2015年底召开的中央经济工作会议强调要化解房地产库存，提出通过加快农民工市民化以扩大城市住房有效需求的设想。一些政府官员及学者提出农民工对化解房地产库存以及拉动内需的重要意义，一些地方政府也开始采取补贴方式鼓励农民进城买房，从而引发了社会热议。虽然中央强调是通过农民工市民化来消化房地产库存，但不论途径如何，将农民工作为住房市场的消费主体是毫无疑义的。

把农民工与住房问题联系起来并非首次，但各次的出发点与目的却有不同。对农民工住房问题的关注始于2006年以后。2006年中央提出共享式改革模式，改革目标是让低收入者和贫困群体能够分享更多改革与发展的成果。自此，住房制度改革开始关注低收入群体的住房困难问题，政府对住房保障工作予以高度重视。理论界对农民工住房问题的研究正是在住房保障制度建立并不断完善这一背景之下而兴起的，这一时期的研究大多是以农民工在务工地的居住现状及存在问题为视角。丁城日等(2011)认为，农民工居住类型主要是出租屋或集体宿舍，分别具有与城区隔离以及住房条件差等弊端；明娟等(2014)指出，在流入地农民工居住在城市棚屋、农民出租屋或临时搭建房，住房条件差。针对这些状况，一些研究提出了解决对策，如金三林(2010)认为，应建立以低端市场租赁房为重点、以保障性住房和商品房为补充的农民工住房供应体系；我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究课题组(2010)指出，应建立农民工经济租用房、廉租房、经济适用房、限价商品房四位一体的住房保障体系；郭新宇等(2015)建议，应构建农民工差别化住房保障体系，将在城镇中有稳定工作的农民工逐步纳入住房公积金覆盖范围，同时增加面向农民工的公租房、廉租房供给。

上述研究的主要观点集中于将农民工纳入城镇住房保障体系，以此解决农民工居住条件差的问题。三四线城市房地产高库存以及2015年底召开的中央经济工作会议将农民工市民化与房地产去库存相联系，使农民工住房问题的解决进入一个新的更大的视野，即关注的重点不仅仅在于解决农民工居住条件差，还包括利用农民工市民化作为化解房地产库存的手段。

从2006年开始中央不断出台有关解决农民工住房问题的政策，对农民工的居住条件日益重视。2006年，国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出多渠道改善农民工居住条件，农民工集中的开发区和工业园区可建设统一管理、供企业租用的员工宿舍，有条件的地方，用人单位和农民工可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。2007年，国务院颁布《解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求逐步改善农民工及其他城市住房困难群体的居住条件，用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，有条件的地方可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，建设符合农民工特点的住房，以可承受的合理租金向其出租。同年，国家建设部、发改委颁布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，将改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的重要内容。2013年国务院专门成立农民工工作领导小组。2014年中央密集出台多项政策，一是《国家新型城镇化发展规划(2014—2020)》要求采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件，农民工集中的开发区和产业园区可建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系；二是国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出至2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求；三是国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》提出将解决农民工住房问题纳入住房发展规划，积极支持符合条件的农民工购买或租赁商品住房，将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围，逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度范围。2015年的中央经济工作会议又提出通过农民工市民化化解房地产库存的任务。

分析中央政府对农民工住房问题高度重视的原因，可以2012年中共十八大召开为界分为两个阶段。中共十八大召开以前，政府对农民工住房问题重视的原因主要出于解决利益分化的矛盾，以促进经济社会的协调发展。由于当时反思住房市场化改革的舆论不断上升，政府面对日益凸显的住房矛盾，必须采取措施促进社会公平包括居住公平。某种意义上说，政府对低收入群体包括农民工住房问题的重视是对之前城镇住房制度改革的纠偏。中共十八大以后，对农民工问题包括住房问题的关注则主要出于以下原因：一是实施新型城镇化战略。新型城镇化是相对于传统的城镇化道路而言的，传统城镇化是土地的城镇化，而新型城镇化是人口的城镇化，是不断提高农民收入水平、不断缩小城乡差距的城镇化，农民进城与农民的市民化是新型城镇化的核心内容。新型城镇化的战略意义在于城镇化是未来我国经济增长的引擎，通过将农村富余劳动力及人口转移到城市，可以为城市带来投资以及消费包括住房消费的快速增长。二是应对经济增速放缓。自2012年以来，我国经济增速持续下滑，表明我国经济中高速增长成为常态。“十三五”规划提出为达到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，今后五年经济必须保持中高速增长的目标。面对经济新常态，中央提出推进供给侧改革，通过主要依靠科技进步、管理创新等促进经济增长。供给侧改革将决定中长期经济增长，而需求侧改革对短期经济增长仍十分关键，因此，扩大国内消费尤其是住房消费具有现实意义。目前城市住房市场容量逐渐饱和，扩大农民住房消费似乎是唯一的选择。三是化解房地产库存。根据国家统计局发布的有关全国房地产开发投资与销售情况数据，截至2015年11月底我国商品房待售面积69637万平方米，2015年前11个月新开工面积140569万平方米，意味着未来我国房地产的库存压力仍然很大。房地产高库存将会引发种种问题，因此，中央经济工作会议将化解房地产库存作为2016的五大任务之一。

根据中央经济工作会议文件的表述，有学者认为，通过农民工购房扩大国内住房需求、解决农民工住房问题的前提条件是农民工市民化。但仅靠农民工市民化这一身份的转变并不能自动产生和满足其住房需求，农民工住房需求的产生和满足将受制于购买意愿与购房能力。

根据《2014年全国农民工监测调查报告》的调查数据，2014年我国农民工总量为27 395万人，其中外出农民工16 821万人，占全部农民工总量的61.4%；本地农民工10 574万人，占38.6%。外出农民工中，跨省流动农民工占46.8%，省内流动农民工占53.2%；流入地级以上城市的农民工占外出农民工总量的64.7%，其中跨省流动农民工流入地级以上城市的占77%。调查数据显示，外出农民工在单位宿舍居住的占28.3%，在工地工棚和生产经营场所居住的占17.2%，租赁住房的占36.9%，在务工地自购房的农民工仅占1%，说明大部分外出农民工在务工地并未将购房作为主要选择。

大部分农民工的流入地是经济发达的大城市，需要在大城市解决居住问题。但是，大城市尤其是一二线城市大多不存在房地产高库存的压力，当地政府也无鼓励农民工在此扩大住房需求的政策意图，甚至还会采取调控政策抑制住房需求及高房价。另一方面，大城市尤其是一二线城市商品房价格较高，农民工在这些城市购房的支付能力明显欠缺。

农民工输出地所属三四线城市的房地产库存较高，各级政府都希望通过扩大农民工住房需求以解决其房地产高库存问题，对于三四线城市的房价农民工也具有一定的支付能力，但总体而言，其购房意愿不大。农民工尤其是外出农民工在三四线城市或家乡县城购房的意愿并不强烈，根据调查^①主要出于以下几个原因：一是购房主要是出于子女结婚或教育需要。目前农村青年结婚时女方往往要求男方在县城购买婚房，可以说这是目前农民购买城市住房的主要需求力量；另外，在城镇购买住房可方便子女在此读书。若非出于这两个原因，农民并无较大意愿在县城购房。二是无法进行住房投资。农民工家乡所在地城市或县城经济往往不发达，在这些地方购买住房难以用于短期投机或长期投资，从而抑制了农民工的住房投资需求。三是农民偏好农村的居住环境。许多农民工表示即使城里有房，也不愿意去居住，他们更喜欢农村社区的居住氛围。四是农村居住质量的提高。开展新农村建设后，农村的居住环境较之以前有了很大改善，农村普遍修造了通往县城的公路，城乡之间通勤更为便捷，在农村生活更加方便，这也在一定程度上抑制了农民在城市购房的需求。

由此，就产生了两个“背离”现象：政府的政策意图与农民工购房意愿的背离，以及农民工的购房支付能力与购房意愿的地域性分离。具体而言，农民工希望在一二线城市解决住房问题，政府则希望农民工在三四线城市解决住房问题(去库存)；农民工对一二线城市的住房有购买意愿但无购买能力，而对三四线城市的住房则有购买能力而购买意愿不足。可见，农民工市民化并非仅仅是其身份的转变，也不会必然扩大城市尤其是三四线城市的住房需求，即使市民化后的农民工，其对城市住房的需求依然存在购买意愿与支付能力的匹配问题。

根据经济学理论，在既定住房价格前提下，居民收入水平是影响住房需求的决定性因素。已有的研究也表明，高收入阶层相比低收入阶层，住宅区位选择的自由度比较大(张文忠，2001)，农民工在城市的购房意愿也在一定程度上受收入的影响(程荫等，2012)。因此，为扩大农民工住房区位选择的范围以及提高农民工在城市的购房意愿，关键是提高农民工的收入水平。某种意义上来说，农民工市民化的实质也是农民收入的提高。近些年来，随着中央对“三农”问题的重视，农民的收入水平不断提高，但与城镇居民相比仍有较大差距。据统计，2014年城镇居民人均可支配收入约为2.88万元，而农村居民仅为1.05万元，不到城镇居民收入水平的一半。按照收入来源，可支配收入包括工资性收入、经营性收入、财产性收入以及转移性收入四项。农村居民可支配收入中，工资性收入与经营性收入是目前主要的收入来源，各占约40%左右；其次是转移性收入，约占18%；财产性收入所占比重最低，仅占2%左右。城镇居民可支配收入中，工资性收入与经营性收入两项共占可支配收入的约73%；其次是转移性收入，约占17%；财产性收入约占10%。经济新常态下，农村居民工资性收入与经营性收入的增长面临较大的不确定性，转移性收入的财政压力比较大(刘鸿渊、刘可，2015)，因此，增加农民的财产性收入对提高农民收入、改善农民收入结构以及缩小城乡收入差距具有更重要的现实意义。财产性收入是金融资产或有形非生产资产的所有者将这些资产交由其他单位支配时所获得的收入^②，即通过银行存款、有价证券、房屋、土地等获得的收入。中央也早已意识到提高财产性收入的重要意义，中共十七大报告就提出要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，中共十八大报告又提出要“多渠道增加居民财产性收入”，而中共十八届三中全会更是着重提出“探索农民财产性收入的渠道”。农民财产性收入来自农民拥有的财产，土地与房屋是农民的主要财产，所以应着力增加由土地与房屋带来的农民财产性收入。

因此，要在全局上促进农民工市民化，扩大农民工的购房需求，解决农民工住房问题，化解三四线城市房地产高库存，首先应着眼于提高农民的收入，以此提高农民购房或租房的支付能力，扩大其住房区位的选择范围并影响其购买意愿。而提高农民收入的关键则是增加由土地与房屋带来的农民财产性收入，可以说，增加农民财产性收入的来源是扩大农民工住房需求、解决农民工住房问题的前提条件。

解决农民工住房问题应以不断改善农民工住房条件为宗旨，而非仅以推动农民工购房为手段扩大住房需求。为此，除了采取措施着力增加农民财产性收入来源外，还应推动一系列体制、机制的创新，其中，深化住房制度改革则是根本途径。

首先应将农村住房也纳入住房制度改革的视野。我国住房制度改革从一开始是将农村住房排除在外的，乃属城镇住房制度改革。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在当前中国城乡统筹发展的背景下，深化住房制度改革并非仅仅指城镇住房制度的进一步改革，而是理应涵盖农村住房制度改革，这是我国新型城镇化战略和城乡一体化发展战略的题中应有之意。

其次，深化住房制度改革应将农民的住房市场化。如前所述，农民财产性收入的提高主要依靠农民的土地与房屋。通过完善土地征收制度以及促进农村土地承包经营权的流转可提高农民来自土地的财产性收入，通过农村宅基地制度的改革可提高农民来自房屋的财产性收入。目前农民无偿占有、使用集体所有的宅基地并在其上建房居住，虽然农民拥有住房的所有权，但由于“房地”连在一起，现实中农民的住房不能抵押、出售，更不能卖给城镇居民，农民住房的市场价值得不到显化。农民住房的市场化首先应赋予农民宅基地的收益权与一定程度的处分权，使之与物权性质的城市土地使用权相同。农民拥有了宅基地完整的物权就可将住房以及宅基地使用权转让给其他农民甚至出售给城镇居民，也可将宅基地抵押给银行等金融机构。其具体操作方法可借鉴城镇土地使用制度改革的经验，即宅基地所有权归农村集体经济组织，宅基地使用权归农民个人。农民可无偿使用宅基地用于自住，若有偿转让宅基地使用权则需向集体经济组织缴纳土地出让金。国家可协助农村集体经济组织成立土地公司代理宅基地使用权的交易。通过赋予农村宅基地完整的物权，允许宅基地使用权转让，从而在实践中实现农民住房的自由交易。农民可用出售的资金作为购买或租赁务工地住房的基础，从而扩大农民工住房区位选择的范围以及提高农民工在城市的购房意愿，推动三四线城市房地产市场的发展。当然，农民宅基地市场放开还需其他制度的保障：一是将农民纳入整个社会保障体系。当农村土地不再作为农民的基本保障时，农民才会有更大的意愿出售房屋与土地。对于农民可能会盲目出售土地以致失去安身立命之所的顾虑，其实并无必要。应当承认，农民与城镇居民一样也是理性的经济人，即使有盲目出售或因疾病及其他原因急需资金而出售的行为，也因比例较小不会对社会稳定造成较大的影响。二是加强土地用途管制。针对部分农民有可能占用农用地建房并出售获利导致耕地流失的隐患，可通过加强管制、严格限制农用地转为建设用地的措施予以解决。三是实行土地建筑许可制度。政府可通过颁发建筑许可控制农村建设用地的开发，宅基地使用权人必须向政府申请建筑许可才可以建造住房，这样不仅可以防止因随意建设破坏乡村环境的行为，也可以更好地实现政府的规划意图。总之，农村住房的市场化是未来我国市场经济发展的趋势，不能将其他制度的不完善作为反对农村住房制度改革的理由。

再次，深化住房制度改革应建立市场与保障、租与售相统一的住房制度。针对过去城镇住房制度改革过程中存在的重市场轻保障、重销售轻租赁的问题，未来深化住房制度改革的方向应是继续完善住房保障制度，同时大力发展住房租赁市场。这对解决农民工住房问题具有深远的意义。在农民工收入相对偏低、现有财产性收入来源受限的情况下，对农民工住房需求的满足应以租赁为主，即通过培育稳定的房屋出租主体、建立房屋租赁担保机构、完善相关法律法规等来建立包含高、中、低各档次房屋的租赁市场，农民工可根据自身收入状况自由选择适合自己的租赁房。为保证租赁住房的供给，城市应控制旧区改造的规模与节奏，从而使住房过滤机制充分发挥作用。就完善住房保障制度而言，应将农民工也纳入住房保障覆盖范围，对那些在市场中既买不起房也租不起房的农民工，应给予同城镇住房困难群体一样的国民待遇，通过住房保障解决他们在打工地的居住问题。进一步而言，农民工将构成未来我国住房保障对象的主体。随着我国新型城镇化的快速发展，政府不应再将住房保障的重点仅放在现有城市住房困难家庭上，满足越来越多进城农民的住房需求也将是今后我国住房保障制度建设的重点。

农民工住房问题不仅涉及居住公平的原则，也关系到房地产业发展以及我国经济增长目标的实现。解决农民工住房问题应以提高农民工住房条件为目标，而非仅以推动农民工购房为手段扩大住房需求。利用农民工扩大住房需求与化解房地产库存在当前城市住房市场容量饱和的背景下有其合理性，但在目前农民工收入现状下却不可行。只有通过提高农民收入尤其是财产性收入才能增加农民的住房支付能力与购房意愿。通过深化住房制度改革，建立市场与保障并重、租售并举、城乡统一的住房制度是改善农民工住房条件、扩大国内住房需求、解决农民工住房问题的根本。住房制度改革的深化与农村土地制度的变革紧密联系。目前农村集体经营性建设用地入市的试点，还不能从根本上改变利益格局，占比重较大的农民宅基地入市才能提高农民的财产性收入并最终改变城乡住房的二元化。2016年中央一号文件也强调推进农村宅基地制度改革试点，将宅基地纳入城乡统一的建设用地市场可以说是大势所趋。农民住房与宅基地市场化的顺利推进最重要的是尊重农民的意愿，同时还需要社会保险、土地用途管制、规划和户籍等多项制度改革及完善的保障。