自2002年以来美国在本土和欧洲已经分阶段部署了反导系统，并且正在依托日本、韩国等国在亚太地区部署反导系统，成为中国面临的新问题。回顾历史，美国最初反导部署始于1960年代末，当时的约翰逊政府内部就反导部署进行了长期争论，最终决定有限而有针对性地部署一种小规模反导系统。美国学者曾经从其决策的政治学这一角度关注过该问题^①，但当时的研究缺少档案文献的支持，没有论述其决策细节；而国内学者在集中关注21世纪美国反导部署现状时，忽视了对其历史起源的研究。本文将依据美国政府档案，具体分析美国早期反导部署决策的争论及其特点，为认识当前问题提供历史参考。

自1950年代后期，美国军政各界对艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)政府的“大规模报复”战略产生了诸多争议，民主党总统候选人肯尼迪(John Kennedy)在竞选中强烈批评共和党政府对“大规模报复”战略的单一依赖所造成的危险，宣誓要修改美国的核战略。他接受了当时出现的“灵活反应”思想，并向选民保证美国将采取一种行动战略，重新夺回主动权^②。1961年1月30日，新任总统肯尼迪在国会宣示“要国防部长重新评估整个国防战略，……实现当前常规与核力量及其武器系统的充足性、现代化和机动性。”^③新任国防部长麦克纳马拉(Robert McNamara)受命承担了此项任务，领导国防部重新评估和修改美国的国防战略。

最初，麦克纳马拉为美国的战略力量设定了双重任务，一方面威慑、报复打击苏联对美国的核攻击；另一方面在未来美苏战争中，通过打击苏联的军事力量来限制苏联可能对美国造成的损伤。麦克纳马拉特别提出反击军事力量(counter force)的原则，更多注重美国进攻性战略力量的作用及其发展。而参谋长联席会议(以下简称参联会)则希望同时发展全面的战略进攻与防御力量，包括导弹防御力量的建设。文职国防部长与参联会的军事将领们一开始就在国防战略安排上出现了分歧^①。就在战略调整的过程中，肯尼迪于1963年11月22日遇刺身亡，副总统约翰逊(Lyndon Johnson)继任总统。为保持政策连续性，约翰逊“在战略决策的人事安排上保留了肯尼迪的许多外交政策顾问，麦克纳马拉留任国防部长至1968年初”^②，因此，总统的更换并没有影响麦克纳马拉主持调整国防战略的努力。

麦克纳马拉继续把战略武器预算的重点放在进攻性战略武器上，1963年12月6日，他向约翰逊提交了第一份总统备忘录草案(Draft Presidential Memorandum)，着重汇报了1965财年远程核投送力量预算计划。他建议1965财年预算投入的方向是增加民兵(Minuteman)导弹数量与质量，全面提升洲际导弹可靠性；将5艘北极星导弹核潜艇装备的A-1型导弹替换为A-3型导弹^③；继续研发更高级的战略轰炸机和洲际导弹；继续研发和采购攻击后指挥与控制系统(Post-attack Command and Control System)，建立一个战略空军司令部的空中指挥所，确保在地面控制中心被摧毁的情况下，向战略空军下令发射民兵导弹。麦克纳马拉指出，“我们战略力量的首要目标就是确保单独或与其他力量联合摧毁苏联及其欧洲卫星国社会的能力。”^④他进一步解释了美国全面战争的两个目标：第一个就是“确保摧毁”苏联(“Assured Destruction” of the Soviet Union)，即能确保在遭受苏联对美国战略核力量精心策划的突然袭击之后，还足以摧毁苏联的政府和军事指挥系统，以及大量的人口和经济(例如30%的人口，50%的工业能力和150座城市)。“这种能力可以威慑苏联精心策划的核攻击。这一目标可称为‘确保摧毁’。”^⑤第二个目标则是“限制损伤”力量(“Damage-Limiting” Forces)。“除了满足确保摧毁的要求，还需要其他力量通过摧毁苏联的一些核投送力量，扰乱剩余的指挥通讯系统，来保证减少苏联攻击对美国造成的损伤。” ^⑥

在约翰逊政府初期，麦克纳马拉正式提出了“确保摧毁”战略，该战略把重点放在了“威慑”而非“进行”核战争上，其目的在于威慑苏联、避免核战争；同时在一旦威慑失败的情况下，通过摧毁苏联的部分进攻力量来限制苏联对美国造成的损伤。在利用进攻性力量来实现确保摧毁能力方面，参联会与国防部长的观点大体一致；但参联会认为除了足够的进攻性力量外，还需要相应的防御力量来帮助实现“限制损伤”。鉴于在核时代，敌人的核威胁主要来自轰炸机与核导弹，美国军方自“二战”后就开始研究防空与导弹防御项目。在1950年代中期，陆军推出奈基—宙斯(Nike Zeus)区域反导项目，空军推出向导(Wizard)广域反导项目。双方一度激烈竞争，最终相对先进与可行的奈基—宙斯项目得到时任国防部长迈克尔罗伊(Neil McElroy)的支持，他于1958年1月正式将发展反导系统的主要责任交给了陆军^⑦。

不过，尽管在1957年10月苏联发射人造卫星后，奈基—宙斯项目有所进展，但由于反导技术的高要求、奈基—宙斯系统本身的技术缺陷、国防预算的限制以及参联会内部各军种仍然存在的分歧等因素，艾森豪威尔与肯尼迪政府先后都否决了陆军部署该系统的要求，但准许其保持不断的研发和测试。奈基—宙斯系统的缺陷推动陆军在1962年推出了新的奈基X系统，并不断加以改进，从理论上具备了较强的反导防御能力^①。而且在艾森豪威尔本人的坚持下，迈克尔罗伊于1958到1960年间对国防部特别是参联会进行了重组与改革，确定参联会主席在参联会成员未能达成一致的情况下拥有更大的决策权限^②。此外，海军发现存在以陆基反导系统为基础发展海基反导系统的可能，因此在各军种的竞争中，海军更偏向陆军，这都为后来陆军推动反导系统的发展和部署创造了有利条件。

1963年起，参联会就奈基X系统的部署问题游说国会、总统和国防部长的努力持续而热情地进行。1964年3月20日，参联会主席、陆军上将泰勒(Maxwell Taylor)就1969—1971财年联合战略目标计划(JSOP)向麦克纳马拉提出建议时，单独强调了部署反导系统的紧迫必要性，要求“1966财年做出最大可行的努力去完成大陆防空与导弹防御的综合研究，提出总体的部署需求，启动其生产，希望在1970财年能够初步部署，至少实现某一个区域的防御。”^③1964年11月23日，新任参联会主席、陆军上将惠勒(Earle Wheeler)再次向麦克纳马拉强调保持平衡的战略进攻与防御力量的必要，并指出“当前我们具备了相对强大的战略进攻力量，也拥有了防卫苏联有人驾驶的轰炸机的武器。但是如果不能建立反弹道导弹的能力，就不能获得战略攻防力量的平衡。有必要在1966财年中划出大约2亿美元用于研发生产，尽早获得此能力。生产的决定不能再拖延一年了，因为奈基X系统是限制损伤力量体系的重要组成部分。” ^④

总之，美国军方希望尽早部署奈基X系统，早日形成战斗力，而且他们认为其防御对象应该是苏联的洲际导弹，这可以为“限制损伤”目标做出贡献。而麦克纳马拉依然专注于提升进攻性战略武器水平来实现“确保摧毁”和“限制损伤”能力的战略。面对日渐庞大和先进的苏联核武库，他并不看好技术尚不够成熟的陆基反导系统在短期内能有多大作用，也不希望该系统过多占用国防预算。因此，反导系统的“部署”问题一直都没有提到总统决策议程之中，依然被置于“研发”阶段。当然，研发并不等于不重视，“从肯尼迪到约翰逊政府，有效反导系统的研发一直是一个紧急事项，但都认定在其技术可行性和对当前整个战略格局的影响明确之前，不急于生产或部署。”^⑤

需要特别指出的是，尽管白宫与国防部对反导部署没有太多热情，但是国会对该问题的重视却高于政府。虽然从奈基—宙斯到奈基X系统研发多年还没有实际部署，但它们能获得相应的研发经费也得益于国会的态度。1960年，艾森豪威尔否决了军方部署奈基—宙斯系统的要求，决定暂不动用1960财年国会授权的用于加速奈基—宙斯研发的1.37亿美元预算，但在陆军直接向国会提出该问题后，国会在1961财年预算安排中强制恢复了被取消了的经费安排来支持生产奈基—宙斯系统。只不过，相关职能部门拒绝为之实际支出，所以直到约翰逊政府初期奈基系统仍处于待生产状态^⑥。这至少说明，国会议员们更多会把参联会的军事将领而不是国防部的文职部长们视为防务专家，准备支持军人们认为能提升美国军事能力的项目建议^⑦。可见，国会的态度在政府关于反导系统部署决策中的作用也是不容忽视的。

进入1960年代中后期，东西方核态势发生了新变化。苏联和中国在战略核力量方面都有实质性进展，逐渐影响美国军政各部门对反导部署问题的态度。1962年古巴导弹危机之后，苏联加速发展进攻性战略武器，SS-9洲际导弹于1965年服役，第一代潜射导弹SS-N-5则在1964年服役^①。据美国情报估计，到1967年，苏联洲际导弹发射器总数可在300—600部之间；弹道导弹核潜艇可在25—30艘之间^②。苏联的另外一项军事部署也让美国十分警惕。苏联军方从1962年开始在莫斯科周围逐步建设一整套的导弹防御系统——橡皮鞋套系统(Golosh)，包括预警雷达与反导导弹^③。可携带核弹头的该型导弹在1964年红场阅兵中首次亮相，射程200英里，计划在莫斯科市中心向外40英里范围内部署128套^④。这给美国带来第一个问题：苏联已经开始在其首都部署反导系统，美国该怎么办？

美国同时又面临着第二个问题。1964年6月29日，中国的中程弹道导弹东风-2试射成功；同年10月16日，中国第一颗原子弹试爆成功，中国具备核投送能力指日可待。与此同时，参联会内部也发生了变化。1961年到1965年初担任空军参谋长的参联会重要成员李梅上将(Curtis LeMay)“从未对反弹道导弹应付敌人大规模攻击的能力抱有多大信心，他更愿意对进攻性武器进行投资，除了麦克纳马拉，或许他在阻止参谋长联席会议同意反弹道导弹计划方面付出的努力不比任何人少。”1965年2月空军上将麦康奈尔(John McConnell)接任空军参谋长并进入参联会，而他“在导弹防御问题上的态度则比较开明和灵活。”^⑤这样，外部因素加强了参联会要求增加预算来部署反导系统的理由和动力，内部变化保证其更加一致而有力地追求这一目标。

1965年7月30日，参联会明确要求国防部从国防预算中增加1.882亿美元资助奈基X系统的再生产，希望1970财年部署，形成运行能力，到1976财年具备完全的防御能力。麦克纳马拉也受到外部因素的影响，于10月22日指示国防部国防研究与工程部主任福斯特(John Foster)在1967财年预算规划中增加足够的资金用于奈基X项目的研发，该决定出于以下三个目的：1.保证缩短针对中国威胁的反导防御的研发周期；2.保证形成针对中国威胁的“最佳”(optimum)反导防御；3.保证形成保护美国进攻性武器系统免受苏联攻击的“最佳”反导防御。不过，麦克纳马拉补充强调，除副国防部长万斯(Cyrus Vance)和他批准追加开支，“不要在1967财年反导研发项目中增加任何资金用于与该系统部署或与部署相关的生产、采购项目。”^⑥

麦克纳马拉的指示可以清楚表明他的两个立场：第一，美国反导系统只能应对很有限的中国核导弹或者苏联只对美国战略核力量发动的针对性攻击，并不指望防御苏联对美国城市工业和人口发动的全面核攻击；第二，短期来看，以上威胁都不是最紧迫的，所以当前用于反导系统的预算只用于继续研发而不着急用于生产与采购。总之，无论苏联核力量如何发展，麦克纳马拉依然相信“确保摧毁”战略的威慑作用与报复能力。所以他在11月1日的“总统备忘录草案”中继续坚持有针对性地加强美国的战略进攻能力：第一，把民兵导弹数量控制在1000枚，但是提高其质量，在1967财年，先期投入10亿美元用民兵Ⅱ和Ⅲ型来替换民兵Ⅰ型^①。第二，投入2.1亿美元，继续研发装备北极星潜艇的海神(Poseidon)导弹^②。第三，投入7380万美元用于空军研发项目，集中加强攻击武器的穿透力，超前于苏联反导系统的发展。另外投入4亿美元来发展奈基X系统，形成轻型(light)反导防御系统，应对类似中国在1970年代中期可能拥有的小规模或者简单的导弹攻击，同时否决陆军提出的从1967到1971财年共投入127亿美元发展全面的奈基X系统的建议^③。

可见，即使在苏联发展反导系统的条件下，麦克纳马拉关注的不是也去发展反导系统，而是加强其进攻武器的穿透力，使得对方的反导系统失去效力。而且他把更多希望寄托在通过威慑来避免核战争而不是在核战争中的防御，因此他再次向总统强调了“确保摧毁”的重要性，认为“确保摧毁，包括维持一种即使在遭受敌人第一次打击之后，还能够给对方造成不可接受的损伤的可靠能力是我们战略核力量必须实现的首要而关键目标，因为这将保证高度的信心，在任何可预测的情况下威慑对美国精心策划的攻击。”至少在1970年代，麦克纳马拉对美国“确保摧毁”能力的威慑效果持有信心^④。因此，在他看来在1960年代内着手部署反导系统是没有紧迫必要性的。

除了五角大楼的文职领导人，来自白宫的科学顾问们也对反导问题提出了自己的看法。总统科学顾问委员会(PSAC)于10月29日提出报告，从技术、战略和外交等角度否定了奈基X系统过早部署的可行性。首先，计划中的反导系统肯定会刺激苏联开发和部署其洲际导弹的穿透辅助系统，这样反过来迫使美国再做出反应，最终形成循环的军备竞赛。其次会动摇盟国对美国是否会保护他们的信心，盟国还有可能向美国提出要求帮助其发展自己的反导系统。而且，“花费80—120亿美元来防备中国的战略威胁将增强中国军事力量在世界上的形象。”再从技术上看，“反导系统可能有效应对中国早期的洲际导弹，不过如果中国具备潜射导弹力量后，该系统就无法应对此威胁了。”^⑤最后建议：1965年内不做出部署决定；不做出未来根据中国战略核威胁的发展情况来确定未来部署日期的承诺；国防部应仅以区域防空为目标来继续支持研发奈基X项目，进行必要的测试；要继续努力研发穿透辅助系统，应对苏联潜在的区域或末端防御系统^⑥。

科学顾问们的态度与麦克纳马拉十分接近，实际上都是要把军方部署反导系统的计划搁置起来，这引起军方的反击。11月6日，参联会给麦克纳马拉发送备忘录，重申7月30日的生产拨款要求，希望能保证在1970年10月初步形成运行能力。参联会认为有效的导弹防御系统的需求是真实而紧迫的。现存苏联导弹威胁、苏联发展导弹防御系统的可能、中国潜在的核威胁都强调了尽早发展导弹防御的必要性。保持平衡的“确保摧毁”和限制损伤能力的需求依然存在，也是部署导弹防御系统理论的组成部分。关于总统科学顾问报告的观点，参联会认为，奈基X系统已经克服了早期导弹防御系统的缺陷；不赞同拖延一年部署的建议。如果拖延部署，那美国的战略防御力量将处于苏联威胁之下，还会鼓励苏联加速其当前攻防力量的发展。最后，参联会还指责该委员会的评估超出了技术范围，妄议军事与政治问题^⑦。

不过，参联会依然得到国会的支持。在执行1967财年国防预算的时候，参众两院的军事委员会及其国防拨款小组委员会建议并得到国会批准，拿出1.68亿美元来准备生产奈基X系统^①。也就是说国会已把应该生产奈基X系统的启动资金拨给国防部，在是否把这笔资金用于生产上，国防部长与参联会发生了分歧。参联会只得调整部署方案，继续向国防部争取支持。1966年3月底4月初，惠勒向麦克纳马拉提交1968—1975财年联合战略目标计划时，除了建议保证针对苏联的战略进攻力量外，再次指出“关于防御力量，当前实力不足以完成其限制损伤任务，不能形成可信的威慑。首要优先事项应该是采购和部署弹道导弹防御系统。参联会一致赞同到1972财年完成奈基X系统的初步部署，不应该拖延做出决定。”^②参联会把运行时间从1970财年延后到1972财年，但敦促政府尽快做出部署决定的要求没有改变。

尽管在导弹防御问题上，参联会与国防部长之间存在一定分歧；但在进攻性战略原则上并无实质分歧，不同意见只体现于具体军备需求数量。比如，麦克纳马拉坚持认为保持总数为1000枚的民兵导弹足以满足“确保摧毁”的战略要求，而参联会则希望保持1200枚的数量，并要求加快新型轰炸机的更新和增长^③。最终，还是麦克纳马拉的方案得到了约翰逊的支持。约翰逊此时正致力于国内的“伟大社会”发展计划，需要协调各类预算开支，同样希望有效利用国防预算，支持麦克纳马拉谨慎发展战略武器的努力，授权他在及时向自己汇报的基础上放手去干^④。

1966年下半年开始，国内外一些因素的作用使得国内要求部署反导系统的压力加强。美国情报机构进一步确认苏联在莫斯科周围部署反导系统取得进展，其橡皮鞋套导弹发射架已开始安装。1966年10月27日，中国用“东风2号甲”导弹与原子弹进行了“两弹结合”飞行试验成功。在美国人看来，“共产党中国”开始拥有中程核导弹能力，或许1970年代中期可能拥有洲际导弹能力。同时，奈基X系统本身的技术也取得较大进展，配备了最新的斯巴达(Spartan)导弹，与之前已配备的短跑(Sprint)导弹高低搭配，可在大气层内外联合防御来袭导弹^⑤。由于国会已经在1967财年批准拨付生产奈基X系统的专项经费，反导部署问题肯定会成为下一个国会会期的主要议题之一^⑥。随着1967年的到来，1968年总统大选的准备工作也要逐渐展开。国内外因素相互作用，对美国军事与外交政策的影响进一步加强。

1966年12月6日，在德克萨斯州奥斯汀的私人农场，约翰逊首次专门就反导部署问题与其防务高官展开讨论、听取意见。惠勒指出，除了在莫斯科，苏联还寻求在全境部署反导系统；同时还在部署加固的最新洲际导弹SS-11^⑦。“他们新的核项目能够削弱我们的‘确保摧毁’能力，使我们的打击目标复杂化；削弱我们穿透能力的信心以及第一次打击能力，进而提升苏联在避免核战争条件下追求其目标的能力。”他认为“威慑不仅是一种技术，也是一种思想。无论对方做什么，我们拥有反导系统将加强威慑能力。”反过来，缺少反导系统的部署对外将增加发生意外战争的可能性，对内会被认为美国政府不愿意为维持当前的核优势而付出努力。他建议总统下令部署可以保护25个城市的大规模反导系统^①。

麦克纳马拉则指出，苏联肯定会对美国部署反导系统做出反应，加强其进攻性核能力，因此苏联对美国发动核打击的风险不会减少；同时一旦威慑失效，苏联核打击给美国造成的伤害也不会有实质性减少。美国安全的基础是威慑苏联的核攻击。他反对惠勒建议的理由如下：第一，苏联的核防御政策是错误的，他们的支出是美国的2—3倍，美国不值得也做出这样的投入。第二，美国向反导系统投入100亿美元，苏联会相应增加其核力量，进而造成不断升级的军备竞赛，也许最终要投入310—400亿，但结果也不会比现在好。当然他也认识到，部署反导系统并非完全没有好处，也有其合理性：“保护美国的进攻力量，如民兵导弹；在1975—1985年间应对中国的洲际导弹；应对一次意外的导弹发射；应对苏联小规模的核讹诈。”^②

随后，约翰逊又了解到国会的态度：25%的众议员反对部署；40%的众议员和以参议院军事委员会主席拉塞尔(Richard Russell, Jr.)、杰克逊(Henry Jackson)、斯坦尼斯(John Stennis)为代表的一批民主党参议员竟然都赞同导弹防御政策^③。另有35%的众议员态度不明确。此时，约翰逊很希望找到一种中间的选择，麦克纳马拉认为难以找到，不过现在也无需马上做出最终决定，可以以技术原因为借口拖延做出决定。不过最终非要有所选择的话，可以部署某种形式的有限反导系统，在此基础上可以试探苏联是否愿意以美国可接受的条件谈判冻结核力量的话题。约翰逊此时并没有做出决定，还需要更多的思考和评估^④。

会后，万斯于12月10日向约翰逊提交了一份备忘录，总结了当前美国面临的反导部署问题。万斯指出，如果美国要部署反导系统，可能出于五个目的：1.保护和应对中国的导弹攻击；2.保护和应对一次意外的导弹发射；3.保护和应对“核讹诈”，即敌人可能对单个中等价值目标进行小规模打击；4.帮助保护美国的陆基战略攻击力量；5.保护美国的城市免遭苏联大规模导弹攻击。目前存在三个选择：第一，坚持继续研发，暂不做出任何部署行动；第二，部署只满足前4个目的的“分散”(thin)的反导系统；第三，部署满足前四个目的，同时还能保护25个大城市的“密集”(thick)的反导系统。

12月22日，麦克纳马拉则向约翰逊提交备忘录分析了反导部署问题上升为政府必须要严肃对待的紧迫问题的几个影响因素：“(1)苏联加速部署其加固的洲际导弹，其速度超出去年的情报评估所料；(2)苏联开始在莫斯科周围部署反导系统，可能在其他地区也要部署另外一种可能具备反导能力的防御系统；(3)中国成功发射了装有核弹头的射程400英里的弹道导弹，有证据表明他们正在准备测试洲际导弹推进器；(4)美国的奈基X系统已经发展到可以生产和部署的阶段；(5)参谋长联席会议反复要求做出部署决定，希望在1972财年初步具备运行能力，可以在美国大陆发挥区域防空作用，保护25座城市；(6)国会已正式批准预算用于反导系统的生产和部署。”^⑤

麦克纳马拉接着重申了万斯12月10日备忘录中列举的五个目的，再次强调当前不应该出于第5个目的来部署，主要原因是“苏联将被迫对美国部署反导系统做出反应，加强其进攻性核力量，从而导致以下后果：(1)苏联对美国发动核攻击的风险进一步增加；(2)一旦威慑失败，美国因苏联核攻击而遭受的损伤不会有实质上的减少。”所以如果一定要部署反导系统的话，可以根据前4个目的进行一种有限部署，而且其成本是合理的(总计40亿美元用于生产和部署，每年另有2亿维护费)。最终麦克纳马拉建议：1.当前不部署应对苏联导弹攻击条件下来防御美国城市的奈基X系统；2.开始“小规模”部署奈基X系统，主要满足前4个目的。3.要求国务卿和国防部长开启与苏联的谈判，通过正式或非正式协议来限制部署反导系统^①。

国防部已经有所妥协，同意以一种有限形式来部署反导系统，一方面应对国内各方压力，同时也希望将其作为与苏联就限制反导部署进行谈判的筹码。参联会就此于12月29日致信麦克纳马拉，一方面指出“备忘录建议的部署方案，还不足以应对苏联和中国不断变化的各种威胁”；另一方面也认可“这种方案，能够为一些区域和城市提供保护，为民兵导弹发射基地提供部分保护，足以应对意外对美国发射的核导弹，还能防止敌人的‘核讹诈’”。参联会特别提醒“把反导系统与美苏军控谈判联系起来会带来复杂的政治、军事和心理问题。在谈判之前和过程中，需要仔细考虑其中的军事因素。无论如何，部署奈基X系统，不应该因军控谈判的进展或停滞而受到影响。”最后，参联会表示“支持麦克纳马拉建议的部署方案作为第一步，但其最终目标是获得导弹防御能力，承认和强调奈基X系统要成为当前和未来战略攻防体系的一部分”^②。

到1966年底，国防部和参联会取得妥协，赞同先有限部署一种“分散”的反导系统。只不过，前者更多将其视为一种服务于内政与外交的政治工具；后者将其视为走向全面大规模部署的第一步，保留将来扩大部署规模的意见。然而，此时约翰逊还是寄希望于苏联谈判达成限制部署反导系统的协议。12月底他对国会所做国情咨文演说中强调，他决定寻求与苏联达成停止反导系统部署的协议，希望“减缓美苏双方的军备竞赛，包括核武器与常规武器，也包括防御武器。……如果新增一项军备竞赛，会加重民众负担，浪费资源，也不会给任何一方带来安全。”^③因此，1967年1月4日，约翰逊再次召集专门会议讨论反导部署问题。除了麦克纳马拉、万斯、惠勒等，还请来国防部、裁军署与白宫的科学家参与意见。会上，麦克纳马拉向约翰逊介绍了三个选择：第一、不部署；第二、建立“分散”的反导系统(出于前4个目的)；第三、建立应对苏联大规模攻击的密集反导系统(至少保护25座重要城市)。惠勒又一次争取第三个选择，而以总统科学事务特别助理霍宁(Donald Hornig)为代表的四位总统科学顾问一致认为，不谈政治因素的话，没有必要部署任何反导系统；如果出于国内政治原因非部署不可的话，可以选择有限部署方案。总统科学顾问们的意见得到来自裁军署和国防部的另两位科学家的赞同^④。

在这次会议上，约翰逊还是没有拿定最后主意。当天晚上，约翰逊与麦克纳马拉通电话时，询问其对当天会议的意见。麦克纳马拉表示：“我依然支持什么也不做，……但如果真的不做，会造成很大的政治危机。推动你采取行动的压力非常强大。我个人赞同科学顾问们的意见，如果一定要做，就选择有限部署小规模系统的方案。”约翰逊接着问“如果政府启动小规模系统，然后与苏联达成协议呢？”麦克纳马拉认为“这是有可能的”。约翰逊说，“你跟我的立场是一样的，坚持什么也不做。”麦克纳马拉回答：是的。约翰逊再次询问“如果真的什么也不做是否明智？”麦克纳马拉只能回答“我不知道。但如果真的什么也不做的话，我们将不得不采取重大公关行动，来争取媒体、科学家和意见领袖们(opinion leaders)的公共支持。”^⑤

约翰逊与麦克纳马拉的对话表明，他们都不希望当时就部署反导系统，约翰逊至此还是没有下定部署反导系统的决心，对与苏联谈判依然心存希望。1月24日，他在向国会宣布的预算信息中宣布打算继续“加紧研发奈基X导弹的意图，但会暂时搁置该导弹的生产和部署工作，以待与苏联进行旨在遏制或冻结反弹道导弹的试探性会谈。”^①约翰逊与麦克纳马拉之所以对与苏联谈判如此看重，还考虑到北约盟国也极力赞成与苏联谈判。1967年4月7日，麦克纳马拉参加北约核计划小组(Nuclear Planning Group)会议，向盟国通报了美国对反导部署的政策讨论情况。北约盟国国防部长们一致认为，一旦美国部署反导系统必然引发苏联的反应，加强进攻力量，并在苏联西部部署反导系统。大家都怀疑反导系统应对苏联大规模攻击的价值；都赞同美国与苏联就避免战略军备竞赛的升级而进行谈判^②。而即将举行的美苏首脑峰会就成为一个试探苏联的机会。

6月23日，苏联部长会议主席柯西金(Alexei Kosygin)访问美国，在新泽西州葛拉斯堡罗与美国领导人进行了三天会谈，讨论了“六五战争”后的中东局势、美苏战略军备控制、越南战争等问题。6月23日上午，约翰逊直接向柯西金提到反导系统的问题，提议双方“开始就反导问题展开讨论，即使在很多方面没有达成一致，但讨论本身就是正确的一步，并且希望能由麦克纳马拉与苏方相应代表讨论防止反导竞赛的可能性。”柯西金则表示“反导系统本身不是根源所在，也不是世界上麻烦和紧张局势的成因。更大的原因是进攻性武器不合理的部署。”他没有正面回应约翰逊关于双方高层代表专门讨论反导问题的提议。午餐时，麦克纳马拉也尝试向柯西金提出“美苏双方应该同时限制进攻性与防御性核军备竞赛，限制部署这些武器。”柯西金则表示，他“不赞同阻止反导部署竞赛的说法。假如同意不部署反导系统，那就有更好的理由继续发展其他防御性武器。”^③

在当时情况下，柯西金实际上“完全误解了约翰逊和麦克纳马拉有关反弹道导弹系统的意图”^④，因此，美方的初次试探根本不可能得到苏方的积极回应。6月25日下午讨论美苏共同削减军事开支问题时，约翰逊再次提出，如果美国能与苏联在反导问题上达成协议，就能阻止其中一项军事开支的增长。为了创造机会与苏联就该问题进行全面探讨，他已经暂时不授权全面部署反导系统；约翰逊接着询问柯西金，麦克纳马拉何时何地可以就此与苏联代表会谈？柯西金再次回避此问题，直接批评美方的裁军建议似乎只专注防御系统的讨论；而且越南战争在继续、中东紧张局势没有解决，他看不到裁军谈判的真正可能^⑤。

鉴于柯西金三次回避甚至拒绝讨论限制反导部署问题的态度，约翰逊已经认识到在本届政府任内难以就冻结反导部署问题与苏联达成协议了，而且有情报表明苏联正在为其洲际导弹研发分导弹头。与此同时，国会两院领袖对政府的国防政策的反对声越来越大，共和党人开始把国防问题——包括反导部署问题——作为总统选举的一个话题。共和党的代表人物如尼克松(Richard Nixon)和里根(Ronald Reagan)在政治演讲中公开讨论了反导问题^⑥。总之，国防部、白宫幕僚、裁军署等部门反对部署；国会和参联会则强烈支持。作为总统，约翰逊要寻找折中的妥协方案，协调国内分歧，减小政治损失。最终他选择了有限部署方案，一方面应对国内政治压力；另一方面作为迫使苏联将来改变态度，与美国就限制或冻结反导部署进行谈判的筹码。在以上内外因素的推动下，约翰逊授权麦克纳马拉以自己选择的方式但最晚不迟于1968年1月宣布部署反导系统，但他还是心存希望，美国的有限反导部署能够把苏联拉到军备控制的谈判桌上^①。

麦克纳马拉很快计划于9月18日在旧金山召开的合众国际新闻社编辑与出版商会议上宣布有限部署反导系统的决定。国防部长办公室主导了麦克纳马拉演讲稿的起草工作，并于8月9日将第一稿提交各相关部门传阅、修改，收到诸多反馈意见。负责国际安全事务的助理国防部长沃恩克(Paul Warnke)建议麦克纳马拉宣布政府倾向部署针对中国的小规模反导系统，“但是不就最终的进一步部署做出承诺”，应该等到1968年1月国防预算案通过之后再做决定。这一拖延可以留出时间与盟国协商和解释。他还建议增加一句，“虽然决定部署反导系统，但美国政府依然希望与苏联就限制战略进攻与防御武器达成协议。”代理裁军署长菲舍尔(Adrian Fisher)希望拖延宣布，否则将给正在进行的核不扩散条约谈判带来反面影响。副国务卿卡岑巴赫(Nicholas Katzenbach)则建议麦克纳马拉表示“我们向着小规模部署的方向努力，只是还没有宣布最后决定。”他还不建议强调中国核威胁是部署的主要理由，认为“将保护我们的进攻性导弹与应对中国威胁平衡一下更好。”国家安全委员会的军控与裁军问题专家基尼(Spurgeon Keeny)则认为计划中针对中国的方案或许是最佳方案，演讲稿有效阐述了部署反导系统的战略环境和理由，但反对过早宣布。他认为宣布决定的时机在政治上和技术上都不成熟。9月宣布的话，会孤立于其他军事决定，成为焦点，引发各方反对之声，希望拖延到1968年1月再宣布。^②

麦克纳马拉接受了其中的许多建议，将其融入演讲文本，并加强与盟国的沟通，但在宣布的时机上，反对拖延到1968年1月，认为要尽早提出最后决断。如果决定要小规模部署，但又不干脆宣布，会给国会中的批评者以借口。总统也基本赞同该草稿^③。9月12日，麦克纳马拉向访美的加拿大国防部长赫利尔(Paul Hellyer)一行解释了美国为什么决定改变主意，决定部署反导系统。为了消除盟国疑虑，麦克纳玛拉强调美国将以应对中国威胁和保护部分进攻性战略导弹为目标来部署有限的区域反导系统，不会建立专门针对苏联的大规模反导系统，不会要求盟国提供资金，不会影响现有的北美大陆防空司令部(NORAD)的运行，但作为副产品(by-product)可以为加拿大提供些许的保护^④。

随后，麦克纳马拉于9月18日在旧金山发表了题为“核战略的动力”(“The Dynamics of Nuclear Strategy”)的演讲。他首先评论了战略军备竞赛问题，然后提到了反导问题，指出1950年代末以来美国就具备了部署反导系统的技术可行性与战略需求，但又清醒地认识到当前和未来的系统都难以给美国提供一面无法穿透的盾牌。如果美国在全境部署大规模反导系统，苏联肯定会受到刺激进而增加其攻击能力来抵消美国的防御优势。这就是核领域的作用与反作用现象(action-reaction phenomenon)的症结。然而，他接着又提出区分为不同目标而部署反导系统的重要意义，他放弃保护美国城市免受苏联攻击这一目标，而是以保护美国的战略攻击力量以及应对中国正在出现的核力量为主要目标。根据中国将在70年代早期具备初步的、在70年代中期具备一定程度的洲际导弹能力的判断，麦克纳马拉将不可能的可能性考虑进来，肯定以有限的反导系统来应对中国的潜在攻击的可能性，并认为针对中国攻击的防御可靠性要远高于应对苏联的大规模攻击。所以他提出“我们决定部署一种针对中国的反导系统，并在今年底正式开启生产进程。”同时他也预先提到有限部署的危险在于会出现要求将其扩展成针对苏联的密集反导系统的压力，并表示要坚决抵制这一企图。他最后再次强调美国“威慑苏联第一次打击的最大法宝不是大规模的、昂贵的、但又可穿透的反导盾牌，而是一种完全可靠的进攻性的确保摧毁能力。”^⑤

部署决定公布后，国防部于11月3日正式将部署奈基X反导系统的项目命名为“哨兵”(Sentinel)项目，计划在全国范围内选择17处地点予以部署，包括民兵导弹发射场和一些主要大城市，其中首批为10个地点^①。由于这些地点大多是人口密集居住的城市，国防部工程人员的具体勘查、选址工作很意外地受到地方民众多种形式的反对和抵制，并引发了国会内部就此问题的斗争。到1968年，国会主流意见由支持逐渐转向反对^②。因此，约翰逊政府的任期结束时，该项目的启动工作尚未有实质进展。尽管如此，约翰逊政府部署“哨兵”系统的决定本身为后来尼克松政府继续发展“卫兵”(Safeguard)反导系统创造了条件，也积累了一些经验和教训。一方面，鉴于“哨兵”系统部署遭遇的问题，尼克松在选择“卫兵”系统部署地点时，集中选择民兵导弹基地，避开大城市，也就是说主要保护战略报复力量而不再指望保护大城市。另一方面，约翰逊以部署反导系统来促使苏联与美国就限制反导部署进行谈判的战略考虑也得到了尼克松的继承和发扬。特别是从“哨兵”到“卫兵”这一系列部署计划的实施为后来美苏第一阶段限制战略武器协议以及《反导条约》的达成发挥了重要作用。

“二战”结束以来，美国军方经过二十多年的努力，终于在1960年代末得到约翰逊政府授权，在美国本土有选择地有限部署导弹防御系统。根据约翰逊政府的决策过程和结果，可以总结出这一决策的几个特点：首先从决策的内部动机看，国内政治考虑，特别是国会的压力是非常重要的推动因素，用基辛格后来的话说，“国会实际上把建立反弹道导弹的拨款强加给麦克纳马拉的”^③；其次，从决策的外部动机看，约翰逊政府希望以有限的反导部署为筹码，促使苏联与美国谈判，最终达成限制反导部署的协议。第三，从反导部署的防御对象看，并非防御苏联的大规模核导弹攻击，而是中国早期级别的小规模核导弹威胁或者应对单个意外的导弹攻击以及苏联的小规模“核讹诈”；第四，从部署规模看，它是有选择地保护一些战略导弹发射基地和十余座大城市，并非在全境部署保护数十个大城市的大规模系统；第五，从国防战略考虑，约翰逊政府依然强调进攻性战略武器的威慑作用，始终坚信并依赖于“确保摧毁”的威慑战略而不是导弹防御战略来确保美国安全。

从更长时期的角度看，从1950年代的艾森豪威尔政府到1960年代的约翰逊政府，历经十余年，美国终于做出有限反导部署的决定。这一复杂而长期的过程本身也说明了一些问题。第一，弹道导弹防御技术是非常高端的军事技术而核弹头的摧毁力又是超强的，在其早期要获得各方对反导技术及其武器系统可靠性的信任是很难的，直到今天依然存在对其防御效率的争议。第二，在美苏冷战对峙特别是核军备竞赛的氛围下，防御核导弹的高难度的意义超越了军事技术本身，上升到战略高度。依靠进攻性核威慑而不是核防御来保障国家安全的观点长期占据上风，并成为冷战时期美国国防战略的支柱。第三，进入1960年代，美苏军备竞赛的领域已从进攻性武器系统扩展到防御性武器系统，既给国际核军控的努力增添了新的复杂因素，又增加了军控谈判的动机；而美苏真正核均势的实现才是双方核军控谈判取得实质成果的决定因素。