从上世纪80年代开始，随着改革开放的深入，中国的农民工大规模进入城市。进入21世纪第二个十年，进城农民工人数接近3亿。这支庞大队伍对中国发展的伟大贡献，为世人称道。但是，农民工在各个城市的居住状况总体上是比较差的，其中有一些是令人心酸的。这些情况，让全社会严重关切。

连续多年来，中共中央和国务院发布了多个文件，强调需要解决农民工住房问题。为此，社会各界进行了热烈的探索。其中，学术研究的文章已有上百篇之多。各地政府也在进行着实际的推进工作，有一些成功经验。看来，解决农民工住房问题正迎来一个良好的发展时期。

作者多年来对该问题也有思考，近来参加了华东师范大学一批学者关于该问题的研讨，再浏览了2014年至今的部分研究文献(如：朱晓晨等，2014；赵晔琴，2015；蔡键等，2015)，生发出以下一些感想。

复杂之一，是农民工组成结构的多样性。农民工按在城市就业的稳定性可分成如下四类：

第一类，就业短期性或流动性较高的农民工个人。短期性的农民工个人，不以在城市长期生活居住为明确目的，不拖儿带女，灵活从事各种行业的机会性工作，如具有显著流动性的跟着施工企业的工程项目而转移的农民工个人。适应他们在城市的居住需求形式，主要是集体宿舍或者住房租赁。第一类人，在全部农民工中可能占最大的比例，他们对市民化的要求仅处于朦胧状态。

第二类，就业稳定性较高的农民工个人及其家庭。打工较久已经适应了城市生活，或具有较强技术能力的农民工，携带家属一起来到城市落脚。适应他们在城市的居住需求形式，主要是稳定的租赁或购买低廉住房。这一类人数量不少，但略少于第一类，他们强烈渴望市民化。

第三类，由农民工成功化蝶为稳定的中小经营者。适应他们在城市的居住需求形式，主要是购买中等价位的住房。严格地说，他们已经不属于本文讨论的农民工住房问题的范畴，但也需要关注。这部分人是极少数，他们基本上已经市民化了，尽管户口还在农村原地。

第四类，居留不定的农民工第二代。第一类和第二类农民工的第二代随父母来到城市，虽未全部打工或就业，但其青少年时期都在城市生活、学习。他们的户籍虽在农村，但习惯、思想、行为已经城市化了。他们高度认可城市，强烈希望在城市长期居住，但没有自主选择权，只能跟随父母的行为而定。

以上看来，所谓农民工住房问题，主要是指第一类和第二类，尤其是第二类及其第二代。

农民工住房问题复杂之二，是经济问题同非经济问题相交叉，或说是市场问题同保障问题相交叉。

解决农民工住房问题，许多人(如：尚教蔚，2015；林晨蕾等，2015；熊景维，2016)把经济问题同非经济问题混淆在一起，忽略问题本质的经济属性，而偏向于非经济的政治性、道德性；从这种思路出发，无视中国向社会主义市场经济转轨的大方向，把农民工住房问题等同于城市公共需求或准公共需求，或者等同于扩大的或无限意义上的住房保障，要求建立一个农民工住房保障体系。他们也许不知道，在中国住房保障具有特殊含义，是指对城市中住房支付和居住都有困难的特殊群体的一种公共帮助，而非对全体农民工的住房保障。如果建立一个覆盖全体农民工的住房保障体系，它同现存的城市住房保障体系形成双体系，两者协调就成为复杂问题。

农民工住房问题复杂之三，是在解决城市居住中，农民工现实支付能力同潜在支付能力的不协调。

客观地看，目前在城市居住中，绝大多数农民工的现实支付能力是不足的。这种不足，并非完全的、绝对的不足，而是由于未将农民工的存量资产作为支付手段所造成的。换言之，如果把农民工在农村的既有资产盘活、货币化了，其在城市居住的支付能力将大幅度提高，而所谓的农民工住房问题将大量得到解决，不至于成为整个社会关注的焦点之一。但是，农民工在农村既有资产的盘活碰到严重的制度障碍，这种制度障碍不仅仅涉及一般的经济问题，更涉及到高度敏感的、高度政治性的生产资料公有制问题，也涉及农民工世代赖以生存的土地权益和农民工的生产生活方式翻天覆地的转变。

农民工住房问题复杂之四，是农民工住房问题承载着过多的功能，包括政治角度的公平功能，经济发展角度的城市化功能，经济结构角度的房地产去库存功能，社会角度的市民化功能。

以上不同角度的功能，是农民工住房问题解决好以后的应该达到的积极效应。问题是把这些功能视为结果还是目标，两者大有区别。作为结果，是自然而然产生的效应，那解决农民工住房问题就会心平气和、瞻前顾后、综合考虑，其过程表现将比较正常，效果也比较正常；如果片面地把它作为目标来追求，就有可能使解决农民工住房问题发生扭曲、混乱，甚至留下难以弥合的后遗症，所谓欲速不达，徒增周折。而目前，后一种现象有所抬头。尤其是一些三四线城市为了完成房地产去库存的紧迫任务，对农民工的住房支付能力予以过度的关照，这有可能造成同城市本土居民的矛盾。

农民工住房问题复杂之五，是如何使农民工住房所承载的需求，与大小种类差异极大的各个城市的供给能力相匹配，包括同城市发展方向、城市人口规模、城市土地资源、城市经济实力相匹配。

其中有两个特别重要的问题：一是，对城市建设用地特别稀缺的大城市或特大型城市，用于农民工的住房用地是否能纳入建设用地指标予以单列，得到保证？二是，由于推进农民工住房问题的解决以及农民工市民化，城市增加支付的公共财政，是否要通过财政转移得到补偿？以上问题，都涉及农民工住房政策落地和能否顺利实施的重要条件。如在中央层面不予考虑，则相关城市的积极性将大打折扣。

以上五方面的复杂性互相交叉和牵制，要求在解决农民工住房问题时必须十分谨慎和周密。这是我对解决农民工住房问题的第一个感想。由此，我提出以下大体适用于各种城市的两个基本策略。

从政府层面看，对于解决农民工居住困难，至少有以下六项措施应该迅速推行或更好地推行。

第一，鼓励企业(或园区)为农民工提供廉价的集体宿舍。集体宿舍可大可小，其容量多则几十人、上百人，少则几人、十几人都可以。其好处是相对集中，兴建成本低，管理又方便，对短期性或流动性高的农民工个人有极大的吸引力，居住效率极高，应该大力发展。城市政府要予以大力支持，包括某些税费的优惠。但是政府对集体宿舍要有建筑和居住两方面的规范，以保障农民工安全健康地生活。其中，最重要的一点是设定人均最低居住面积，防范所谓的“群居”现象。对于建筑类企业现场的农民工宿舍，还要符合建筑施工环境与卫生规范。

第二，提倡并鼓励社会机构为农民工(兼为城市贫民)提供廉价宿舍。社会机构的廉价宿舍同企业的廉价宿舍的主要区别在于，居住对象可以扩大到农民工家庭，它适用于在社会上散落式就业的农民工。对于社会机构为农民工提供廉价宿舍，政府要提供税费大优惠，保证社会机构保本底线或微利。这种优惠，可以扩大到城市居民将自有房提供给农民工的租赁居住上。社会机构在解决农民工零星居住问题上可能扮演的角色，可以扩大到“城中村”问题的处置和过渡上去。

以上两项措施，主要动员社会来做，并不需政府直接支出，且可规模化解决农民工居住困难，效率应该很高。前一项，已实施多年且有成效，对此需更加重视；对后一项，关注远远不够，应当大大加强。

第三，对稳定就业并在城市居住一定年限，即非户籍常住农民工，只要符合当地住房保障条件，由政府配租公共租赁住房。所谓符合当地住房保障条件，是指暂不计农民工在农村由集体配给的存量资产，如宅基地住房的货币化价值。这其实是适度降低了农民工进入城市住房保障的门槛，是一种优惠。这似乎是相对城市中住房保障条件的不公平，但基于农民工住房问题的紧迫性，在许多根本问题理顺以前，阶段性的倾斜是大家可接受的。该措施，指导性的意见已经发布，但是实施缓慢，效果不彰。

第四，对已在城镇落户的农民，只要符合当地住房保障条件，当然得给予他们同城镇居民同等的住房保障，保障方式主要是适度的货币补贴，让他们到市场去购买或租赁住房。其中所谓符合当地住房保障条件，含义同上述第三点，但应该也是阶段性的。

第五，通过规划和土地调控，引导房地产开发企业建设或多建设一批中小套型普通商品住房，定向或比例定向销售、出租给各种农民工，在首付和贷款年限上给予适度宽松，凡是在城市首次购房的，按规定享受税收等优惠。该措施，是同商品房市场相关联的，适用于农民工特别集聚的城市及区域。现在各地并没有予以特别的安排，以后应该视农民工集聚情况予以重视。

第六，疏通农民工的住房金融渠道，首先是要允许农民工进入住房公积金的政策性金融，将在城市中有稳定工作的农民工及时纳入住房公积金缴存范围，并在用工合同中予以明确；加快建立公积金异地互认、转移接续制度；在公积金贷款额度、年限上给予农民工适当照顾。其次也要引导商业性金融对农民工购房给予支持。该措施，已引起政府的关注，但是惠及面小、成效不足，需要细致地推动。

以上迅速缓解农民工居住困难的六项措施，是基于农民工目前所处的社会经济环境和现实的支付能力提出的，有在短中期内缓解农民工居住困境的作用，应当继续完善并加快实施。但这些措施并未从根本上改变农民工的居住环境和条件，并未彻底改变他们的支付能力。为此，应从根本上理顺几大问题，包括城乡户口的顺利转换问题，户口问题解决以前享受公共福利的问题，户口转化以后农民工在城市经营失败重返农村的问题，等等。但最最重要的问题，莫过于农民在农村合法权益的货币化，它是解决一切问题的经济基础和核心。在2016年3月华东师范大学学报编辑部等单位共同主办的“城镇化再探讨：新市民住房问题”论坛上，一些学者也提到了类似观点，本文在此进一步予以强调。

农民工家庭在农村的合法权益主要有三种：宅基地及其上的住房；按照家庭联产承包责任制承包的农地、山地、林地和水面；分享集体经济的分红。按照市场经济的原则，任何合法权益，都可以通过市场进行货币化，以放弃或阶段性放弃权益换取货币。设想一下，如农民工家庭的这些权益货币化，仅集体土地资产就有89万亿元^①，对提高他们的支付能力、投资能力和在城市的居住能力，有何等重要的推动作用，甚至对整个中国的城镇化乃至经济发展是何等巨大的推动！但多少年来，这些权益的货币化存在巨大的制度障碍。过去的政策是，可以在农村集体内部的农民之间进行前两项使用权的流转。这种流转社会化程度过低，以至于货币化收效甚微。目前的政策是，允许试点将农民承包的农地、山地、林地和水面的使用权，通过市场向全社会流转。由于刚在全国若干个城市进行试点，其成效一时也未充分体现，至于全国性大规模的推广，还遥遥无期。看来，在政策坚定性的前提下，加强上述政策试点工作并早日在全国进行推广，是提高农民支付能力、破解农民工住房困境的一项根本性措施。

农民合法权益货币化在全国还未形成气候之前，在某些地区内部可以实行农民工宅基地及房屋置换城镇住房的办法(廖金尧，2015)。这是宅基地及房屋货币化同城镇住房的直接对接，除了要计算、结算双方的货币量之外，还有一个空间和实物的对接，只适用于较小的同一个行政区域之内，作用有限。但是它具有很大的启示作用，比如，是否可以跨地域、跨省市置换呢？是否可以把原住地和新住地的用地指标同时置换呢？这些都值得思考。

农民合法权益货币化之中，还有许多问题。比如，农民权益的货币化是部分还是全部？货币化时效是短期、长期或是永远？如果是全部权益的货币化，而且是永远的话，农民工同农村老家今后处于何种经济、社会关系？在这种情况下如农民工在城市经营、居住失败，其退路又在何方？如在农村没有退路，城市的保障机制是否能包容？这些问题都需要深入研究，并在改革精神的指引下勇敢地试，勇敢地闯。

综上所述，面对农民工住房这样一个高度复杂的问题，需要各方面积极、谨慎和周密地工作；眼下需要迅速采取解决农民工居住困难的一些具体措施，并有所坚持；但解决农民工住房及相关问题的根本措施是农民合法权益货币化，这需要集中力量进行攻关研究。