全国有近3亿农民工在城镇工作生活，但是购房的比例只有1%左右，其主要原因是农民工住房消费缺少金融支持。没有稳定的住房条件，农民工市民化只能成为一纸空谈。住房公积金制度作为我国一项重要的政策性住房金融支持，在城镇职工的住房消费中发挥了十分积极的作用，大大改善了城镇居民的居住条件。2015年底，国务院法制办公布了《住房公积金管理条例》的修订送审稿，公开征求社会意见。这是13年来该条例的首次修改。新版条例在放宽公积金提取条件、扩大公积金使用范围、规范存缴比例等方面呼应了社会公众的诉求，如规定装修住房、无房者支付房租、缴纳物业费都可提取公积金，因而颇受好评。借此契机，我们认为，将公积金这一政策性住房金融更有效地惠及农民工群体，建立和完善面向农民工的住房公积金制度非常必要。

一 建立和完善面向农民工的住房公积金制度的必要性 (一) 实现社会分配公平的必要

我国现行住房公积金制度是在城市住房由行政分配向市场分配的转轨背景下住房分配货币化的结果。住房公积金制度的目的在于普遍地提高所有职工的住房消费能力，因此，应该被定位为社会公共福利(李文静，2013)。基于这一前提，住房公积金应兼具普遍性与公平性。为职工缴纳住房公积金是企业基于相关法律所承担的法定义务，职工是住房公积金请求权的权利主体。从普遍性角度看，职工的范围应涵盖在城镇有住房需求的所有务工人员，农民工群体被排除在制度之外显然不符合福利制度的初衷；从公平性角度看，农民工因为不具备城镇户籍而不能享受住房保障显失公平，有违同工同酬的原则。住房公积金作为对财富的二次分配，如不能涵盖到住房保障需求更强烈的农民工群体，不仅影响到城市住房分配的公正，还会进一步拉大收入差距。

(二) 农民工市民化平等待遇的要求

农民工市民化平等待遇是中国社会文明发展的重要标志。根据“十三五”规划，到2020年，城镇常住人口占总人口的比例将超过60%，这意味着每年我国将有近两千万人口从农村进入城镇工作生活。然而根据《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》所附的统计数据，我国常住人口与户籍人口城市化率的差距也越来越大，2012年常住人口城镇化率为52.6%，户籍人口城镇化率仅为35.3%，缺口达17.3%。这一事实反映出有相当一部分农民工仅仅是在地域上发生了转移，并未在公民权利上融入城市，没有真正享受到市民待遇。尤其在城市缺乏稳定住所，一方面在心理上造成了农民工对城市的隔阂感，另一方面也使农村出现了大量的留守儿童，导致许多不可预料的社会性问题。我国目前正处于改革的攻坚阶段，破除城乡二元经济格局、深化户籍制度改革是当务之急。因此，平等地实现对农民工的住房消费支持，实现其市民化平等待遇，是事关社会和谐文明发展的重要举措。

(三) 房地产去库存的需要

目前国内除了部分一二线城市外，三四线城市房地产市场库存消化都存在一定的压力。至2016年2月末，全国商品房待售面积73931万平方米，比上年末增加2077万平方米，其中住宅待售面积增加1 387万平方米。^①三四线城市成为房产库存的重灾区，上海易居研究院发布的数据显示，2016年第一季度，东部、中部和西部30个典型城市商品住宅成交面积分别为3507万、1495万和1138万平方米，同比增幅分别为63.3%、25.5%和-9.3%，中西部城市成交量明显落后东部，西部城市甚至出现负增长。面对市场供需结构的失衡，中央提出，要通过加快农民工市民化的方式促进房地产库存问题的化解。2015年全国农民工总量为27747万人，其中外出农民工^②16884万人，本地农民工10863万人^③，并且在数量上继续呈增长态势。规模庞大的农民工群体的住房需求远未得到满足。按人均居住面积30平方米计算，即使只有十分之一的农民工在城市购房，销售面积也将超过80000万平方米。因此，调动农民工的购房积极性，提高农民工的购房能力，将有利于缓解三四线城市房地产的高库存现状。

(四) 农民工住房消费的迫切需要

《2015年全国农民工监测调查报告》显示，自2011年以来农民工的居住条件并无太大改善。外出农民工中，从雇主或单位得到免费住宿的农民工所占比例为46.1%，比上年下降0.7个百分点；从雇主或单位得到住房补贴的农民工所占比例为7.9%，比上年下降0.7个百分点；雇主不提供住宿也没有住房补贴的比例为46%，比上年提高1.4个百分点。这一数据说明，较多的农民工需要自行解决居住问题。虽然在务工地自购住房的农民工比例逐年增加，但也仅占到总人数的1.3%。农民工现阶段的住房状况不容乐观(见表 1)。

现阶段农民工住房消费的一大障碍是缺乏有效的金融支持手段。与城镇居民相比，农民工在购房消费中更难以获得金融支持。首先，商业银行缺乏向农民工提供住房贷款的意愿，而且即使农民工能够通过商业银行申请到住房贷款，也不得不为信用方面的信息不对称支付更高的利率。其次，政策性住房金融手段如住房公积金，主要面向城镇居民。虽然近年来政府致力于扩大住房公积金的覆盖面，但总体效果仍不尽如人意。2014年，参与住房公积金的农民工只占总人数的5.5%^①，说明绝大多数农民工仍然不能通过住房公积金来获得住房贷款。对难以获取商业贷款的农民工来说，政策性金融不失为一个好的住房消费金融支持，然而现实是最需要政策性金融支持的农民工成为最难以获得住房公积金贷款的群体。

二 将农民工纳入住房公积金体系面临的困难 (一) 目前住房公积金制度本身存在的问题

中国的住房公积金制度习自新加坡，设计之初主要为了缓解城镇职工住房建设的资金紧张，提供住房消费的金融支持。该制度实施二十多年来，也逐渐暴露出一些弊端，主要体现在以下几个方面：

一是覆盖面不足。住房公积金最初面向城镇职工建立，因此在行业间的覆盖情况十分不均。现阶段政府机关、事业单位和国有企业基本已建立住房公积金制度，而在部分外资企业、私营企业，住房公积金制度并没有得到普及。《全国住房公积金2015年年度报告》显示，全国实缴住房公积金的职工约1.24亿万人，而该年城镇就业人口为4.04亿。实缴职工集中在机关、事业单位和国有企业，他们占总缴纳人数的近2/3；相比之下，城镇私营企业、民办机构等私营单位的整体缴纳情况并不理想。虽然在我国私营经济占据了重要的地位，但是住房公积金的覆盖程度显然与其经济地位不匹配，大量就职于私营单位的中低收入者并未享受到住房公积金制度的保障。

二是存在逆向补贴问题。由于住房公积金贷款额度与住房公积金账户余额挂钩，越是高收入、高额缴纳住房公积金的人，越能申请到高额度的住房公积金贷款，而低收入者因为账户余额低，住房公积金可贷金额有限，其余部分不得不使用利率更高的商业贷款。实证研究表明，住房公积金约束越强，居民住宅权属福利损失越严重(周京奎，2012)。同时，由于高收入人群的购房能力更强，短期内没有购房能力的低收入人群实际上是将自己的住房储蓄资金低成本提供给了高收入人群使用，出现了低收入者补贴高收入者的问题。

三是使用效率不高。一方面，我国各地住房公积金管理中心各自管理本地区内的住房公积金缴纳和贷款发放，尚无住房公积金的异地流转机制。一二线大城市住房公积金供给紧张，2015年京沪两地住房公积金贷款发放额同比暴增近3倍，资金运用率分别达到89.6%和98.4%，而在许多中西部城市，住房公积金账户存在大量资金闲置。另一方面，住房公积金的使用范围限制了储蓄资金的效用最大化。目前我国住房公积金可以用于购买、建造、翻新和大修自住住房，或者缴纳超出家庭收入规定比例的房租。建造、翻新和大修房屋在城市并不常见，因此除非缴纳人有能力有计划购房，否则住房公积金只能作为低息资产被迫长期储蓄，存缴人丧失了其用于其他途径的机会成本。

(二) 农民工自身特点导致的困难

1.农民工工作不稳定。农民工工作流动性大，在现有住房公积金制度下缴存和提取公积金都存在很大不便。农民工在地域间的流转与产业结构的发展高度相关，当一个产业从一个地区向另一个地区转移时，从事该产业的农民工也往往随之转移。按照目前的住房公积金政策，公积金账户无法在不同地区实现续缴，异地提取使用公积金也存在很大困难。如果农民工在外地工作多年后回老家所在城镇购房，目前的住房公积金制度很难发挥住房消费金融支持功能。

2.农民工购房能力相对较弱。农民工收入较低，即使参与了住房公积金体系，短时期内也可能不具备购房能力，账户内不断积累的资金却为高收入人群提供了购房支持。由于住房公积金利息极低，一个缴纳住房公积金却暂时没有购房计划的农民工就面临着利息上的损失，考虑通货膨胀因素和房价的持续上涨，这些沉淀的资金原本可以用于改善农民工的住房质量，但是却因为低收益率面临着贬值的风险，间接损害了农民工的经济利益。

3.农民工使用住房公积金面临诸多限制。目前来看，除非农民工选择在城镇购买住房，否则公积金对改善农民工住房质量意义不大。现阶段农民工的居住方式仍然以租赁为主，在城镇购买住房的只占很小的比例。居住支出占据了农民工总支出将近一半的比例。住房公积金的功能在于保障居民尤其是低收入居民的基本居住需求，对租房的农民工来说，房租则是其基本居住需求的反映，是劳动力再生所必需的成本。如果农民工不能利用住房公积金来满足租赁需求，这很明显是有违住房公积金的设计初衷的。

由于现有住房公积金制度本身的问题和农民工自身特点的因素，目前农民工和各地政府都怠于参与住房公积金制度。从农民自身的角度来讲，现存住房公积金制度的缺陷使其缴存和使用公积金都面临巨大的不确定性，追求短期利益最大化的农民工宁可放弃公积金未来的“双倍收益”而选择“落袋为安”；对地方政府来说，将农民工纳入住房公积金体系会增加管理成本和风险，农民工的高流动性也不利于本地区公积金收益的管理。只有妥善处理了住房公积金制度各参与方的矛盾，才能最大化发挥住房公积金制度的保障作用。因此，从农民工住房消费的金融支持的迫切需求来看，需要面对现状，研究如何建立和完善面向农民工住房消费的公积金制度。

三 建立和完善面向农民工的住房公积金制度的可行性

目前建立和完善面向农民工住房消费的公积金制度尚存在种种困难，尤其是在住房公积金管理中存在地方性保护，缺乏流动性支持，因而导致农民工住房公积金问题一直得不到真切关注。但从关心农民工住房实际需求的角度看，城镇的发展以及农民工数量的不断增长已经为这一体系的建立提供了可行性基础。

(一) 农民工整体素质及其收入水平提高

随着我国产业结构的升级，农民工群体的结构特征也在逐年发生变化，越来越多的农民工流向第三产业，农民工的受教育程度不断提高。2015年，高中及以上文化程度的农民工占比25.2%，比上年增加1.4个百分点，其中外出农民工中高中及以上学历的占27.9%，比上年增加1.9个百分点。^①在技能培训方面，2014年接受技能培训的农民工占34.8%，比上年提高2.1个百分点，其中接受非农业职业技能培训的占32%，不同年龄段农民工接受培训的比例均有所提高。^②以上数据表明，农民工的整体素质在不断提升，正在改变过去的简单劳动力的形象，许多农民工已经具备了在城市谋取稳定职业的一技之长。

农民工整体素质的提高使其平均收入也一直处于上升状态。根据国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》，2015年我国农民工月平均收入3072元，较上年增长7.2%；《2015年全国农民工监测调查报告》显示，分行业来看，交通运输、仓储和邮政业的农民工平均收入较高(月均3553元)。因此，考虑到岗位之间工资的差异性，部分农民工已经具备了在城镇购房的工资收入基础。

(二) 农民工有住房消费的意愿

与老一代农民工“挣钱谋生活”的理念不同，20世纪八九十年代出生的新生代农民工更多地将进城打工视为改变生活方式和寻求更好发展的契机，自我实现和社会融入的需求十分突出(孟筱、张铁军，2014)。许多社会调查和实证分析都表明，青年农民工的留城意愿要超过他们的父辈。陈春与冯长春(2011)基于重庆市的研究得出，农民工年龄越低，留城意愿越强烈，同时住房状况的改善会显著增加其留城的可能性；郑华伟和刘聪(2010)基于山东菏泽的调查发现，超过三分之二的农民工愿意留在城市生活，而能否融入城市生活显著影响农民工的留城意愿。蔡玲和徐楚桥(2009)基于武汉市的调查分析认为，农民工中老板群体留城意愿最强，且单身农民工留城意愿超过已婚农民工。新生代农民工已经不再满足于过去“候鸟式迁徙”的生活方式，对城市的接纳提出了更高的要求。

(三) 部分地区已率先开展了将农民工纳入住房公积金体系的试点，积累了一定的经验

顺应城镇化发展的趋势，近两年我国部分省份及地区出台政策允许农民工缴纳住房公积金，并对缴存和提取的具体规定做出改革和创新。以甘肃省为例，2016年4月甘肃省住房和城乡建设厅公布了《2016年全省住房公积金管理工作要点》，将在城镇稳定就业的农业转移人口纳入制度范围，研究和推广个体工商户、自由职业者缴存住房公积金的经验，同时放宽了住房公积金的提取条件，全面推进异地贷款业务。上海市针对流动人口不断增多的现状，逐步调整住房公积金的相关规定，简化住房公积金提取的审核手续，不再要求申请人提供工资单等收入证明，允许缴存人提取住房公积金用于支付商业租赁住房租金并将限额由1000元提高至2000元。这些住房公积金制度的改革试点，一定程度上积累了建立和完善面向农民工的住房公积金制度的经验，为今后的这项工作提供了基础。

(四) 住房公积金制度对解决农民工住房问题具有可持续性

2016年初，各地政府为了鼓励农民工进城购房、化解库存，纷纷出台优惠政策，包括税收减免、降低首付、提供优惠贷款、发放购房补贴、物业补贴等。这些措施在短期内确实产生了一定的效果，但从长期看，税收减免和财政补贴等形式并不能持续增加农民工的购房能力，而且会给地方财政造成沉重的负担。相比而言，住房公积金制度的建立更符合政府和存缴人的长期利益。面向农民工的住房公积金体系并非全新的制度建设，而是在原有制度基础上的调整和完善，原有的管理经验和结构体系很大程度上都可以被延续使用，因此实施的成本较低，风险可控。与一次性的减税和补贴不同，住房公积金制度更能在长期降低农民工面临的不确定性。根据弗里德曼的持久收入理论，完善的住房公积金保障制度将提高农民工的持久收入，从而增强农民工的住房消费倾向。短期的优惠措施固然有益，但一项从法律层面得以贯彻的制度更能体现福利保障的可持续性。

四 建立和完善面向农民工的住房公积金制度的若干建议

面向农民工的住房公积金政策，虽然在上海等大中城市做了部分或全面的试点，但由于住房公积金地方分块管理、使用不便、农民工工作变化带来的汇缴难度等因素，一方面农民工缴存的积极性不高，另一方面政府推动的积极性也不高，目前的效果不太理想。因此，迫切需要进一步建立和完善新型的、全国汇总账号的、符合农民工利益且方便其住房消费的住房公积金制度。有学者提出，关于住房公积金制度的诸多质疑和争论，根源在于对住房公积金制度的目标定位是住房金融还是住房保障不够清楚(陈杰，2010)。因此，建立和完善面向农民工的住房公积金制度，应明确将其定位为住房保障，在政策设置上更多向低收入群体倾斜。为此，我们提出以下建议：

(一) 建立全国性的住房公积金账户管理体系

全国性住房公积金账户管理体系的建立，可以打破住房公积金在地域间流转的障碍。全国统一账户建立后，可将各地的住房公积金管理中心进行联网运行，由中央住房公积金管理中心统一调拨各地公积金的使用。各地住房公积金管理中心直属中央管理，从地方政府的财政中独立出来，避免地方政府出于经济利益目的阻碍住房公积金的跨区域流动。农民工在申请缴纳住房公积金时，创建一个永久性的公积金账户，该账户可与身份证、社保账户等信息挂钩，作为农民工享受各种城镇福利的标识。获取住房公积金账户后，如果农民工变更工作城市，可以凭借该账号在新就业地继续缴存，保证住房公积金的缴存在全国任意地区均有效。同样地，当农民工发生购房需求时，可在房屋所在地向当地住房公积金管理中心提出申请，按照账户累计余额获取公积金贷款。

(二) 扩大住房公积金人群覆盖范围

覆盖程度是评价一项社会保障制度的关键指标。现阶段住房公积金在农民工群体中的覆盖率显示出在此层面上还有很大潜力可以挖掘。农民工享受住房公积金的保障不应局限在部分试点地区，对在城镇具备了稳定工作的农民工，应该在全国范围内将其纳入住房公积金体系当中。考虑到多数农民工并没有与用人单位签订正式就业合同，应允许农民工凭借身份证等信息自行到当地住房公积金管理中心建立公积金账户并自行缴存公积金。个体户、自由职业者也可以申请建立公积金账户。农民工因为从事行业不同，收入分布并不均匀，工资水平在当地最低工资标准附近的农民工在城镇购房的意愿和能力都很低，强制这部分低收入农民工缴纳住房公积金是对其利益的侵害。因此，农民工缴存住房公积金应遵循自愿原则；在缴存比例上，对农民工可执行5%的最低标准，对个体户则可规定最高缴存比例不得超过24%。

(三) 扩大住房公积金的使用范围

对大多数农民工而言，缴存住房公积金的一大顾虑就是如果短期内不购房，这笔钱就难以发挥使用价值。目前的《住房公积金管理条例》规定可以提取公积金用于缴纳房屋租金中超过一定标准的部分，是明显不合理的。住房公积金定位于住房保障，因此应覆盖到农民工的全部刚性住房需求。对在市场上租赁住房的农民工，应允许其使用住房公积金缴纳全部租金。同时，对已经购房的农民工，也应允许其使用住房公积金支付物业管理费、装修费等居住费用。

为了更好体现住房公积金对家庭的保障，陕西省近日出台新政允许职工本人、配偶及直系亲属因重大疾病、家庭困难提取公积金。我们认为，此举在当前农民工缺乏有效的社会保障的情况下，对农民工群体不失为一个佳音。住房公积金本质上为归存缴人所有的储蓄资金，存缴人应该享有对这笔资金更灵活的使用权利。因此，这一规定应该在全国范围内推行，并由各地制定符合本地发展水平的困难认定标准，避免骗取住房公积金的行为。另外，考虑到许多农民工需要辛苦工作多年才具备购房能力，可以进一步放宽住房公积金的使用限制，允许在家庭范围内由父母提取公积金为子女买房。这一措施对住房公积金账户的管理提出了更高要求，也使建立全国性联网运行的住房公积金体系显得更为必要。

(四) 允许多种方式灵活缴纳和续缴住房公积金

我国对住房公积金实行“低存低贷”的管理模式，过去10年中职工账户存款加权平均利率仅为1.89%，比同期CPI低了1.07个百分点，贬值问题突出。尤其这期间未使用住房公积金贷款的职工，既没有享受到低息贷款的优惠，又承受了账户贬值的压力。2016年3月，住建部对住房公积金账户存款利率统一调整为一年期定期存款基准利率，当年存缴公积金利率从0.35%提高到1.5%，上年结转公积金利率从1.1%提高到1.5%，标志着住房公积金管理进入“平存低贷”模式。这一调整的实质是住房公积金管理中心和缴存职工之间的收益再分配，维护了存缴人的利益。在“平存低贷”的基础上，为了进一步调动农民工缴纳住房公积金的积极性，我们认为可以平行推出“高存低贷”的模式，即支付高于同期商业银行定期存款利率水平的利息，但是对缴存年限设置更严格的规定，如缴满5年才可申请住房公积金贷款。选择“高存低贷”模式的农民工事先与住房公积金管理中心签订协议，约定利率水平和缴纳期限。可针对不同长度的封闭期设置不同的利率水平。此举对短期内有购房计划的城镇职工来说并无多大意义，但是对需要积攒多年积蓄才能购房的农民工来说，不失为一个财富保值增值的更好选择，可以鼓励更多的农民工选择参缴住房公积金。

对住房公积金断缴后的续缴应设置更为灵活的处理方式。考虑到部分农民工尚未完全脱离农业生产，可能存在季节性的返乡务农现象，从而给住房公积金的连续缴纳带来不便，我们建议，将住房公积金账户在农民工返乡务农期间予以保留，待再就业时凭相关证件和住房公积金账户重新办理续缴手续。这一措施可以为季节性返乡务农的农民工提供与稳定就业的城镇职工相同待遇的住房保障。如果农民工在岗位更替或者地域转移过程中出现临时性的失业，也可以申请暂时中断住房公积金缴存，待再就业时办理续缴手续。

(五) 创新住房公积金贷款还款方式

目前住房公积金贷款与商业贷款的还款方式均为按月还本付息。对按月领取工资收入的城镇职工来说，这不存在问题，但是对收入在年度中分布不均匀的农民工来说可能会存在一定压力。部分农民工在进城务工的同时并没有完全放弃农村的生息资产，他们的收入来源不仅包括由城镇雇佣单位按月支付的工资，还包括了一部分来自农村资产的收益，如果园、林地的收入。农业生产具有很强烈的季节性，多数农产品集中在某一季节收获变现。这就导致农民工虽然从全年度来看具备了还款能力，但是收入现金流与还款支出不匹配，部分月份面临较大的还款压力。因此，住房公积金制度应结合农民工收入的特点设置相应的还款方式，比如按季度还款或者按半年度还款，并允许在不同还款方式之间转换。农民工可以根据自身的实际收入情况申请特殊的还款方式，如果未来处置了农村资产而完全依赖工资收入，可以申请转回按月还本付息的方式。

与传统的住房公积金制度相比，我们认为面向农民工的住房公积金制度创新的关键在于打破地域流转的限制，并在公积金的缴存和使用上给予农民工更多的选择权，为农民工参与住房公积金制度提供更多的便利。只有解决了农民工的“后顾之忧”，才能真正调动这一社会弱势群体对住房公积金制度的热情和信心。

五 结  语

城镇化的推进离不开农民工的市民化，稳定的住房条件是农民工融入城市的前提。住房公积金制度自建立以来有效提高了我国城镇居民的购房能力，现阶段将这一保障体系惠及农民工群体是当前住房公积金制度改革完善的重要目标。通过分析可知，当前我国已经具备了将农民工纳入住房公积金体系中的必要性和可行性。现阶段住房公积金制度改革的关键，在于破除公积金异地流转的阻碍，为农民工缴存和使用公积金提供更多的便利。建立全国住房公积金账户管理体系，能提高公积金的使用效率，方便农民工异地缴存和提取公积金；放宽提取门槛，能够鼓励更多农民工参与缴纳住房公积金；创新缴存和还款方式，能够针对农民工的收入特点，降低农民工公积金缴存和还款的压力，更有效地照顾到农民工群体的利益，体现“普惠”的特征。如此，农民工将享受市民化的住房保障，具备更强的购房能力。我们研究提出的建立和完善面向农民工的住房公积金制度的对策建议，必将对改善农民工住房条件，提高农民工住房质量，促进社会公平发展起到积极推动作用。