中国是当今世界吸收外商直接投资(FDI)最多的发展中国家，也是仅次于美国的全球第二大FDI输入国，2012年实际吸收FDI达1210.8亿美元。^①由此看来，相比较而言，中国有着强烈的外资需求偏好。发展中国家在经济发展初期，国内大多面临着资金短缺状况，因而普遍存在着外资需求偏好，“两缺口理论”(Chenery H. & Strout A. M., 1966)很好解释了这一现象。但令人不解的是，作为全球FDI输入大国的背后，当前的中国又是一个高储蓄率国家和世界第一外汇储备大国。中国国民储蓄率从20世纪70年代至今一直居世界前列，2005年中国储蓄率达51%，而全球平均储蓄率仅为19.7%；2009年中国以53.6%的储蓄率列世界第一，2012年储蓄率亦高达52%，这在世界上是绝无仅有的(周小苑，2012)。不仅如此，2006年中国超过日本成为世界第一大外汇储备国，其位置一直延续至今日，2012年外汇储备则高达33115.89亿美元。^②显然，发展经济学的“两缺口理论”已经无法解释当前中国存在的外资需求偏好这一现象，其原因需做进一步的探讨。

一 文献回顾

近些年来，有文献新颖、独特地从中国市场经济体制的某些不足角度探讨了中国外资需求偏好背后的原因，它们包括金融体制、国有企业制度、民营企业制度、政府经济管理体制等方面存在的一些不足。就政府经济管理体制不足与外资需求偏好之间关系而言，学术界这些年来的研究取得了一些进展。周黎安(2004)认为，“强势”地方政府主导经济发展，地方政府官员不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情。谋求地方利益的偏好以及GDP(国内生产总值)政绩考核机制，促使地方官员为了提高自己的政绩位次、同时降低其竞争对手的位次而不择手段地进行恶性竞争。中国自20世纪80年代中期以来地区之间不断上演的形形色色的引进外资大战便是这种晋升激励行为的典型表现。裴长洪(2005)认为，中国当前政企合一的经济管理体制比较适应外资数量扩张为主的要求，但不适应有选择地、比较自觉地吸收外资项目的要求。黄亚生(2005)认为，地方市场分割从降低本地企业竞争力和提高外资企业的讨价还价能力等方面吸引了外资流入。张欢(2005)计量实证了府际关系对FDI数量和分布的重要影响，他除了指出对FDI需求分析的重要性外，更重要的是从理论和实证两方面证明了中国FDI需求分析的重点——府际关系。他认为，在府际关系方面，地方政府是决定FDI需求的核心因素；改革开放时期FDI的流入和地区分布特征受到地方政府对FDI的需求的影响，而地方政府对FDI的需求与自身从中央政府获得的分权大小正向相关。李稻葵和梅松(2006)认为，在一个发展中国家，尤其是中国，存在着双重道德风险，即政府不相信本地企业，企业也不相信政府，而吸引FDI是降低双重道德风险的制度创新。(胡立法 2007, 2011)认为，政治寻租是中国转型社会政府经济管理体制中不可避免的现象，引进外资不仅能够实现政治寻租的目的，并且外资也是政治寻租中最重要、最容易实现的目标；而地方市场分割、“地方政府之间自上而下的标尺竞争”以及公司化行为，造成了地方政府主导地方经济发展的现状，这其中，一些地方政府及官员试图通过提升自己的经济政绩而谋求政治地位的晋升，于是，在改革开放以来实施的“引进来”战略背景下，竞相吸引外资发展地方经济是一些地方政府及其官员谋求地方利益和增加经济绩效的有效路径。

总的来看，现有文献在探究转型时期政府经济管理体制中存在的某些不足与中国外资需求偏好之间关系上取得了很有价值和意义的成果；但不足之处是，普遍缺乏中国的经验分析。本文试图在政府经济管理体制与外资需求偏好之间关系的经验研究方面有所创新。

二 政府经济管理体制不足与外资需求偏好之理论

现有文献关于中国经济转型时期政府经济管理体制存在的某些不足，如地方政府公司化、地方市场分割、政治寻租以及“地方政府之间自上而下的标尺竞争”等，其实质是有关政府和市场关系问题，这也是经济转型时期经济体制改革中的核心与难点问题，同时还是经济体制改革的制高点。政府经济管理体制中存在的上述不足，集中反映了当前社会主义市场经济体制改革中依然没能正确处理好政府和市场之间关系；换句话说，政府并未真正且很好地承担起市场经济“守夜人”角色。

我们认为，文献中关于地方政府公司化、地方市场分割、政治寻租以及“地方政府之间自上而下的标尺竞争”等政府经济管理体制中存在的不足，就其内涵而言，可以将之概括为地方政府公司化、地方市场分割以及政治寻租等三个方面，它们和外资需求偏好之间有着某种紧密的因果联系。

(一) 地方政府公司化与外资需求偏好

美国学者在研究中国问题时提出了“地方政府公司化”这一概念(张鸣，2007)。其主要含义是，本应在做“守夜人”的政府，却成了地方经济发展的主角，主导地方经济发展，并且地方政府利益与其经济活动有很强的相关性，地方政府的行为、动机，都具有典型的公司特征。从这个意义上说，伴随着改革开放以来中央政府对地方的放权让利改革，中国现代化进程某种程度上就是地方政府导向的现代化。当然，不可否认，在中国现代化的起步阶段，地方政府的公司化行为使得地方政府对经济发展有了来自自身的冲动，极大地促进了现代化的启动和最初发展，是地方经济发展的初始动力之一。

地方政府公司化带来的结果之一是“强势”地方政府主导地方经济发展。在当前以GDP为主的政绩考核机制(Li-Hongbin & Li-an Zhou, 2005)以及政治集权(王永钦等，2007)背景下，地方官员出于政治晋升考虑，有支持本地企业成长和发展本地经济的公司化动机。因此，为提高自己的政绩位次并降低其竞争对手位次，地方政府之间会不择手段地恶性竞争。中国自20世纪80年代中期以来地区之间不断上演的形形色色的引进外资大战便是这种晋升激励行为的典型反映。改革开放以来，沿海地区借助其区位和经济优势，一直对吸引外资非常重视，引资竞争本身并不奇怪，但值得注意的是这种竞争的背后推手，单单用地方政府财税激励是无法理解这种竞争所达到的恶性程度，而必须诉诸于地方市场分割下强势地方政府主导经济发展的经济体制所引发的地方官员对政绩的强烈追求(周黎安，2004)。

地方政府公司化带来的结果之二便是“地方政府之间自上而下的标尺竞争”。中国的经济分权伴随着政治集权，晋升激励使地方政府官员有非常强的政治动力促进地方经济快速发展(周黎安，2004)。Tsui和Wang(2004)认为，中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争。文献通常所说的标尺竞争是对应于对下负责的政治体制，也就是说，对于地方政府行为的信息，普通民众和中央政府都处于信息弱势，信息不对称现象比较严重，但选民会参考其他地方政府的行为评价当地政府的行为，地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，从而效仿其他地方的相关政策来发展本地经济(Besley & Case, 1995；Baicker, 2005)。这是一种自下而上的标尺竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力(Martinez-Vazquez & McNab, 2003)。而中国地方政府主要是对上负责，在政治集权和GDP政绩考核机制下，每年不仅要保证GDP的高增长，还要保证GDP等指标的排名，地方政府官员为了政绩，有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的自上而下的标尺竞争(张晏，2005)。而在中央政府诸多外资优惠措施下^①，各地方政府又有巨大的外资审批权，因而吸引外资便成了一个非常容易实现的GDP业绩目标，于是，正如前文所指出的，各地方政府便想法设法甚至不惜成本去吸引外资。

(二) 地方市场分割与外资需求偏好

地方市场分割是转轨时期政府经济管理体制不足的又一个重要体现。胡立法(2012)认为，地方市场分割实质就是地方政府通过种种有形或无形的行政措施保护本地企业和市场，限制外地资源流入和本地资源流出，是政府主导经济发展、过度干预经济的重要表现。

其一，地方市场分割下，各地都将优化本地贸易和制度环境作为吸引外部资源的重要条件。周业安等(2004)认为，资本、区际贸易环境和制度环境是影响地区经济增长的重要因素，尤其是贸易和制度，因为它们涉及的核心问题是市场秩序。但是，在地方市场分割条件下，由于各地方之间存在着资源流动的障碍，因此，发展地方经济的利益偏好会促使地方政府强化本区域内的贸易和制度环境建设，以竞相吸引国外资源的流入。其中一个重要表现是，各地方政府竞相制定和出台各种引资优惠政策措施。所以，黄亚生(2005)认为，地方市场分割与与以下的观察是一致的，即在GDP业绩驱动下，各地方政府往往通过各种优惠条件竞相吸引外资。因而，各地方在区域贸易和制度环境改善方面的竞争尤为激烈，由此客观地降低了外资企业的成本，提高了外资企业的价值，吸引了外资进入。

其二，地方市场分割下，外资要素的地区流动不受限制。地方市场分割使各地方竞相设置行政壁垒，阻碍了生产要素的地区流动，但唯独外资要素的流入却不受各地行政壁垒的限制，因为外资有助于提升地方政府及其官员的经济和政治绩效。于是，出于发展地方利益的偏好，各地为争夺外资项目便存在激烈竞争，甚至不惜成本。如上海、江苏、浙江等地纷纷以远远低于成本价的土地价格吸引外商，税收优惠也一再突破国家规定的外资优惠政策的底线(车晓慧、陈钢，2003)。在这种让利竞赛的背后是各地政府级级下任务、层层压指标，更有甚者，一些地方政府还将机关干部的工资与引资数量挂钩，完不出任务指标的将被取消基础工资(周黎安，2004)。

(三) 政治寻租与外资需求偏好

政治寻租也是经济转型中政府经济管理体制存在的一个缺陷。它是指转型时期一些地方政府及其官员利用手中掌握的公共权力，以所谓发展地方经济的合法化形式，积极游说并向上一级政府包括中央政府索要发展地方经济的各种优惠政策或措施，以获取“超额利润”——政绩(胡立法，2011)。

政治寻租带来的一个重要结果是引进外资，因为外资能够实现一些地方政府及其官员政治寻租的目的——增加政绩。外资政策属于各地方政府的共有产权，在地方政府主导经济发展以及官僚体制、GDP政绩驱动机制这样一种制度安排结构中，外资政策不仅不能减少竞争，反而会使地方政府竞争加剧，竞争的主要目的之一是发展地方经济；对一些地方政府及其官员来说，竞争的另一目的则是假借发展地方经济名义从而增加其政绩。由于共有产权不可避免地会产生外部性，即从共有资源中获得的收益大于他为此付出的成本，这样，一些地方政府及其官员为获得发展经济所需的更多的稀缺资源以谋取自己的私利，将为争夺外资而展开更加激烈的竞争，从而地方政府及其官员的政治寻租现象会有增无减，最终导致大量外资进入。对于地方政府官员个人来说，不惜一切引进外资是风险最小而收益最大的，也是最容易实现的目标。正如Bengt Holmstrom等(1991)所说，在面临一个多重目标体系中，政府往往会选择一个最容易被观察和最容易体现其政绩的目标，外资对于地方政府而言便是这个目标。而这个目标并非中国的专利，东欧国家也存在类似的目标(Zhuravskayav et al，2000)。所以，当所有的地方政府都洞悉这个秘密后，引资大战的出现也就不足为怪了。

三 研究设计与变量选择 (一) 研究变量

根据前述理论，本文经验分析中有两大变量，其一是中国外资需求偏好，其二是政府经济管理体制存在的不足，前者为被解释变量，后者为解释变量。

1.被解释变量：中国外资需求偏好。本文以中国历年实际吸收的FDI值替代中国外资需求偏好，经验分析中取FDI占GDP比例的自然对数值，即ln(FDI/GDP)。

2.解释变量：市场化指数、政府行为规范化指数。上述转型时期政府经济管理体制存在的三个主要不足，就其实而言质，微观上是有关如何正确处理好政府与市场关系问题，而宏观上则是有关社会主义市场经济建设中的市场化进程问题。遗憾的是，现有文献尚不见直接反映政府经济管理体制质量的变量。退而求其次，既有文献中，能够较全面反映经济管理体制中政府与市场关系的变量是樊纲等(2003)编制的中国市场化指数以及曾学文(2010)等人提出的市场化指数。市场化指数也能在一定程度上反映改革开放以来政府经济管理职能或体制变化情况，正如樊纲等(2003)所说，“市场化改革的体制转轨进程是分阶段的，在不同的阶段上，不同方面的问题会较为突出，或者说这一进程在一定时期会较为突出地体现在某些方面的进展上，比如，在我们已经经历的阶段上，政府参与经济活动的比重减少，非国有经济的发展、生产要素的流动性加大等等是体制改革进程的主要方面，较为突出地反映着这一阶段的成果；而在未来的某些阶段上，法治化进程、政府职能的转换，金融市场的发展、国际化程度提高等等，可能成为体制转轨的更重要的内容和更重要的标志。那时我们对市场化进程的度量，可能会更侧重那些方面的分析。”有鉴于此，我们首先采用当今文献中提出的市场化指数作为反映政府经济管理体制不足的一个变量。由于本文所论的政府经济管理体制中政府和市场的关系还关乎到政府对经济的干预程度，因此，政府对经济的干预程度将是本文第二个反映政府经济管理体制不足的变量。樊纲等(2003)编制的市场化指数一级指标中包含着一个二级指标——政府对经济干预程度指数，后者又包含三个三级指标：市场分配经济资源的比重、减轻农村居民税费负担和政府对企业控制与干预的减少等。但由于该二级指标以及三个三级指标基本反映的是政府对企业、要素市场以及农村经济等的干预程度，因此，与本文试图反映的地方政府公司化、地方市场分割以及政治寻租等政府经济管理体制不足有所偏差。而曾学文等(2010)在樊纲(2003)基础上，基于世贸组织和欧美等国家对市场经济地位的法律规定以及中国改革开放实践提出的内含五个二级指标的市场化指数变量比较接近本文的政府经济管理体制内涵，因此，我们最终采用该文献中的市场化指数作为反映政府经济管理体制不足的第一个变量；其次，该文献五个二级指标中的政府行为规范化指数，包含了政府对经济的干预程度，也比较接近本文的思想，所以，同样选择其政府行为规范化指数作为反映政府经济管理体制不足的第二个变量。总之，本文的解释变量包括两个，一是中国市场化指数，记为M；二是政府行为规范化指数，记为GA。上述两个解释变量的取值范围均在(0，10)之间，数值越大，表示市场化进程越好，政府对经济干预程度越小。经验分析中，这两个变量分别取其自然对数值，即lnM和ln(GA)。

(二) 研究设计

根据上述理论阐述及变量选择说明，借鉴Larura Alfaro(2003)、Yung-Chih Lien(2005)等的分析框架，本文建立如下经验分析模型，以检验政府经济管理体制与外资需求偏好之间关系。

$ \ln (FDI/GDP) = \alpha + x\ln M + y\ln (GA) $

四 经验分析 (一) 样本选取与数据来源

本文经验分析的样本区间为1980—2012年，共计31个样本。被解释变量ln(FDI/GDP)和解释变量M以及GA均取时间序列数据。M以及GA的1980—2008年数据来源于曾学文(2010)；同时，根据其计算方法，我们相应地推算了2008—2012年中国市场化指数和政府行为规范化指数。被解释变量ln(FDI/GDP)中的FDI值和GDP值则来源于联合国贸发会议网站^①。

(二) 单位根(ADF)检验

因时间序列数据可能是不平稳的，我们用蒙特卡罗模拟方法分析非平稳性时间序列数据的相关系数分布情况，结果表明相关系数实际上服从倒U和U形分布，而非正态分布，因而增加了拒绝解释变量为零假设的概率，这样就降低了检验功效，增加了纳伪的可能性。为此，实证分析前需要对数据进行平稳性检验。本文运用EVIEWS7.0软件(以下经验分析均采用该软件)对ln(FDI/GDP)、lnM和ln(GA)数据系列进行ADF平稳性检验，结果见表 1。由表 1可见，ln(FDI/GDP)的ADF检验值小于5%临界值水平下的-5.38271，而lnM和ln(GA)的ADF检验值分别小于1%临界值水平下的-1.94370、1.99863，这表明，三个变量的一次差分序列都是平稳的，可以进行回归分析。

(三) 模型估算结果

根据上文的研究设计，运用EVIEWS7.0软件进行OLS回归分析，估算结果见表 2。由表 2可见，杜宾—瓦特森统计量D.W值为1.9370，接近于2的标准统计值，因此，可以认为本文的模型中不存在一阶自相关现象。

(四) 模型的检验

1.协整检验。在ADF检验和模型估算结果的基础上，还需要对模型进行约翰森协整检验，以排除变量的伪回归现象，检验结果分别见表 3和表 4。从检验结果看，无论是迹统计协整检验下还是λ-max统计量协整检验下的零假设(None)中的迹统计量，均大于5%显著水平下的临界值，且零假设下的概率也都小于5%，这表明模型中各自变量(解释变量)之间均存在协整关系，伪回归现象不存在。

2.格兰杰因果检验

进行格兰杰因果检验的目的是为了检验存在协整关系的变量至少存在一个方向上的格兰杰因果关系。根据赤池(Akaike)信心准则(AIC)和施瓦茨(Schwart)准则(SC)确定本文模型中格兰杰因果检验的滞后期数为2期，检验结果如表 5。由表 5可知，ln(FDI/GDP)分别不是lnM和ln(GA)的格兰杰原因的接受概率为0.0623、0.0724，说明在5%显著水平上的原假设成立，即ln(FDI/GDP)不是lnM和ln(GA)的原因；而lnM和ln(GA)不是ln(FDI/GDP)的格兰杰原因的接受概率分别为0.0296、0.0112，说明在5%显著水平上的原假设不成立，即lnM和ln(GA)是ln(FDI/GDP)的原因。

(五) 经验分析结果

在排除了模型中存在伪回归现象，并确保解释变量是被解释变量的原因后，从模型的估算结果即表 2来看：(1)解释变量lnM和ln(GA)前的系数为负数，这从相反的方面验证了本文的理论结论，符合理论假设。也就是说，理论上，如果中国市场化进程快、政府行为合乎规范，那么政府经济管理体制将比较完善，中国外资需求偏好将减少。具体说，我国市场经济的市场化指数每提高1%，政府吸收FDI在GDP中的比例将降低3.46%；政府行为规范化指数每提高1%，政府吸收FDI在GDP中的比例将降低12.79%。较市场化指数而言，政府行为规范化指数对外资需求偏好的影响更大。因为政府行为越规范，则全面干预经济的程度越小，也就意味着本文中的地方政府公司化、地方市场分割以及政治寻租现象将逐步消除，因地方政府追求经济绩效性质的引资行为将受到约束，数量型外资需求偏好会减少。(2)从实践来看，随着中国社会主义市场经济的市场化进程加快，自上世纪90年代以来，中国吸引的FDI依然呈不断提高的态势，这似乎与本文理论、经验分析结论相左，原因何在？除去企业吸引的FDI外，可能的原因之一是，本文经验分析中采用的替代变量不能全面反映政府经济管理体制中存在的不足。因为该变量——市场化指数^①和政府行为规范化指数，只是部分涉及了政府与市场的关系，与本文所论的政府经济管理体制存在的那些不足现象的涵义尚有出入；原因之二是，虽然中国社会主义市场经济实践不断发展，但地方政府公司化、地方市场分割以及政治寻租等政府经济管理体制中存在的突出问题依然没能很好被解决，导致了虽然我国市场化进程中要素市场、金融市场等日臻完善，贸易环境日益透明、公平^②，但在GDP政绩考核机制和政治集权下，地方政府依然存在着急功近利的盲目引资行为。

五 结论与建议

政府和市场的关系问题是社会主义市场经济转型中的核心问题，也是我国经济体制改革中着力要处理好的关键问题。政府过多干预经济，主导经济发展，辅之以GDP政绩考核机制，必然带来地方市场分割、地方政府公司化以及政治寻租等不良现象，而在这个过程中，吸引外资是一个快速发展地方经济并且能迅速提升地方政府及其官员政绩的有效途径之一。因此，改变当前引资工作中重数量轻质量局面的有效途径之一是推进政府经济管理体制改革。其中，有两点值得关注。

(一) 建立以社会发展、民生改善和政府服务为主和以GDP为辅的政绩考核机制

地方政府公司化、地方市场分割以及政治寻租等政府经济管理体制中存在的不足，其根源和中央与地方“分权制改革”模式下的GDP政绩考核机制密切相关。“分权制改革”下，长期以来地方政府的政绩评估指标主要是围绕GDP增速、投资规模和财政税收等反映经济数量和增长速度的指标，这是单一、片面、只重数量的考核体系，造成了地方政府在经济社会发展中的“唯GDP论英雄”惯性管理经济模式。一方面，地方领导干部为了能够实现政治上的晋升，就必须在各地的GDP竞争中崭露头角直至脱颖而出；另一方面，为了增大各地的GDP进而增加本地的财政收支，地方政府将通过各种手段直接干预经济，刺激经济增长。而这其中，引进外资是短期内迅速提升各地GDP实力的名利双收的便捷途径，各地因此而引发的竞争甚至市场分割也就不足为怪了。

政府向社会、企业和市场转移权力的分权制改革，是回归市场经济的本来面貌，也是政府经济管理体制改革的必然，此为治本。但与此同时，必须改革政绩考核机制，更加重视社会发展、民生改善和政府服务功能，弱化GDP权重，即建立以社会发展，民生改善和强化服务为主和以GDP为辅的新型政绩考核机制，此乃治标。标本兼治，方能切实减少政府对经济的过度干预。

(二) 依法规范政府职能

经济学家关于政府干预的争论，其实质并不是否认政府干预而是在于政府干预程度大小。从制度变迁角度说，政府设计和实施法规以及管制条例，对基础层次性制度——市场制度安排的动态轨迹会产生一定的影响。一个有效和正式的政府存在有助于产生对减少市场失灵的稳定预期，从而提高资源配置效率。但与此同时，如果政府设计的治理安排和交易的秩序不相符合，政府的作用将大大受到限制。政府的有效性在于对市场的扶助、补充，而不是取代。所以，政府在市场经济制度中的作用可以理解为由基础层次制度——市场经济制度安排内生决定，而不是相反。

政府经济管理体制中存在的不足实质是政府与市场关系中存在的政府越位、缺位和失位现象，而改变这一状况，需要将政府“守夜人”角色通过法律形式规定下来，建立法治型政府，依法明确政府经济管理的职能范围，根除政府行使经济管理职能中的随意性、盲目性，为逐步直至最终消除地方市场割据、地方政府公司化以及政治寻租等创造法治前提。(1)政府干预必须在法律规定的范围内进行。Harolk(1994)认为，“政府的全部活动应该先确定并有公开规则的制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划自己的行为。”因此，政府只能在法律事先确认的范围内干预经济，从而最大程度地减少政府干预，还权于市场。(2)政府干预必须依据法律规定的程序进行。现代经济法十分关注程序的法制化建设，强调政府干预之程序化运作，认为只有通过严格的程序限制政府干预，才能实现决策的科学化、民主化，避免政府干预负作用的发生。因此，政府部门只有在其政策内容及其手段清晰的前提下，并经过符合预定规则的可行性论证的详细程序后才能实行干预。(3)政府干预必须符合法律规定的方式。政府干预经济往往要综合运用多种手段，需要在运用法律、货币、财税、金融等通用手段的同时，兼用经济计划、产业外贸政策及必要的行政手段。但是为尊重市场的基础层次性调节作用，政府干预应当依法采取有针对性的手段，主要通过间接的宏观调控影响市场主体的经济行为，实现资源配置高效率和收入分配公平等。(4)政府部门应当承担干预失败的法律责任。政府干预目的在于纠正市场失灵，提高资源配置高效率，促进收入分配公平等。干预失败非但不能达到上述目的，甚至可能相反。政府部门应当承担干预经济失败且造成严重后果的法律责任，这样才能更好地规范和制约其干预行为。