一 问题的提出

自上世纪70年代开始，欧美多个国家政府进行行政改革，探索实现政府行政改革目标的多种途径。其中政府购买公共服务(Government Purchase of Service Contracting)因其“相对较弱的意识形态色彩尤其为各国政府所追捧”，甚至已经成为“一种世界性的制度安排” ^①。在政府购买服务的绩效评价理念上，国外研究经历了从单一维度转向以经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)为主体的综合维度，即“3E”准则的转变，后又增加公平指标(Equality)发展为“4E”准则。

上世纪90年代中期，我国部分地方政府开始探索政府购买服务并相继出台了地方性规章制度。2013年9月，国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，对政府购买服务的重要意义、指导思想、基本原则、目标任务、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理、工作机制等内容做了原则性规定。随后，各省、自治区、直辖市政府先后出台了指导本地政府部门购买服务的实施意见，例如上海市政府2015年5月出台的《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》(沪府发〔2015〕21号)，对上海各区县政府及市政府各委办局在开展政府购买服务中涉及到的诸多问题，做了具体的或原则性规定，为基层政府开展政府购买服务工作提供了实践操作指引。

许多国内学者在“3E”准则或“4E”准则基础上结合我国实际情况，分析了政府购买服务绩效的影响因素^②并构建了政府购买服务绩效评价指标体系^③。还有学者运用了传统的政府绩效评价模型——“投入、产出、结果”为一级指标构建的评估体系^①。在构建政府购买服务绩效评价模型方面，王春婷等运用ACSI模型和问卷分析构建了政府购买公共服务绩效结构概念模型，认为公众满意度对政府购买服务绩效影响最强，效率、社会公正度和政府成本对政府购买服务绩效的影响依次减弱^②。李晓园、贺珊和吕维霞等运用SERVQUAL量表SERVQUAL量表^③编制服务质量调查问卷对不同类型公共服务质量进行了测评^④。

综上，目前国内外学术界有关政府购买公共服务绩效评价的研究主要集中在政府购买公共服务的绩效评价理念和评价指标体系等方面，对政府购买公共服务绩效评估模型的专门研究相对较少，对政府购买社会服务绩效管理和评估工作的指导意义有限。政府的相关文件为各地开展政府购买服务工作提供了最高层级的政策指引，但具体如何评估，标准如何设定，由谁来评估，评估结果对利益相关方有何影响等等，文件都没有也不太可能有具体规定，从而导致各地在实施政府购买服务绩效评估实践操作中预留了很大的自由操作空间。因此，我们认为，政府在实施购买服务社会治理方式重大改革的同时，应同步建立或尽快补上政府购买服务绩效管理和评价制度建设的短板，以保障政府购买服务整体工作得以持续健康发展。

二 政府购买社会服务综合绩效评量模型设计 (一) 定义

本文涉及政府购买服务、社会服务、社会组织、政府购买社会服务综合绩效、绩效评估等重要概念，分别阐释如下：

政府购买服务是指政府将原来由自己直接为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过“购买服务”的模式，交由有资质的社会力量(包括从事社会公共服务的营利和非营利性部门、社会服务组织等)来提供，双方通过合同、协议等方式建立契约关系，根据社会力量提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付其服务费用的一种公共服务供给机制；是一种“政府承担、定向(项)委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式。

社会服务是主要针对人群中的困难群体、边缘群体、脆弱群体和问题群体提供的服务，包括老年人、儿童和青少年、残疾人、灾民、新移民、精神病人、犯罪受害者、大病患者、智障者、流浪乞讨和无家可归者、酒精和药物滥用者、单身母亲、孕妇和哺乳期母亲、吸毒者、HIV携带者、破产者、暴力和自杀倾向者、受家庭虐待者、罪犯和假释犯人、出狱者等；服务内容包括家庭帮助、他人照料、康复治疗、心理疏导、教育培训、咨询指导、行为矫治、互助支持等；供给模式包括政府直接供给、非营利组织独立供给、政府购买服务等；它不以营利为目的，主要采用免费或弥补部分成本收费的形式，具有无偿性或低偿性。服务目的是满足被服务对象的基本需求(包括物质上的和精神上的需求)，改善特殊人群的生存状况，重建他们的生存能力，抵御社会风险冲击，减少或缓解社会矛盾。

社会组织是对各种非政府组织的统称，包括各类民办非企业单位、各类事业单位(如医院、学校等)，以及有偿提供社会服务的商业企业等。

政府购买社会服务综合绩效，是指政府购买的社会服务项目的综合成效表现，它需要在第三方专业机构协助下，通过专业评估调研手段和特定的专业评量模型计算得到，包括服务单位根据协议开展服务的数量绩效、质量绩效、实际成效等内容。绩效评估是指相关方在政府相关部门(购买服务主体/委托方)或服务单位(购买服务客体/承办方)或其他利益相关方(比如政府财政部门)一方或多方共同委托下，为了检测和评量政府购买社会服务综合绩效各项内容，而开展的各种评估调研和数据分析活动的统称。

(二) 模型基本架构

1.模型评量内容

国际“第四代评估理论” ^①认为，由于评估是牵涉许多人的活动(比如委托人、利益相关者、信息提供者以及以其他方式参与评估的人)，因此评估者有责任在与上述人员交往时尊重他们的身份，相信他们的诚信，保护他们的隐私。第四代评估理论提倡“一种全面的积极参与，要求利益相关者和其他相关人在评估当中处于平等地位，无论是评估方案的设计、实施、解释还是最后的结论阶段，都要求以政治上完全的平等来对待他们。这就意味着所有评估参与人都有权分享彼此的理解，并努力形成一种公认的、符合常理的、信息量更大的、成熟的共同构建——他们实际上拥有全面的观念性平等。”受此思想的启发，我们认为社会服务参与各方的满意度得分应作为评量政府购买社会服务综合绩效最重要的依据，实现参与各方满意度平衡应成为政府购买社会服务综合绩效最重要的目标追求。

基于以上考虑，课题组经过对国内外服务质量评价、组织管理绩效评估监测、顾客满意度研究等理论和实践经验研究分析，结合政府购买社会服务参与各方的特点，提出了政府购买社会服务综合绩效评量内容应包括：服务单位基本管理制度达标情况、服务单位组织管理绩效、政府工作人员满意度和被服务对象满意度等四方面的内容(见图 1)。课题组借鉴国际管理咨询界开展组织管理绩效和服务绩效评量分析思路，决定将这四个方面(模块)的绩效得分组合作为政府购买社会服务综合绩效总得分。

2.模型变量及其关系

课题组搜集整理政府购买公共服务绩效评估相关文献后，运用文献研究、专家座谈法和德尔菲法等，在借鉴香港社会服务质量标准^②、美国盖洛普(Gallup)员工敬业度测评量表维度(Q12)^③和国际上广泛采用的服务质量评价量表(SERVQUAL)的基础上，系统构建了政府购买社会服务综合绩效评量模型(见图 2)。

图 2中，政府购买社会服务综合绩效得分(S)由四个功能模块绩效得分构成，即由服务单位基本管理制度达标得分(A)、服务单位组织管理绩效得分(B)、政府工作人员满意度得分(C)、被服务对象满意度得分(D)以及处理投诉扣分(n)等组成，计划完成率(β₁)、预算准确率(β₂)为综合绩效得分(S)的乘积因子。图中箭头方向表示绩效贡献方向，“+”表示绩效贡献为正，“-”表示贡献为负，“×”表示乘积因子。政府购买社会服务综合绩效得分(S)与各子模块绩效得分(A、B、C、D)之间的关系，可用如下方程式表述：

$ S=\left(w_{1} A+w_{2} B \beta_{1}+w_{3} C+w_{4} D-n\right) \times \beta_{2} $

上式中，S为政府购买社会服务综合绩效总得分，A为服务单位基本管理制度达标得分，B为服务单位组织管理绩效得分，C为政府工作人员满意度得分，D为被服务对象满意度得分，w_i为各模块得分权重，n为服务对象投诉案例扣分，β₁为项目各项子目标综合完成率，β₂为项目预算准确率。其中，A、B、C、D为四个潜在变量，分别由以下四个公式计算：

$ \begin{aligned} A &=w 11 A 1+w 12 A 2+w 13 A 3+w 14 A 4 \\ B &=w 21 B 1+w 22 B 2+w 23 B 3+w 24 B 4 \\ C &=w 31 C 1+w 32 C 2+w 33 C 3+w 34 C 4 \\ D &=w 41 D 1+w 42 D 2+w 43 D 3+w 44 D 4+w 45 D 5 \end{aligned} $

上述四个公式中，Ai(i=1, 2, …, 4)分别为图 1中服务单位基本管理制度A模块四个评量问题潜变量，w1j(j=1, 2, …, 4)为Ai(i=1, 2, …, 4)问题潜变量得分权重；Bi(i=1, 2, …, 4)分别为图 1中服务单位组织管理绩效B模块四个评量问题潜变量，w2j(j=1, 2, …, 4)为Bi(i=1, 2, …, 4)问题潜变量得分权重；Ci(i=1, 2, …, 4)分别为图 1中政府工作人员满意度C模块三个评量问题潜变量，w3j(j=1, 2, …, 4)为Ci(i=1, 2, …, 4)问题潜变量得分权重；Di(i=1, 2, …, 5)分别为图 4中被服务对象满意度D模块五个评量问题潜变量，w4j(j=1, 2, …, 5)为Di(i=1, 2, …, 5)问题潜变量得分权重。

政府购买社会服务综合绩效(S)计算公式中四个潜变量(A、B、C、D)对应的过程潜变量Ai(i=1, 2, …, 4)、Bi(i=1, 2…, 4)、Ci(i=1, 2, …, 4)、Di(i=1, 2, …, 5)的具体含义见表 1。

3.模型问题设计及评分标准

(1) 服务单位基本管理制度评量问题

课题组借鉴香港社会服务质量标准^①，设计了10个问题作为政府购买社会服务综合绩效评量模型中“服务单位基本管理制度达标情况(A)”的评量问题(见表 2)，并以此为依据，构建了《政府购买社会服务质量标准》并制作《服务单位基本管理制度达标核查表》。

在政府购买社会服务绩效评估实际操作中，第三方专业机构工作人员可根据表 2中各个问题制作《服务单位基本管理制度达标核查表》，进入到服务单位进行现场核查并当场给出评价分数，然后由服务单位负责人与第三方工作人员共同签字确认。表 2中各问题经现场核实后的得分将通过以下四个算式，进入《政府购买社会服务综合绩效评量模型》中参加运算：

$ \begin{array}{*{35}{l}} A1=(AQ1+AQ2)/2; \\ A2=(AQ3+AQ4+AQ5)/3; \\ A3=(AQ6+AQ7)/2; \\ A4=(AQ8+AQ9+AQ10)/3。\\ \end{array} $

(2) 服务单位组织管理绩效评量问题

课题组借鉴美国盖洛普(Gallup)员工敬业度量表问题(Q12)，结合中国社会组织和社会服务特点，精心设计了15个问题作为社会组织管理绩效评量问题(见表 3)。

表 3中每个问题在实际操作中均采用5分制量表。其中，1分表示“完全不符合”或“完全不认同”，5表示“非常符合”或“完全认同”。每个问题取值范围相应也为1—5，1分最差，5分最好。各问题的实际得分将通过以下四个算式，直接进入政府购买社会服务综合绩效评量模型参与计算：

$ \begin{align} & B1=(BQ1+BQ2)/2; \\ & B2=(BQ3+BQ4+BQ5+BQ6)/4; \\ & B3=(BQ7+BQ8+BQ9+BQ10)/4; \\ & B4=(BQ11+BQ12)/2。\\ \end{align} $

(3) 政府工作人员满意度评量问题

政府工作人员作为服务参与的重要一方，他们最关心社会服务目标最终能否实现，也最期待能收获更好的服务绩效，切实有效解决特定的社会问题。为此，课题组设计了一组专用于评量政府工作人员满意度的调查问题(见表 4)，涉及政府购买社会服务实施过程中的关键内容，即：(1)政府工作人员与服务单位管理层及其工作人员能否良性互动？(2)政府作为服务委托方的意图能否被服务单位管理层及其工作人员充分理解并得以落实？(3)服务单位能否按照服务协议履行职责，为被服务对象提供高质量的专业服务？(4)总体满意度等。

表 4中每个问题在实际调查中均采用5分制量表。其中，1分表示“完全不符合”或“完全不认同”，5分表示“非常符合”或“完全认同”。每个问题取值范围相应也为1—5，1分最差，5分最好。各问题的实际得分将通过以下四个算式，直接进入政府购买社会服务综合绩效评量模型参与计算：

$ \begin{aligned} C 1 &=(C Q 1+C Q 2+C Q 3) / 3; \\ C 2 &=(C Q 4+C Q 5+C Q 6) / 3; \\ C 3 &=(C Q 7+C Q 8+C Q 9) / 3 ;\\ C 4 &=(C Q 10+C Q 11+C Q 12) / 3。\end{aligned} $

(4) 被服务对象满意度评量问题

课题组在借鉴国际上广泛采用的服务质量评价量表(SERVQUAL量表，又称为RATER量表)基础上，结合社会服务的特殊性和服务各环节的特点，设计了由两部分内容组成的社会服务使用者满意度评量问题：第一部分主要涉及服务规范性问题，包括服务使用者对服务单位工作人员态度、专业知识、服务内容、服务过程、服务环境等问题的感受或评价；第二部分问题重点了解服务使用者的获得感及总体满意度问题，主要考察服务的实际成效(见表 5)。

表 5中每个问题在实际调查中均采用5分制量表。其中，1分表示“完全不符合”或“完全不认同”，5表示“非常符合”或“完全认同”。每个问题取值范围相应也为1—5，1分最差，5分最好。各问题的实际得分将通过以下五个算式，直接进入政府购买社会服务综合绩效评量模型参与计算：

$ \begin{array}{*{35}{l}} D1=(DQ1+DQ2+DQ3)/3; \\ D2=(DQ4+DQ5)/2; \\ D3=(DQ6+DQ7)/2; \\ D4=(DQ8+DQ9+DQ10+DQ11+DQ12)/5; \\ D5=(DQ13+DQ14+DQ15)/3。\\ \end{array} $

三 参数估计：以上海市浦东新区计生系统购买社会服务综合绩效评估为例

上海市浦东新区卫生和计划生育委员会自2009年以来，通过政府购买服务方式，先后开展了儿童早期教育服务、青春期健康教育服务、男性生殖健康咨询服务、新市民融合服务、孕前健康指导服务、失独家庭联系人服务等社会服务项目。2011—2012年，浦东新区卫生和计划生育委员会联合华东师范大学人口研究所、上海密思根营销管理咨询有限公司(第三方机构)，通过专项课题研究，构建了《政府委托社会组织开展服务第三方评估机制》。随后，第三方机构基于该机制，对浦东新区购买人口计划生育服务综合绩效进行了长达数年的评估。本文截取浦东新区计生系统2014—2018年开展政府购买社会服务第三方评估调研数据，对构建的《政府购买社会服务综合绩效评量模型》各参数，进行实证分析和估计。

(一)参数估计

从本文前面对政府购买社会服务综合绩效评量模型架构、综合绩效(S)计算公式、各子模块绩效评量问题、评分标准等的设计可知，模型中各子模块绩效计算公式中的过程潜变量Ai(i=1, 2, …, 4)、Bi(i=1, 2, …, 4)、Ci(i=1, 2, …, 4)、Di(i=1, 2, …, 4)基本都可以通过实际调查问题的得分计算得到，真正需要估计的模型参数主要是综合绩效(S)计算公式中四个潜变量的权重wi(i=1, 2, …, 4)和四个子模块潜变量(A、B、C、D)计算公式中各个过程潜变量的权重(wij)。下面就以上海市浦东新区计生系统2014—2018年间开展政府购买社会服务绩效评估调研数据为例，对这些参数进行估计和分析。

1.综合绩效子模块权重估计

政府购买社会服务综合绩效(S)计算公式中四个子模块权重的设置，课题组采用了定性分析方法。在设定具体权重数值之前，课题组基于各子模块在政府购买社会服务综合绩效目标中的优先性，对四个模块绩效的相对重要性做了如下排序(见图 3)：

从上述各子模块的位置次序可知，服务单位基本管理制度建设(A)位于最左端，表明服务单位搞好基本管理制度建设是承办政府委托服务的底线，是最基本的要求，所以重要性相对最低；被服务对象满意度(D)位于最右边，表明该模块的绩效是政府购买社会服务最重要的目标追求，应赋予最大权重。基于以上的分析和认知，课题组借鉴国际管理咨询界构建绩效评量模型的思路，将政府购买社会服务综合绩效的满分值设定为1000分。课题组采用德菲尔法请相关领域的专家进行打分，最终四个子模块的绩效满分值分别设定为100分、200分、300分、400分(见图 4)。

据此，我们可根据模型中各子模块评量问题评分标准和绩效计算公式，较容易推导出综合绩效(S)计算公式中各子模块的权重数值如下：

$ W 1=1 ; W 2=40 ; W 3=60 ; W 4=80 $

将上述四个权重值代入综合绩效(S)计算公式，得到如下新的计算公式：

$ S=\left(A+40 B \beta_{1}+60 C+80 D-n\right) \times \beta_{2} $

上式中，A模块绩效取值范围为0—100；B、C、D模块绩效取值范围均为1—5；服务投诉案例扣分(n)的具体标准，可根据不同服务项目的性质设定；计划完成率(β₁)和预算准确率(β₂)分别由第三方机构根据服务单位实际完成项目数量绩效和预算完成情况计算得到。

2.综合绩效子模块过程潜变量权重估计

(1) 服务单位基本管理制度过程潜变量权重估计

服务单位基本管理制度建设绩效得分(A)，在实际操作中，可直接用《政府购买社会服务质量标准》中10条标准的评估得分之和代替。相应地，服务单位基本管理制度建设绩效(A)的计算公式变更为：

$ A=A Q 1+A Q 2+\cdots+A Q 10, 取值范围为0-100. $

(2) 服务单位组织管理绩效过程潜变量权重估计

服务单位组织管理绩效(B)计算公式中四个过程潜变量的权重，可根据它们相对于职业忠实度得分^①的重要性设定^②。利用上海市浦东新区人口计生系统2014—2018年间累积的政府购买社会服务绩效评估调研数据，可计算出B模块4个过程潜变量与职业忠实度之间的决定系数，进而推导出4个过程潜变量的相对权重(见表 6)。

将上表中四个权重数值代入服务单位组织管理绩效(B)计算公式中，得到B的新计算公式如下：

$ B=0.18 B 1+0.26 B 2+0.33 B 3+0.23 B 4 $

(3) 政府工作人员满意度过程潜变量权重估计

政府工作人员满意度(C)计算公式中四个过程潜变量的权重，可根据它们相对于政府工作人员总体满意度问题政府工作人员总体满意度问题具体体现为：CQ10.总体而言，你对××单位在开展××服务过程中的表现满意吗？的重要性设定。利用上海市浦东新区人口计生系统2014—2018年间累积的政府购买社会服务绩效评估调研数据，可计算出C模块四个过程潜变量与政府工作人员总体满意度之间的决定系数，进而推导出四个过程潜变量的相对权重(见表 7)。

将上表中四个权重数值代入政府工作人员满意度(C)计算公式中，得到C的新计算公式如下：

$ C=0.26 C 1+0.26 C 2+0.23 C 3+0.25 C 4 $

(4) 被服务对象满意度过程潜变量权重估计

被服务对象满意度(D)计算公式中五个过程潜变量的权重，可根据它们相对于被服务对象总体满意度问题^①的重要性设定。利用上海市浦东新区计生系统2014—2018年间累积的政府购买社会服务绩效评估调研数据，可计算出D模块五个过程潜变量与被服务对象满意度之间的决定系数，进而推导出五个过程潜变量的相对权重(见表 8)。

将上表中五个权重数值代入被服务对象满意度(D)计算公式中，得到D的新计算公式如下：

$ D=0.19 D 1+0.18 D 2+0.20 D 3+0.22 D 4+0.21 D 5 $

(5) 模型参数小结

经过以上各项参数估计，可得到《政府购买社会服务综合绩效评量模型》各项计算公式，详见下表 9。

(二)模型应用实例

上海市浦东新区卫生和计划生育委员会(简称“浦东卫计委”)2018年度通过招投标方式，向社会组织购买了四个大项人口计划生育服务项目，分别为：(1)生殖健康与优生优育工程咨询服务项目、(2)计划生育特殊家庭关怀关爱服务项目、(3)新市民融合社会服务项目、(4)0—3岁科学育儿服务项目。浦东卫计委事前对四个服务项目的目标设定、第三方机构受托对四个服务项目进行的事中监督管理以及运用本课题设计的模型对四个服务目标综合绩效进行的事后评估，均符合课题设计要求，模型应用有效保障了政府购买社会服务参与各方满意度的责信^①目标的实现。限于篇幅，本文仅摘要报告浦东卫计委2018年度购买的“计生特殊家庭关怀关爱服务项目”综合绩效评估结果如下(表 10)：

四 结论与讨论

通过本文课题的研究，我们对“政府购买社会服务绩效管理与评估”有以下结论性意见和建议：

首先，政府购买社会服务绩效管理应遵从相应的规范，事前应清晰设定拟购买的社会服务目标，与服务承办单位签订规范的服务委托协议，事中可通过引入第三方评估机制，协助监督管理服务过程并对服务绩效进行客观公正的评估，事后可通过服务绩效问责机制兑现服务责信目标。具体管理过程包括以下要素：1)设定社会服务目标；2)制定社会服务质量标准；3)与服务承办单位签订规范的服务委托协议；4)建立第三方服务绩效评估与监督机制；5)充分保障社会服务参与各方的权益；6)设立处理服务投诉机制；7)建立政府购买社会服务绩效问责机制。

其次，政府购买社会服务综合绩效包括数量绩效和质量绩效。其中，数量绩效主要根据可核查的服务承办单位根据服务协议约定开展的服务活动场次或服务人次数量进行评定；质量绩效由政府购买社会服务综合绩效评量模型评定，包括：服务承办单位基本管理制度达标情况(A)、服务承办单位组织管理绩效(B)、服务委托单位(政府)相关工作人员满意度(C)、被服务对象满意度(D)等四个子模块绩效。

再次，政府购买社会服务综合绩效评量模型的设计是一个复杂的系统工程，在实际应用操作时需特别注意以下三点：

第一，本文设计的政府购买社会服务综合绩效评量模型四个子模块(A、B、C、D)的绩效评量问题属于通用性评量问题，适用于一般的政府购买社会服务情形。在实际运用中，第三方评估机构或服务参与方可根据政府购买社会服务的性质和服务单位的性质，酌情修改增删各个模块的评量问题，特别是第三个模块(C)的政府工作人员满意度问题和第四个模块(D)的被服务对象满意度评量问题。比如，针对一些在线服务项目，可以删除对服务现场的评价问题，增加服务内容和服务响应及时性等更能体现在线服务性质的满意度问题。针对具体的服务项目，除了前面提到的服务满意度测评通用问题外，还可增加部分专门用于检测服务成效的评价问题，比如青春期健康教育指导服务项目，可以把被服务对象在接受服务前后掌握的青春期健康知识做对比，以此作为检测服务成效的重要评量指标，等等。

第二，为了增加模型的可操作性，可根据实际情况简化政府购买服务的综合绩效评量模型参数，用各个子绩效模块评量问题得分的简单算术平均值替代加权平均值参与模型计算。基于各级政府部门购买服务的项目不尽相同，因此绩效评价方法和计分办法应在服务项目正式启动前告知被评估单位。针对同一个系统内(比如计生系统或卫生系统)的不同项目，应采用相同的评价计分办法，以便不同项目间做横向和纵向的绩效比较。

第三，政府购买社会服务综合绩效评量模型中的满意度评量问题基本上都是封闭型评分问题，旨在评量服务参与各方满意或不满意状态，从中得出可量化的综合绩效分值，但此种定量分析方法在探究满意或不满意问题成因、寻求问题解决方案方面的效用非常有限。所以，第三方评估机构或服务委托与承办双方还应针对定量调查中发现的问题，通过个案访谈或焦点小组座谈会(Focus Discussion Group)等形式，做进一步的深入调查，从中找到问题的成因和解决方案，在此基础上提出可行的策略建议。