协助和资金支持，将张再发家的垛子墙修复到原来状态，以维持其正常生活。然而，假设张再发一家并非以大屋作为居住和生活的处所，而是另有住处，如果其仍不具备独立修缮垛子墙的专业知识和经济能力，那么应成立形式生活困苦状态，公权力机关应当其给付适当补偿，即按规定维修垛子墙的成本与公权力机关能够证明的互惠利益之差。此处互惠利益具体指的是权利人利用历史建筑而产生的经济利益，如开放参观的收益或租金等等。
依本文对历史建筑使用限制成立衡平补偿的设计，历史建筑的修缮若由政府资金支持，政府因此限制历史建筑的转让、抵押或改变用途的结果是使权利人的生活维持在原有状态，而原有状态下权利人如因历史建筑使用受限而生活困苦则会得到政府的补偿，所以公权力在处分上的限制并不会造成权利人陷入实质生活困苦的状态。然而，如果权利人转让或抵押历史建筑所获经济利益减去政府修缮出资后大于历史建筑的市场评估价格和公权力行为的运行成本，那么文物行政主管部门禁止权利人转让或抵押历史建筑的行为的结果就成立形式生活困苦状态，应向权利人予以衡平补偿。此衡平补偿可通过两种形式来体现其适当性：其一，公权力机关认为权利人转让或抵押历史建筑将会破坏该建筑的历史价值和研究意义，而权利人无意继续拥有历史建筑的所有权，那么如果放任此状态持续，就有可能导致历史建筑得不到保护。在这种情况下，公权力机关应当对该历史建筑所有权予以征收，并向权利人给予适当的补偿。其二，公权力机关无意剥夺权利人的所有权，或是剥夺所有权超出了政府财政负担的能力，因此仅是禁止其转让或抵押历史建筑，而使历史建筑保留为原有状态，那么公权力机关亦应当向权利人给予适当的补偿。
(二) 历史建筑认定中的关系人参与依据我国法律规定，历史建筑的认定由文物行政主管部门负责。认定程序中一般不需要历史建筑的所有权人提供意见。这一方面是因为所有权人可能不具备相关的专业知识，未必知晓建筑物的历史保护价值；但另一方面也体现了公权力机关在实行可能导致私人不动产财产权益遭受限制的行为时，对于权利人主体地位的漠视。当然，除了文物行政主管部门依职权认定历史建筑外，法律中也规定了可以由公民、法人和其他组织申请认定，即公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的，应当向县级以上地方文物行政部门提供其姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码。县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并作出决定予以答复。需要注意的是，此处的公民、法人和其他组织指的不仅是历史建筑的所有权人，而是认为建构筑物具有文物保护价值的一般公众，因而所有权人的意见没有受到特别的重视。
我国文物保护法制上作如此规定的潜在含义是，文物保护的公共利益绝对优先于公民的私人不动产财产权益。在认定历史建筑的过程中，只要建构筑物符合历史建筑的认定条件，则无须考虑该认定行为可能会对公民在不动产使用上的不便和价值上的减损，即使这种限制可能会逾越合法的公民权利负担。①前文已述，公权力的运行程序在征收补偿的判定中有着不可替代的作用，其可以确保公权力行为的合法与正当，提升行政效能以及保障公民的基本权利。其中，关系人参与机制则是保证公权力运行程序正常发挥作用的重要环节。一般而言，历史建筑认定中的关系人参与机制主要有信息公开、关系人意见陈述与听证三方面的要求。
在历史建筑认定中，所有权人往往不能掌握建构筑物真实的历史价值和保护情况，亦不具备足够的专业能力对此进行判断，只能被动的接受文物行政主管部门认定历史建筑的决定。这就意味着，关于权利主张的证据及事实都由文物行政主管部门掌握，权利人根本无从寻求支持其主张的理由。由此体现出的是具体行政行为的主体和相对人之间严重的信息不对称。而如果权利人在历史建筑认定之前不事先知道公权力机关掌握的信息，就无法切实有效的参与该公权力行为的程序。②因此，在作出历史建筑认定的决定前，文物行政主管部门应当向所有权人披露其针对该建构筑物所作的调查研究、相关资料收集以及专家意见等方面的信息，以充实关系人对该建构筑物的了解。
关系人的意见陈述是关系人参与历史建筑认定程序的重点。关系人陈述意见的制度，不但是最基本、最原始的人民参与机制以及最起码也最重要的程序权利，③同时也具有使公权力行为妥当性提高的功能，可避免公权力机关过于急躁地作出行政决定。这是因为，在过于匆忙的情形下，可能会忽略或遗漏重要的信息，④如果让关系人进行陈述意见，则可向公权力机关提供更加充分的信息，充实其决策的基础。一般而言，关系人应当在文物行政主管部门向其披露的有关拟认定历史建筑的建构筑物信息的基础上，向公权力机关陈述历史建筑认定的范围、历史价值、利用计划、保存方式、经济发展的评估以及认定决定对关系人生活的影响等方面的意见。
在文物行政主管部门与关系人分别向对方表达意见的基础上，听证程序为调和公共利益与私人不动产财产权益提供了一个沟通的平台。我国文物保护的法律法规对于历史建筑的认定中是否适用听证程序采取比较保守的观点，即只有一般公众或所有权人申请认定历史建筑和要求对历史建筑进行定级的，文物行政主管部门才会通过听证会等形式听取公众意见并予以答复。也就是说，文物行政主管部门依职权自行认定历史建筑的情况下，不必然需要经过听证的程序。然而，由于认定历史建筑的公权力行为一经作出，就会对公民的不动产财产权益造成较大的影响，严重时甚至可能使权利人的权利内容完全被“掏空”，而只余法律课以的保管、修缮的负担。因此，应当赋予关系人申请召开听证会的权利。
(三) 衡平补偿的方法公权力机关对历史建筑施加的限制成立衡平补偿时，主要应从经济上对权利人予以补偿。例如，权利人不具备修缮历史建筑的能力时，政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补偿。然而，历史建筑保护的特殊性在于对专业知识和经济能力两方面的共同要求。以修缮历史建筑为例，一般的修缮行为并不需要太大的经济能力；而依文物保护相关的法律规定，必须采用原有的材料和工艺对历史建筑进行修缮，保证历史建筑的原有状态，这也是历史建筑得以维持其历史价值和研究意义的本质要求，却使得历史建筑的修缮对权利人而言，成为一项可能导致其陷入生活困苦状态的负担。因此，公权力机关在向权利人给付衡平补偿时，并不以金钱补偿为唯一的方法，向其提供必要的专业知识协助也是实现衡平补偿的方式之一。公权力机关以专业知识协助的形式向权利人给付衡平补偿，主要包括定期评估历史建筑保存的状态、向权利人提供历史建筑的材料、工艺方面的资料以及为权利人修缮历史建筑提供具有文物保护工程资质证书单位的名册等方式。