齐卫平(华东师范大学教授)
发挥战斗堡垒作用是党中央对基层党组织的一贯要求，无论是革命战争时期，还是在社会主义建设时期，战斗堡垒的定位是始终不变的。在不同的历史条件下，基层党组织发挥战斗堡垒作用的具体任务不同，但共同的精神就是形成基层党组织的凝聚力。发挥基层党组织在乡村治理中的作用是党实现对农村社会领导的必然要求，推进乡村治理现代化必须再造基层党组织的凝聚力。
1). 农村基层党组织在推进乡村治理现代化中肩负着重要的职责担当中共十八大以来，以习近平为总书记的党中央形成了推进“四个全面”战略布局的治国大政方针，国家治理和执政党建设出现了许多重大的新发展。2013年党的十八届三全会提出了“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，2014年党的十八届四中全会以依法治国为主题，对建设法治国家作出了全面的部署。这两次全会标志着当代中国谋求治国之道进入了新的历史阶段，国家治理现代化成为时代聚焦的新课题。
当代中国正在向一个适应时代要求的现代工业化国家迈进，但农村、农业、农民问题始终是一个非常重大的问题。从这个意义上说，乡村治理是国家治理的重要组成部分，国家工业化离不开乡村现代化。中国是一个拥有几千年延绵发展历史的国家，传统农业社会积淀了丰富的乡村治理经验，如何使我国农村成功地实现现代化的转换，是国家治理现代化需要解决的重大问题。中国特色社会主义制度决定了党肩负着国家治理的领导责任，基层党组织在现代乡村治理中如何发挥作用，是一个值得高度重视和需要深入研究的重大课题。
党中央对“三农”问题始终高度关注，改革开放以来每年的一号文件都以农村、农民、农业为主题。习近平总书记在吉林省调研时曾特别强调，任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村。党中央这样突出地关注“三农”问题，一个重要原因，就是中国社会还处于从传统农业国家向现代工业国家转变的进程中，农村问题解决不好，必然影响中国现代化。因此，国家治理现代化首先要把乡村治理纳入现代化的轨道，乡村治理决不能拖国家治理现代化的后腿。历史和现实都告诉我们，建设农村的有序发展必须始终坚持党的领导。切实解决好农村、农民、农业现实问题，离不开基层党组织坚强有力的作用。党中央的基本指导原则是，加快完善乡村治理，必须把加强基层党的建设和巩固党的执政基础作为贯穿农村社会治理和基层建设的红线。党组织在乡村治理现代化中面临再造凝聚力的时代新任务。党中央反复强调党的创造力、凝聚力和战斗力。这“三力”中凝聚力是最重要的，没有凝聚力就没有战斗力，而创造力又以凝聚力为基础。聚焦再造凝聚力，是农村基层党组织发挥推进乡村治理现代化作用的重要职责担当。
2). 要从改革开放后中国社会转型变化的大背景研究基层党组织与乡村治理关系问题三十多年来，中国社会发生了深刻的变化，农村的变化也是巨大的。那么，在中国社会大变动的时代，基层党组织在农村的地位究竟如何？发挥的作用究竟多大？农民群众对党组织的认同究竟多高？都是值得认真思考的问题。从现实看，乡村的基层党组织还是很认真地在开展工作，有很多创新的经验，取得的成绩应充分肯定。但是，与推进乡村治理现代化要求还存在不适应的情况，面临的困难很多、挑战很大。主要体现在以下几个方面。
第一，从社会转型变化的总体情况看，农村的改革红利与城市相比要小得多。改革从农村首先开始，但后劲不足。有的研究者认为，农村获得改革红利只是在改革开放初期的一小段时间，标志性的表现就是乡镇企业的崛起，但改革转向城市后，农村发展就逐渐陷入困境。一些研究者甚至认为，农民成了相对利益剥夺的对象。三十多年里，在各省市都出现了一些社会主义新农村，但很多都不具有代表性，有些新农村更多是依靠政府政绩追逐驱动下搞“面子工程”的支持，并非生成于农村自身的内生实力。很多农村面貌有很大变化，但并非来自于自身资源，而是靠外出打工赚的钱回流农村。这样的大背景，对农村基层党组织开展工作带来的一个问题是凝聚农民缺乏有效的抓手，虽然也有一些党组织和党员干部带领村民致富的事例，但不具有普遍性。
第二，从某种角度看，改革开放对农村社会变迁可以说具有颠覆性。在党执政的六十多年实践中，农村最根本的土地问题的政策经历了否定之否定的变迁轨迹。先是土地改革，把土地分给农民，接着是50年代中期的集体化，土地回收归合作社和人民公社所有，然后是十一届三中全会后实施家庭联产责任承包制，土地虽然依然是集体所有，但使用、经营权归农民。这样一个变化，对农村基层党组织的影响是很大的。迄今以来关于农村社会的研究中有一个问题还没有引起理论界重视，就是农村改革使农民不再生存于一个完整的集体单位之中。改革开放导致社会变化的一个特征是从“单位人”变成社会人。但在城市里或企业里，所谓“社会人”的涵义是指单位不再是一个小社会，但形式上还是个单位，党组织建构的单位性仍然保留着。而农村虽然保留着区域行政的建制，但从形式上看单位已经很大程度上成为一个空壳，农民经营自主权和分散劳动的个体性，使集体化时期党组织的工作环境发生完全的变化。
第三，农村空心化减弱了党组织的力量。农村空心化是普遍现象，长期以来是理论界关注的问题。从学理角度上说，这是一个国家在现代化和城镇化过程中农民身体空间位移和身份改变的问题。它对城市来说面临如何吸纳兼容农民工的问题，对农村来说则是生力军逃离的问题，年轻力壮的农民选择外面的世界，农村孩子考上大学毕业后不愿回到乡村。以老人、妇女和儿童留守为特点的农村空心化伴随的是劳力和智力的外流，这就必然削弱党组织开展工作的力量，影响党组织活动的生气。
第四，农村基层党组织凝聚力面临着村民自治中的权威性挑战。“两委会”的矛盾，是理论研究者多年关注的问题。村委会是通过选举产生的，具有村民赋权的合法性。党组织是体现党执政的基层机构，党的书记虽然也要通过党内选举程序，但代表的只是党务活动的权威性，村民对党支书的认同更多地是基于理论上党的先进性，或者只是体制上的象征性，村务活动以及实质性权力资源更多地是集中在村委会的条线上。在这样的情况下，村长(村委会主任)与党支书如果产生思想分歧，就形成两委会的矛盾。有的地方正在进行一些探索，力求保证基层党组织的权威性，如实行“两票制”的党支书选举方式，有的采取兼职措施，有的形成各种村民组织向党组织汇报工作的制度，等等。尽管想了各种办法，创新了许多措施，力求缓解和解决“两委会”存在的实际张力，但现实中比较普遍的现象是党支书依靠个人魅力在村民中树立权威。这当然也是一个路径，但如果不从体制上理顺，不从制度上解决问题，农村基层党组织权威性难以得到保证。
3). 创新探索乡村治理现代化中基层党组织再造凝聚力的路径第一，认真扎实地贯彻党的十八届五中全会精神，将全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大理念落实到农村工作和建设发展之中。五大理念是十八届五中全会的重大成果，体现了一种新发展观。农村基层党组织在坚持和落实这五大理念上的作为，是再造凝聚力的重要路径。
第二，理顺村社、党政、干群关系，构建农村基层党组织关系的合理架构，注重基层党组织的整体力量发挥。现实中，一些地方在农民合作社、农业企业、家庭农场、专业协会建立党组织，有的党组织设置出现行政区域的跨村跨乡甚至跨县的现象。改革开放带来多元发展的社会变化，发展多元化隐藏着社会碎片化的危险，农村空心化、农业产业经营方式多样化、村民机构设置的组织化，对党组织发挥领导作用都会带来影响。基层党组织在实践创新的探索中取得了不少经验，但制度化的资源支撑不足，党组织与村民自治组织、各种农村社会组织的关系缺少明确的规范。发挥党组织在乡村治理中的作用，必须形成合理架构，理顺关系，使党的影响力渗透到乡村治理的各个环节。
第三，党组织发挥好乡村治理中的作用，既要立足农村现实，又要有前瞻思维。党组织开展工作从现实出发，解决实际问题是基本要求，也是增强党的凝聚力的有效途径。很多基层党组织也是这样在做的。但还需要有前瞻性眼光，就是着眼20年、30年以后的农村会怎么样。十八届五中全会对“十三五规划”有个建议：“建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系”。这是针对农村现实提出的要求。但改革开放已经三十多年，现在已经提出“新生代农民工”的问题，用不了多久“第三代农民工”的问题就会出现。第一代的归属最后会落到哪里？“新生代农民工”对自己原属乡村的情感会是怎么样的？“第三代农民工”将会如何选择自己的前途？这些前瞻性的问题对于乡村治理都会产生很多和很大的变量性影响。国家治理现代化是一个结构性变化的过程，治理结构变化必然带来社会结构的变化，乡村治理如何与整个国家治理现代化相衔接，有两个问题特别重要，一是城镇化中的农村社区化问题，二是农村社区化中的农民市民化问题，这两个问题在乡村治理现代化中具有实质性意义。党组织要在花力气解决这两个问题上再造凝聚力。
第四，从国家治理角度看，传统与现代的一个重要区别是治理参与面的窄和宽、治理参与度的浅和深。传统国家治理一般就是统治阶级的事，出发点是控制，因此参与治理在观念上和实际操作中都与民众无关。现代国家治理突出社会广泛参与和深度参与，尤其是社会主义民主建设强调人民当家作主，人民群众在国家治理多元主体的扁平结构中占有重要地位。乡村治理现代化不仅要吸纳村民广泛参与和深度参与，而且应是实际参与而不是友情参与，是有效参与而不是形式参与。农村基层党组织要在动员、组织村民参与乡村治理中再造凝聚力。
基层党组织在乡村治理中要过好“民主关”刘益飞(中共成都市委党校教授)
研究基层党组织与乡村治理的关系，不能把民主建设置于视阈之外。改革开放后村民自治以及近年来以恳谈会等形式发展起来的农村协商民主，使民主建设成为乡村治理实践中的重要问题。在推进国家治理现代化进程中，基层党组织发挥好治理乡村的作用，需要把民主建设作为一个关隘认真对待。
1). 发扬民主是乡村治理现代化的内在要求国家治理的现代性在于民众参与的广泛性，民主涵义的指向表明它与国家现代治理的要求紧密相连。党的十八大以来，依法治国战略在以往党中央实施的基础上得到进一步升级，国家治理现代化建设目标更加凸显了法治的重要性。但这不意味着民主的不重要，法治与民主是国家治理现代化的两个核心要素。
民主是人类文明史上一个古老的话题，却只是到了近代社会，它才有了国家政治生活的普遍意义。受不同认知制约因素的影响，虽然迄今为止关于民主的理解和诠释呈现五花八门或纷繁杂乱，但尊重人的政治权利则成为共识。因此，民主与法治并行是近代国家形成的通则。民主是法治实施的基础，法治是民主开展的保证，法治国家不可能出现在民主缺失的国家，民主不彰的社会建不成法治国家。
中国特色社会主义民主是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，这“三位一体”的民主本质，鲜明地体现了党扮演执政角色与作用民主和法治的内在结合。具体到乡村治理，发扬民主就必须按照“三位一体”的要求，通过尊重村民的政治权利和依法治村来实现党的领导。传统社会，神权、宗法、习俗与人治相伴随，几千年来支配着乡村治理的秩序维系，其影响在当代中国仍不同程度地存在。按照推进国家治理现代化的目标设定和任务要求，彻底摆脱乡村治理的传统之路，从而迈上现代治理的坦途，必须在党的领导下加强民主和法治建设，以民主基础上的法治、法治保证下的民主，推进乡村治理现代化实践的深入发展。
2). 乡村基层党组织过好“民主关”的两个任务农村问题专家杜润生先生曾指出：“中国改革要过两大关，一是市场关，一是民主关。”他认为，过民主这一关比过市场关还麻烦。基层党组织在乡村治理中要过好“民主关”，主要面临两个方面的任务：一是基层党组织如何运用民主的方式来发挥自身的作用，二是基层党组织如何令人信服地推动村民自治的基层民主实践健康发展。
基层党组织在乡村治理中究竟应当如何作为？毫无疑问，当然是按照党章的规定，在乡村治理中发挥领导核心作用。问题是如何发挥领导核心作用，在现实中往往有两种情形：一种是过去在长期的人民公社体制下形成的基层党组织在乡村中指挥一切、号令一切的权力领导模式。我们在这种模式下走了很长的路，它有一种顽固的惯性，直至今天也很难消除。大多数农村党组织一直习惯了这种方式，改起来很难。另一种情形是积极适应改革开放以来新形势的要求，探索基层党组织发挥农村领导核心作用的方式和方法，具体表现为引导、指导。有的地方将它具体概括为三句话，即只组织不干预、只引导不代替、只协调不做主。
怎么评价这两种情形呢？显然，第二种情形更符合马克思主义和时代发展的要求。马克思主义语境里，党的领导从本质上讲就是党对人民群众的引导和指导，而不是包办代替、包打天下。但在党执政以后相当长一段时间里，一些党组织习惯于把党的领导当做一种大权独揽的权力领导，当做一种居高临下的“我说了算”的领导，当做包办代替群众权益的“父母官”式领导。这种状况，在乡村的基层党组织中同样明显表现出来。改革开放三十多年来，虽然这种状况已经有了明显改变，但是基层党组织在乡村实行权力领导的弊端仍然忽隐忽现。现实中一些乡村“两委”关系纠缠不清，甚至发生严重矛盾和碰撞，其中一个深层次的原因，就是对基层党组织在乡村领导作用的误解以及传统的惯性。这既需要根据改革开放以来的新形势新认识，对党章中关于乡村党组织领导作用进行与时俱进的界定和说明，也需要持之以恒地推进党的自身改革，在运用民主的方式去发挥领导作用上有更多积极的探索。一个主要的着力点，就是乡村基层党组织如何令人信服地推动村民自治的实现和发展。
作为中国特色社会主义一项制度，党的领导最本质的内容就是组织和支持人民当家做主。在党的领导下制定的我国宪法和法律，明确规定在农村实行村民自治，这无疑是党的领导本质内容的一个生动体现。所谓村民自治，就是基层的农民“依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督”。显然，这种被称为“草根民主”的村民自治与乡村党的领导的传统观念和既定机制都是有冲突的，需要乡村基层党组织有一个不断适应的过程。这个过程，从一定意义上说，也就是一个过“民主关”的问题。要过好这个“民主关”，一个难以回避的问题，就是处理好乡村自治与乡村治理的关系。
3). 正确认识乡村民主建设实践中乡村自治与乡村治理的关系乡村自治与乡村治理两个概念既相联系又有区别，最突出的区别就是两者的主体不同。乡村自治的主体是农民群众，是社区居民，体现扁平化的自治结构。乡村治理的主体虽然可以是多元的，但起主导和支配作用更多的是政府，是党的组织，带有自上而下的治理结构。由于主体不同，在发展农村民主建设具体实践中的价值取向、制度机制、作用方式，就往往会有明显的差别。
一般来说，自治强调的是“自己的事情自己管”，强调自我做主，自治单位民众的权益是第一位的；但在治理之下，政府与组织的意志、甚至领导干部个人的意志则往往处于主导的位置，公权力往往是放在第一位的，民众很容易成为被治理的对象，民众的权利也往往要自觉地或被迫地服从权力的要求。换句话说，在自治下，民众处于主动地位，在治理下，民众往往处于被动地位。这就是为什么在现行的某些“治理机制”下，尽管党组织及政府也做了不少发展民主的工作，但民众往往容易产生“被自治”、“被治理”一类的感觉，民众仍然不够满意的一个基本的原因。
以一些农村为例，在村委会主任的提名及选择的导向上，在处理“两委”的矛盾及关系上，在拆迁征地、项目选择、资金使用等敏感问题上，民众往往只能被动地接受“治理者”的意志，而很难充分体现和维护自治的权利。现实中乡村治理实践中表现出来的群众颇有怨言的问题，包括所谓“逼民致富”、“代民选择”、“替民决策”，以及借口“眼前利益服从长远利益”原则忽视或搪塞村民现实诉求等等，都不同程度地损害了村民的自治权利，其根源之一就在于对党的领导作用的某些误解。值得注意的问题是，一些政府行为及长官意志，在“自治”之下难免受到一定的约束，而在“治理”之下则容易随心所欲。这正是某些地方重“治理”轻“自治”的一个驱动力。实践证明，按照目前某些“治理机制”的思路和做法去发展基层民主，恐怕很难真正实现党中央要求的“建立充满活力的基层群众自治机制”的目标。
由此可见，基层党组织在乡村治理中要发挥好自己的作用，就需要正确对待和处理好乡村自治与乡村治理的关系。这决不仅仅是个提法问题、概念之争问题，而是涉及到党的执政观念、涉及到基层党组织如何过好“民主关”的问题。中国社会尤其是广阔的农村正处于从几千年的“人治”走向法治、从“官治”走向“民治”的进程中，千百年来一些根深蒂固的“父母官”、“为民作主”一类观念的彻底转变，是一项长期而艰巨的任务。把乡村自治与乡村治理有机地统一起来，实现党的领导与基层民主相辅相成的互动，对农村社会沿着现代化治理轨道发展具有重要意义。
乡村现代治理中基层党组织面临的难题及其应对郝宇青(华东师范大学教授)
改革开放以来，农村基层党组织一方面积极发扬创新精神，争取适应乡村社会的主动地位，另一方面也受到体制机制的某些困扰，在推进党组织工作中遇到不少难题。许多难题长期以来为学者们所关注。这里，拟从现代化和制度变迁的视角分析基层党组织在乡村治理中面临的五个难题，以期寻求应对之策。
第一，传统与现代的矛盾。从一定意义上说，乡村意味着传统，城市意味着现代。西方国家现代化进程的一个环节转换就是通过现代工业向农村、农业、农民的覆盖，将传统农村引上现代城市的建设轨道。在这样的转换中，乡村的传统由于工业化的内生需求而被现代社会的特征所消解。当代中国现代化建设也在推进城镇化的发展，城市占比和城镇化率的快速度和大幅度地提高。然而，对乡村来说，这种现代化的过程更多呈外生性的驱动特征，政府的强势主导和行政的资源推力使农村缺少现代化进入的足够准备。例如，在城乡二元体制尚未被完全打破的情况下，农村的经济结构、社会结构以及关系网络等仍在很大程度上保留着传统痕迹，向现代转换无论在农民的思想观念上还是在行为举止上都面临这样那样的障碍。因此，以一个传统的乡村急速进入现代化的征途，必然会带来诸多的混乱，产生一些行动的困惑。这对于基层党组织开展乡村治理工作无疑是一个严峻挑战。
第二，乡村文化异质性的问题。当代中国制度变迁中的多元价值取向表现为农村文化的异质发展。在当下乡村，过去较为单一的文化特质已不复存在。例如乡村传统道德、经济取向、经营方式、行为习俗、思想观念、价值信仰等方面都出现了乡土化特征的消亡，乡土性文化形态已逐渐式微，逐渐沾染上商业化和市场化的一些文化特性，从而使现代化进程中的乡村陷入“双重贫困”的困境之中。特别是在“后发外生型”现代化冲击下乡村文化出现了多元现象，既有大传统文化，也有小传统文化，原本的传统文化失去了其本土的“内涵性”，变成了阻碍现代化发展进程的“滞后性文化”。在乡村的文化异质的变化中，表现更为明显的是代际差异。新生代的农民与上一代的农民在观念、行为方式等方面发生明显差异甚至格格不入。乡村文化历来是农村治理不可缺少的支撑，面对乡村文化异质发展的现实，基层党组织需要重新整合乡村文化资源，但如何在多元文化中将乡土性优质文化资源植入到乡村现代治理之中，还需要形成新思路，实现突破性发展。
第三、经济与政治关系的失衡问题。从政治学的角度看，经济与政治关系保持动态平衡，方能保证社会的和谐与稳定。在以政治挂帅的传统体制下，经济发展长期受政治运动冲击而受到束缚和破坏。邓小平说要从政治角度看经济问题，一个重要的意思就是从经济与政治的辩证关系认识两者的平衡问题。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用，这一马克思主义原理告诉我们，经济与政治关系处置不能发生坡脚短腿的错误，片面强调经济或政治都会导致两者关系的失衡。基层党组织的工作服务于以经济建设为中心的大局，这是必须始终坚持的原则，促进农村经济发展是党发挥领导核心作用的任务规定。但是，在当下的中国乡村，经济与政治的关系却处于失衡的状态。这种失衡有两种表现。一是表现为乡村基层党组织过于重视经济功能的发挥，却忽视了其政治功能的履行，片面地认为党组织工作好不好，就看乡村富不富，经济指标成为农村基层党组织评价的主要依据。二是表现为乡村政治单一(实际上是政治发展的停滞)与乡村经济多元(尽管这种多元化是有限的)的不相适应。改革开放深入发展中，全国各地农村基层党组织创新举措层出不穷，但与乡村经济多元相比，政治和思想工作的局面仍然显得统一性、格式化的趋同，形式主义的东西不同程度存在，政治和思想工作与经济建设的有机结合找不到有效的方法和路径。
第四，上层推动与基层动力不足的矛盾。我国现代化进程和制度变迁的轨迹显示，农村是否在场不在于党和国家是否重视，而取决于农村对现代化建设的价值需要。党执政后在经济文化落后的条件下领导社会主义建设，基础薄弱的国情使我国工业化的资源汲取主要依赖广大农村和农业。虽然党中央历来强调要把农业放在重要位置，视农村为社会稳定的基础，但长期实行的“剪刀差”政策和城乡隔离的二元体制，限制了农村的现代化进程早期参与和与城市的同步进入。改革开放后借助科学技术对生产力的推动，我国现代工业发展走上了快车道，取得了质量和速度都超常规的发展，“工业反哺农业”成为“剪刀差”的替代政策，成为推动农村现代化的重要举措。由此构成的农村现代化路径依赖明显是政府发力的上层推动，现代化进程中农村、农业、农民的发展滞后暴露了基层动力不足的缺憾。上层推动与基层动力不足的矛盾容易产生政府出台的政策和措施与乡村实际不相对接，以至于在推行过程中出现了诸多乱象，甚至导致政策以惠农为预期，但效果不佳，政府办好事，农民没感觉。农村基层党组织在贯彻执行上级的意图、政策和措施时，受挫于农村社会基层动力不足的问题十分突出。
第五，强化乡村政治与基层党组织社会基础弱化的矛盾。基层党组织发挥乡村治理的作用，必须强化乡村政治工作，但农村社会不断变化的现实使乡村政治工作的社会基础弱化。主要表现在：首先，政治主体大量流失，乡村的空心化就是最为鲜明的特征。骨干力量从农村溢出，年轻力壮的人都离开乡村体制了，基层党组织开展工作不仅失去了核心支持，也缺失了很大一部分工作对象。留守农村的老人、妇女、儿童成为农村党组织工作的重点范围，发挥作用无疑受到局限。其次，政治载体的匮乏。在农村，不仅公共服务设施匮乏，就是社会组织也并不多见。虽然近年来各种村民组织相继建立，但能够承担和发挥政治功能的社会组织依然薄弱。再者，政治过程不足。乡村政治无论在内容还是在形式上都与现代化要求存在差距，乡村更主要的还是作为经济单位的建制而存在，政治过程难以体现在乡村治理的程序之中，政治过程效果欠佳。这就使农村基层党组织在发挥政治动员、意识形态传播、核心价值观践行等方面的作用受到影响。
解决基层党组织在乡村现代治理中面临的难题，要把思考问题的视野置于我国现代化进程中和制度变迁的宏观背景之下。现代化的进程以及由此而带来的制度变迁过程本身，就存在着内容和结构变迁的速率差异问题，并有可能因此而造成现代化进程中的混乱和无序，以及制度变迁过程中的关系失衡和功能紊乱。因此，必须注意现代化的内容和结构的均衡发展，必须注意各种制度关系的平衡和制度功能的彼此协调。对于当下中国基层党组织在乡村现代治理中面临的难题，其实很多都是现代化的内容和结构变迁的速率不一致造成的。例如，农村的经济领域的变革大大快于政治领域的变革，尽管在农村推行了以村民自治为主要内容的政治领域的变革，但是这一改革的成效并不显著，而且由于农村大量劳动力外出务工，导致农村的政治主体的基础日渐薄弱，甚至有些乡村的基层党组织陷于瘫痪，导致农村政治领域变革的滞后。又如，农村的经济领域的变革大大快于文化(观念)领域的变革，在很大程度上，农村的文化建设基本上是停滞的，一些落后地区的农村甚至是倒退的，一些计划经济时期的农村文化机构和设施或关停或处于半死不活的状态，新兴的公共文化机构和设施又多向城镇集中。尽管有了电视的普及，但是电视对于农民来说，大多仅仅限于娱乐，而与文化的传播、观念的转变等关系不大。在这种情况下，农村、农民对于现代化不是呼唤和欢迎，而是有可能存在观念上的拒斥。这种文化发展滞后于经济变迁的情况，对于基层党组织推动乡村现代治理来说，必然形成一种无形的文化和观念上的阻力。因此，要解决基层党组织在乡村现代治理中面临的难题，最为根本的解决路径就是如何处理好农村现代化的内容和结构的均衡发展，处理好农村各种制度关系的平衡和制度功能的协调。
村级治理的行政化倾向与改革的民主化路径罗兴佐(西南政法大学教授)
自1998年《村民委员会组织法》修订并通过后，以村民自治为主要形式的农村基层民主建设进入新的阶段。经过近二十年的创新与实践，村民自治有了长足发展，形成了包括国家法律、党的政策、行政法规、地方法规和基层规章制度等多层次的规范体系，实践成效也十分显著。但村级治理中暴露的行政化倾向使村民自治的实践与制度设计及老百姓的期望存在一定的差距。
《村民委员会组织法》规定，村民委员会作为村民自治组织依法自治，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；乡(镇)村之间在法律上不是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。村级治理的行政化是指作为村民自治组织的村级组织，其人事安排、中心工作、绩效考核等均受乡镇控制，村级组织的工作具有十分浓厚的行政化色彩。
村级治理的行政化虽然有其客观基础，是当前基层治理中无法逾越的一种治理方式，但这一方式毕竟与村民自治的制度设计不相符合，在实践中也带来了一些负面影响。
一是弱化了村民自治的村庄基础。村干部是村民选举出来的，负责处理村庄内部事务，享有少量的干部津贴。因为不需要坐班，村干部自身的生产经营活动不受影响，一些热心的村民愿意担任村干部。而一旦需要坐班，村干部就职业化了。即使他们的工资不与公务员看齐，也不能低于当地的平均工资水平。职业化的村干部将越来越脱离农村和农民，从而越来越无法代表民意，农民也越来越无法对村干部进行监督和制约，村庄选举也将失去意义。
二是虚化了村庄治理的主体地位。村干部的职业化使得村级工作不仅要紧跟乡镇的工作步伐，而且村干部必须按照科层化、规范化方式来处理事务。但是村庄治理具有综合性和乡土性特征，村庄中存在大量的非规范化事务，如果按照科层制处理村庄事务，必然会导致村庄的大量事务无法得到处理。一方面，科层化、规范化过滤了村级治理事项，许多属于村民自治范围的事项被忽略；另一方面，科层化、规范化遵循自上而下的权力路径，容易排斥村民的参与。这必然导致村委会作为群众性自治单位的虚化及村民作为村民自治主体地位的丧失，这显然不是农村基层民主发展的方向。
三是增加了农民直接对抗政府的风险。国家对农村社会的治理必须通过组织化力量进入到农村社会，才能在农村社会实施各项政策。这个将国家与农民联结起来的组织力量正是村级组织，离开村级组织，国家力量难以低成本地介入到村庄社会。更为突出的是，离开村级组织这一缓冲地带，一旦农民对相关政策不满，政府就不得不直接面对不满的农民，政府的管理成本和风险就会急剧增加。当前农村中的大量越级上访及群体性事件，既源于不当的政策，也源于村级组织的软弱涣散，它们缺乏组织化地表达农民的诉求、维护农民的合法权利及化解农民的不满的能力。
村民自治是国家在乡村社会的一项制度安排。村民自治的实行，不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也为农民的经济自主和政治民主提供制度与组织框架。克服村级治理行政化倾向，必须进一步夯实村民自治的民主化基础。
首先，必须明确村民自治的具体事项。从改革开放以来制定的《村委会组织法(试行)》、《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》以及十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》看，相关法律和政策均对村民自治的内容作了原则性规定，但实践中除民主选举因为有政府的指导和参与比较容易落实外，民主决策、民主管理、民主监督都容易落空。以民主决策为例。《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的九类事务，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。然而，由于形势和政策的变化，有些内容名存实亡，或村级组织并无权力决定。因此，村民自治要真正落到实处，光有原则性规定还不够，必须依据形势的发展，并结合当地的实际情况列出明确而具体的内容。当前村级治理中行政权力的渗透，一个重要根源是自治与治理的交叉，两者之间没有明确的界限。对此，一个基本原则是适当明确自治与治理的范围，并且将自治内容与村级组织的能力结合起来考虑，不要将自治权理想化、抽象化，不要赋予村级组织根本无法履行的职能。
其次，努力为村级治理民主化提供必要的物质基础。村级组织的有序运转需要有相应的物质基础。当前，村级组织的资源主要有两个来源。一是来源于社区内部。税费改革后，国家要求村级组织通过“一事一议”制度解决社区范围内的资源筹集问题，即通过召开村民会议或村民代表会议，讨论需要解决的公共事务，并由村民筹集资金和落实。但在实践中，这一制度的运转很不理想。原因是，在中国大多数农村地区，虽然村民代表会议讨论通过了相关决议，却仍然可能有村民不出钱。最终，所有的讨论决议都因为出现了搭便车者，而使用于公共品建设的钱收不上来，公共品供给只能落空。二是来源于政府的转移支付，其主要形式是项目制。但是，项目制主要依靠“条条”，由上级部门自上而下决策，往往不能有效联结项目资源和村庄的公共物品需求，且由于政绩因素、关系因素的影响，容易导致项目资源流失、资源分配不公正、资源使用效率低等问题。为此，要着力完善“一事一议”制度，对社区合作经济组织予以积极扶持以壮大其经济实力，同时，国家要加大转移支付力度，增强村级组织的办事能力。
第三，夯实村级治理民主化的组织基础。村级治理民主化的本质是通过民主的方法来形成村庄内生秩序。在此过程中，最重要的是要加强村民小组建设。《村民委员会组织法》第十条规定：村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。因此，村民自治包括村委会和村民小组两个层次。村委会与村党支部构成村民自治的组织单位，村民小组和社区经济合作组织则是村民自治的基础单元。2010年新修改的《村民委员会组织法》在原法的基础上，增加了村民小组分设的根据也可以是集体土地所有权关系等；同时，增加了关于村民小组会议制度的规定。这些规定进一步明确了村民小组在村级治理中的重要地位。村民小组之所以能够在乡村治理过程中发挥基础性作用，一是源于村民小组是农村土地最重要的所有者。二是村民小组是农民进行农业生产的基本单位。分田到户时，村民小组按田地的远近、肥瘦、水利条件好坏分田到户，每一户有多块不同方位的田地，农户之间的土地相互交错。因此，诸如灌溉、机耕道建设等，都构成了公共事务，离开了村民小组，这些公共事务将无法解决。三是村民小组范围小，组织成本低，容易进行民主协商。如村民小组会议，它是村民参与管理本组范围内公共事务的重要途径，在涉及到本组集体事务时，村民小组长召集村民小组会议进行集体商议，村民可以进行充分讨论。因此，村民小组的民主治理既有助于培养村民参与公共事务的兴趣，提高村民的自治能力，也是实现村级组织与村民有效对接的关键节点。村民小组建设好了，村民小组的民主治理搞好了，村级民主治理才有牢固的组织基础。
美丽乡村：乡村生态治理的现代文明重建张劲松(苏州大学教授)
中共十八届三中全会提出的改革总目标中，国家治理是一个涵盖全面的综合概念，包括各个领域。乡村治理作为其中的一部分也必须纳入现代化的轨道。乡村治理涉及政治、经济、文化和社会等方方面面，而生态建设则在乡村治理中具有独特意义。因为乡村生态治理面临着文明建构上传统与现代冲突的矛盾。
生态原本涵义主要指自然环境的样态，这个概念现也被引申运用于社会领域，形成政治生态问题的研究。因此，观察社会变迁中的乡村生态，也就有自然环境生态与政治生态的两个维度。两个维度有不同指向，但却又有联系的相关性。这里要谈的是自然环境生态建设问题，但它是在乡村政治生态变化情况下产生的焦虑，即工业化、城镇化迅速发展的中国如何实现乡村生态治理的现代文明重建。
人类赖以生存的大自然本是美丽的，但要保留这份美丽却需要人类努力。乡村作为人群集聚的区域建制，自然生态的最大特征是绿色。山、水以及土地构成的田园风光成为绿色自然的主要载体，打造着乡村美丽。然而，伴随现代工业文明诞生，人类对物质文明的追求对传统农业文明产生破坏性的危险。传统的农业社会中城市较少，规模亦小，它主要出现在国都、省会、府县等政治中心；而乡村文明往往以集镇为中心，村落是其根基。在传统的农业社会，城市文明和乡村文明两者无优劣之分，城市文明往往由来自乡村的士人组成其主体，他们是城市文明的承载者，又通过回归乡里将城市文明带回乡村，并与乡村文明实现融合，城市文明和乡村文明之间有着不断交融的机会。人类历史进入近代社会后，西方工业文明在政治上依赖民主制度，在生产上依赖科学技术，具有了强大的生命力和生产力，它在征服自然上体现出了传统农业文明完全不具备的能力。工业文明建立在大量利用、改造和消耗自然物的基础上，它往往以破坏大自然为代价，使生态环境遭遇威胁。
当代中国正处于现代化加速的进程之中，工业化、城镇化的发展不仅带来乡村政治生态的深刻变化，而且也产生了农田消失、山林砍伐、河水污染、污染恶化的严峻问题。乡村生态治理寻求一条融传统乡土文明与现代城市文明之中的重建之路，成为一个极其重要的问题。党的十八届五中全会指出：“提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，加大传统村落民居和历史文化名村名镇保护力度，建设美丽宜居乡村。”美丽乡村是建设新农村的美好愿景，实现愿景需要在现代化过程中士农工商重建乡村文明与共治生态。
当前，中国的现代化主要是工业化、城镇化，我国的现代化还缺少乡村的现代化以及乡村治理的现代化。乡村治理现代化的一个重要目标是实现美丽乡村，大自然本美丽，点缀在大自然中的乡村也本美丽，以工业化、城镇化为主体的现代化，打破了乡村的宁静，强行将乡村纳入了现代化体系，但乡村本身却未能同步实现现代化。不仅如此，乡村发展在某些方面的凋零成了工业化、城镇化的代价。美丽乡村建设目标艰巨，它需要超越乡村自身力量的全面共治，由全社会士农工商共同建设乡村文明，才能找到实现美丽乡村愿景的路径。
首先，文明的共生。乡村的凋零和生态破坏，很重要的原因是乡村文明的衰落，城市文明吸纳西方工业文明之后，乡村文明以其落后的农业生产力无法抵挡快速工业化的城市文明，农村从属于城市成为必然。挽救乡村的颓势，仍然需要从文明着手，乡村需要重构文明，原有的乡村文明要像城市一样吸纳现代工业文明的成果，使其成为乡村文明的一部分。乡村有其得天独厚的美丽自然，如果自然物始终被看作是工业生产的资源，而不被当作田园风光的一部分，环境破坏就成必然。乡村应吸纳现代工业文明的优点，如大量资本的投入并按科学化管理使投入有利可图，那么乡村的农业生产也可以获得更高的生产力和经济效益，这样就可保护乡村有序有度地利用大自然，保证生存空间和土地利用的可持续性。
其次，生态的共治。根据党的十八届五中全会精神，要加大乡村生态治理力度，“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，这是乡村生态治理现代化的必然要求。乡村生态治理现代化需要全新的生态共治文明来支撑，符合生态治理的乡村文明，应该放眼于全社会乃至全球。解决现代化过程中的乡村问题，已经超越了乡村本身，乡村的凋零是现代化过程中的代价，挽救乡村的颓势，离不开现代化，要依赖农业的现代化、乡村的现代化。传统农业社会形成的文明，不能适应现代化的要求，重建乡村文明，需要全社会的力量共同治理乡村，尤其是乡村的生态。工业反哺农业是社会发展到一定程度的必需，政府向乡村大力投入基础设施建设是建设美丽乡村的必备条件，乡村接纳并从制度上保证工商业(企业)投入带来相应的利润才能让工商业者持续投入。不仅如此，现代乡村社会应该实现开放，包括全面地向城市工商业开放，仅有传统的农业生产无法改变凋零现状，乡村生态治理的现代化要禀持有利于生产和社会发展的大目标，改变乡村的封闭与不允许外部治理力量进入的现状，绿色生产方式和生活方式需要外部工商业力量进入才能更好地实现。乡村生态治理的现代化，应该是一种开放的共治体系。
最后，再现天人合一境界。人口聚集的大城市不可避免地带有各种城市病，而点缀在大自然中的乡村最有条件实现天人合一成为人类灵魂的归属地。当经济发展到一定程度，城市规范达到一定限度后，更多的人会选择回归大自然，回归乡村，现在乡村应做的工作是尽快创造条件使这一天到来。当前，乡村土地所有制度、宅基地管理制度、土地流转制度等等，都有不尽如人意的地方，制度创新、乡村文明创新已迫在眉睫，重建天人合一的生态美丽乡村，乡村的治理需要适应现代化变革的需要。美丽乡村要做到留下村里人，留住城里人，吸引外国人，人与自然和谐的生态治理现代化是必备前提。
欠发展地区不良民主与乡土社会治理上官酒瑞(中共上海市委党校副教授)
在推进国家治理现代化进程中，重视和加强乡村社会的治理具有极其重要的意义。经历改革开放三十多年的转型发展，与整个国家的非均衡发展一样，中国乡村社会的发展也呈现出了非均衡性，有经济发展较好的东部、南部农村，也有经济欠发展甚至是“不发展”的中西部农村。因此乡村治理的研究，需要有一个细分，即至少可以分为发展和欠发展两种类型进行观察和研究。以下拟从现代国家治理和民主发展的角度，就欠发展地区农村社会存在的三个相关问题谈些看法。
1). 民主的“想象”与“意外”上世纪80年代，在人民公社解体和国家权力收缩之后，农村社会出现了不同程度的权力真空、秩序真空，村民自治应运而生，“乡政村治”格局开始形成。从这个角度看，农村的民主发展具有一定的内生性。不过，村民自治的发展在根本上还是一种“民主下乡”，是国家通过制度安排、制度“嵌入”而形成的，集中体现为1988年开始试行的《村民委员会组织法》。村民自治在全国范围内全面推开，是在1988年《村民委员会组织法》正式实施之后的事情。从现代民主政治的理念和原则看，村民自治法律制度所设计的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，也就是“四个自治”，是很先进的，符合群众性自治民主模式的要求。从实际看，该组织法实施后不少地方的村民委员会通过“海选”方式进行直接选举，民主效果得到彰显，村民的参与热情也很高。正因此，农村社会的村民自治一时引起了来自国内外各方面的关注，并从中国民主发展的高度提出了大胆的“想象”。如有人认为村民自治是一个民主训练班，有人认为村民自治是中国民主政治建设的突破口，还有人认为村民自治的发展可能形成第三次农村包围城市的“态势”。当时，力推村民自治的全国人大委员长彭真也认为，“老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主”。还需要指出的是，村民自治发展形成的民主溢出效应也是非常突出的，正是在村民自治的推动下，一些地方开始探索村级党组织和乡镇政权的民主问题，比如出现了“两票制”、“公推直选”、乡镇长直选等多种民主形式。
然而，近些年来，乡村社会民主治理的发展却出现了“停滞”的现象，诸如“两票制”、“公推直选”等探索创新，在很多地方都停下来了，即使是村民自治的发展也让人们感到“意外”。应当承认，民主选举是村民自治最关键的内容，这种赋权方式激发了人们的民主“想象”，因为就中国这样一个民主和法治传统缺失的国家来说，乡土社会的“海选”确实是一个令人耳目一新的事物。但后来随着“一肩挑”政策的实施，乡镇对村委会的干预和控制越来越多，村民自治开始“走形”和“萎缩”，社会的预期也逐步落空。在欠发展地区，村民自治的现状可概括为两种：一种可称为“维持会”，一种是“能人治村”，而两种情形中，一人长期掌权的现象比较普遍。这可能是人们不希望看到的。村民自治实践推进中出现的各种非正常现象逐渐衰减了原先的民主期待，尤其在欠发展地区农村社会，村民自治的变味扭曲现象更为严重。从一定意义上说，民主的“想象”与“意外”陷农村社会乡村自治于困境之中。
2). 民主的“数量”与“质量”在村民自治框架的“四个民主”中，选举民主是有相当程度发展的，选举的制度化、程序化、规范化水平在不断提高。根据法律规定，每三年换届选举，到目前为止，村委会已实现了七次换届选举。如果按照西方民主理论，这样的权力有序更替就是民主巩固的标志。但需要注意的一个情况是，随着中国城市化、工业化的快速发展，农民进城务工的数量也在快速增加。就欠发展地区农村来说，这直接带来的后果就是不少村庄的“空壳化”。在这种情况下，村级民主选举的“数量”必然受到影响。这里的“数量”，最主要的是村委会选举的参与率在不断降低，这样，每三年一次的村委员会主任授权的合法性基础就存在明显的问题，而合法性基础不实必然影响村民自治组织的权威性。
政治学理论表明，民主是一个过程，数量与质量是民主发展的内在统一。就乡村社会民主发展的问题而言，如果说“数量”上主要是村民参与率的降低，那么“质量”上的问题更多，主要表现在村民自治发展的“后选举”阶段，也就是民主决策、民主管理、民主监督上，问题也更为严重。如果说民主选举的主要内容是权为民所赋，解决的是民主治理中的授权问题，那么乡村社会中大量的、经常性的用权、督权问题，则需要民主决策、民主管理、民主监督来解决。但实际的情况是，虽然一些地方在村级议事、决策、监督等方面也有一些探索，不过在总体上，后“三个民主”的发展则严重不足，村庄“两委”干部用权的任性、随意性情况不仅存在，而且在有些地方比较突出，出现了滥权、腐败，甚至在一些欠发展地区出现了暴力化、黑帮化的个别现象。于是，村级公共事务治理缺乏公开性、公正性、责任性，也就不足为奇了。比如在欠发达地区的农村，在国家低保政策的具体实施中，有的村干部往往通过各种手段，随意分配非常有限的低保名额，这成为他们笼络人心、培植势力的工具。就此而言，村级民主的质量呈低下水平，可以称之为“不良民主”，对乡村社会治理产生的负面影响是显而易见的。
3). 民主的动力与方向有效的民主发展需要动力，这可能是参与者对利益的追逐，也可能是对公共价值的追求。如果说1980年代村民自治的发展动力还是比较强劲的，因为当时的农村村委会组织决定着很多利益的分配，那么随着国家治理乡村社会战略向“多予少取放活”的转变，特别是农业税费全面取消后，村委会分配利益的功能进一步减少。虽然国家资源在不断向农村倾斜，如推行了“村村通”、农业补贴、农村医保、养老金等政策，但这些政策大多都是乡镇政权直接与个体农民打交道，村委会充其量发挥“上传下达”的作用。相比较而言，在欠发展地区的农村，村委会能够直接分配的利益是越来越少，于是人们参与村委会选举，以及参与村级公共事务治理的积极性也极大地减弱，村级民主发展出现了动力不足的问题。当然需要指出的是，随着国家资源的进一步下沉，新农村、美丽乡村建设政策的落实，在村落共同体中，公共利益也在不断增多，而其他一些改革措施的落实，如林权改革、土地确权、农家乐经营等，都与村民的利益息息相关。这些事务如何公开、公正、有效地处理，是需要通过民主方式进行的。
习近平总书记说，民主不是摆设，是用来解决实际问题的。多年来，中国乡土社会以问题为导向，进行了民主的探索创新，形成了以四川为代表的选举民主和以浙江为代表的协商民主。从发展的角度看，廉洁、公正、公开用权与有效督权，是村民自治发展所要解决的问题，也是提升村级民主质量需要克服的障碍。协商民主有助于解决这些问题。这是中共十八大以来党中央加强社会主义协商民主建设、构建协商民主体系的原因所在。如果说选举民主在中国乡土社会还具不同程度的“水土不服”的问题，那么协商民主的发展则具有文化、制度的内生性，应当成为乡村社会民主发展的方向。2015年中央出台的《关于加强城乡社区协商民主的意见》就是乡村协商民主发展的顶层设计，为乡村社会协商民主发展指明了方向和路径。